第一章　緒論

一、研究緣起與研究意義

（一）研究緣起與問題的提出

1．研究重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償問題源于黨中央和國務(wù)院對生態(tài)文明建設(shè)重大戰(zhàn)略問題的逐漸重視

2007年，黨的十七大首次把“生態(tài)文明”這一理念寫入黨代會報告，將“建設(shè)生態(tài)文明”作為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求之一。2009年，黨的十七屆四中全會進一步將生態(tài)文明建設(shè)提升到與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)同等的戰(zhàn)略高度，并稱為新時期的五大建設(shè)。2012年，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)與政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)共列為推進中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，并強調(diào)要將生態(tài)文明建設(shè)融入政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的各方面和全過程。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》突出強調(diào)了加快建立生態(tài)文明制度的重要性，并適時出臺了一系列針對性很強的具體舉措，生態(tài)文明建設(shè)的重心開始從理論和政策層面轉(zhuǎn)向?qū)嵺`落地層面。2014年，黨的十八屆四中全會提出用最嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，建立和完善有關(guān)生態(tài)環(huán)境方面的法律法規(guī)，促進生態(tài)文明建設(shè)。

2015年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》出臺，首次從整體層面明確了生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、重點任務(wù)和保障機制，為全國的生態(tài)文明建設(shè)制定了時間表、任務(wù)書和路線圖。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，該方案將現(xiàn)有碎片化的體制進行整合統(tǒng)一，是生態(tài)文明體制改革的頂層設(shè)計，是生態(tài)文明體制的“四梁八柱”，進一步明確了生態(tài)文明體制改革的基本方向和主要內(nèi)容。為落實《生態(tài)文明體制改革總體方案》，相繼出臺了6個配套方案，包括《環(huán)境保護督察方案（試行）》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》等，并推出包含“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”在內(nèi)的一系列具體措施。

2016年，中央多次聚焦生態(tài)文明建設(shè)議題，相繼出臺了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》《重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負面清單編制實施辦法》《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》《關(guān)于健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點方案》《關(guān)于全面推行河長制的意見》《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗區(qū)的意見》等一系列事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護的改革文件。2016年12月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，進一步從頂層設(shè)計上明確了對地方政府從評價、考核、實施、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的實施細則。這些文件和管理辦法的出臺，逐漸構(gòu)建起了全方位的生態(tài)文明建設(shè)的體制機制，有力地保障了生態(tài)文明建設(shè)向縱深推進。

2017年，黨的十九大報告對生態(tài)文明建設(shè)開展了多方面的深刻闡述，如將建設(shè)生態(tài)文明提升為“千年大計”、將提供更多“優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品”納入民生范疇、提出要牢固樹立“社會主義生態(tài)文明觀”、提出要構(gòu)建多種體系，統(tǒng)籌“山水林田湖草”系統(tǒng)治理、明確“控制線”和制度規(guī)范、采取各種“行動”、切實推進生態(tài)文明建設(shè)、設(shè)立“國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)”等⁽¹⁾。黨的十九大報告對生態(tài)文明建設(shè)新的闡述，表明生態(tài)文明建設(shè)進入了新階段。

隨著黨中央國務(wù)院將生態(tài)文明建設(shè)問題提升至發(fā)展戰(zhàn)略的新高度，有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)研究卻明顯落后于生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計和現(xiàn)實實踐。關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)中的一些具體問題，如重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)目冃гu價及示范機制等問題，亟須開展深入而系統(tǒng)的解析。本研究的展開，不僅有助于從微觀上為生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)實踐提供江西樣板和貢獻江西經(jīng)驗，而且有助于從宏觀上為國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)提供個案觀察和多維實踐。

2．研究重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償問題源于對落實和完善中央下發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和江西省出臺《江西省主體功能區(qū)規(guī)劃》的思考

2010年12月，國務(wù)院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)〔2010〕46號）將重點生態(tài)功能區(qū)界定為“生態(tài)系統(tǒng)十分重要，關(guān)系全國或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，目前生態(tài)系統(tǒng)有所退化，需要在國土空間開發(fā)中限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域”，其功能定位是：保障國家生態(tài)安全的重要區(qū)域、人與自然和諧相處的示范區(qū)。按照這一定位，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將江西省的大余縣、上猶縣、崇義縣、安遠縣、龍南縣、定南縣、全南縣、尋烏縣和井岡山市等9縣市列為首批國家重點生態(tài)功能區(qū)，并將之定位于南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)。2013年2月，江西省人民政府印發(fā)的《江西省主體功能區(qū)規(guī)劃》還將南昌市的灣里區(qū)、安義縣，九江市的武寧縣、星子縣，上饒市的德興市、橫峰縣列為省級重點生態(tài)功能區(qū)。

2014年3月和7月，國家發(fā)展改革委等部委先后下發(fā)了《關(guān)于做好國家主體功能區(qū)建設(shè)試點示范工作的通知》和《關(guān)于開展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)（第一批）的通知》，要求嚴格落實主體功能區(qū)劃戰(zhàn)略，堅持保護中發(fā)展、發(fā)展中保護，探索重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償問題及其制度創(chuàng)新，推進生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)。

2016年9月，《國務(wù)院關(guān)于同意新增部分縣（市、區(qū)、旗）納入國家重點生態(tài)功能區(qū)的批復(fù)》（國函〔2016〕161號）將江西省的浮梁縣、蓮花縣、蘆溪縣、修水縣、石城縣、遂川縣、萬安縣、安福縣、永新縣、靖安縣、銅鼓縣、黎川縣、南豐縣、宜黃縣、資溪縣、廣昌縣、婺源縣新增納入國家重點生態(tài)功能區(qū)。自此，江西獲批的國家級重點生態(tài)功能區(qū)增至26個縣市。

截至2019年6月，江西省國家重點生態(tài)功能區(qū)達到26個，面積達到59035平方公里，約占全省國土面積的35.37%，人口達到837萬人，約占全省人口的18.33%。這些重點生態(tài)功能區(qū)在空間上分為懷玉山脈水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)（浮梁縣和婺源縣）、羅霄山脈水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)（遂川縣、萬安縣、安福縣、永新縣、蘆溪縣和蓮花縣）、武夷山脈水土保持生態(tài)功能區(qū)（南豐縣、黎川縣、宜黃縣、資溪縣、廣昌縣和石城縣）、幕阜山脈水土保持生態(tài)功能區(qū)（修水縣、靖安縣和銅鼓縣）和南嶺山地森林生物多樣性生態(tài)功能區(qū)（大余縣、上猶縣、崇義縣、龍南縣、全南縣、定南縣、安遠縣、尋烏縣和井岡山市）等五片區(qū)。就江西省而言，重點生態(tài)功能區(qū)是主體功能區(qū)中面積最大、覆蓋最廣、最為典型的生態(tài)脆弱區(qū)，具有“生態(tài)高地、經(jīng)濟洼地”的典型特征。

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015年）和《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（江西）實施方案》（2017年）均將建立國土空間開發(fā)保護制度列為生態(tài)文明體制改革的主要方向和重點任務(wù)之一。顯然，生態(tài)文明建設(shè)和國土空間開發(fā)格局之間有著密切的關(guān)系，在很大程度上，建立國土空間開發(fā)保護制度就是體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的路徑和任務(wù)之一。在此背景下，探索重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償績效問題，不僅有助于完善國土空間開發(fā)保護制度，還有助于生態(tài)文明建設(shè)與國土空間開發(fā)格局的有機融合。

3．研究重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償問題源于國家生態(tài)文明試驗區(qū)（江西）建設(shè)的現(xiàn)實需要

歷屆省委省政府高度重視生態(tài)文明建設(shè)。20世紀80年代初，江西省就開始實施“山江湖開發(fā)治理工程”。到90年代，進一步提出“畫好山水畫、寫好田園詩”“山上再造一個江西”的建設(shè)思路。黨的十七大后，江西又提出了“生態(tài)立省、綠色發(fā)展”的發(fā)展戰(zhàn)略，大力推動鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，初步探索出了一條具有江西特色的生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展之路。尤其是黨的十八大以后，省委省政府按照“五位一體”要求高位推進生態(tài)文明建設(shè)。省第十三次黨代會確立了“建設(shè)富裕和諧秀美江西”的總目標(biāo)，省第十二屆人民代表大會第一次會議上，省政府提出了未來五年江西“生態(tài)文明建設(shè)全國領(lǐng)先”的更高要求。省第十四次黨代會明確提出落實“創(chuàng)新引領(lǐng)、綠色崛起、擔(dān)當(dāng)實干、興贛富民”的十六字方針，建設(shè)國家生態(tài)文明試驗區(qū)、打造美麗中國“江西樣板”的總要求。在歷屆省委省政府不斷深入推進生態(tài)文明建設(shè)的過程中，不斷思考生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)展與保護的關(guān)系，大致經(jīng)歷了從“在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護”，到“局部性保護與全局性發(fā)展，局部性發(fā)展與全局性保護”，再到“保護是基礎(chǔ)，發(fā)展是根本”的思想深化過程。

江西省成為全國三個首批國家生態(tài)文明試驗區(qū)省份之一。2014年11月，《江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)實施方案》的獲批，標(biāo)志著江西省建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，江西是全國全境列入該國家戰(zhàn)略的5個省份之一。2016年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗區(qū)的意見》（以從下簡稱《意見》），再一次將江西省列為全國三個首批國家生態(tài)文明試驗區(qū)省份之一。《意見》將構(gòu)建山水林田湖系統(tǒng)保護與綜合治理制度體系、構(gòu)建最嚴格的環(huán)境保護與監(jiān)管體系、構(gòu)建促進綠色發(fā)展的制度體系、構(gòu)建環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、構(gòu)建綠色共治共享制度體系、構(gòu)建生態(tài)文明績效考核和責(zé)任追究制度體系作為江西省生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)的主要任務(wù)，這些任務(wù)基本上都涉及主體功能區(qū)和生態(tài)補償問題。2017年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（江西）實施方案》將“基本建立山水林田湖草系統(tǒng)治理制度，國土空間開發(fā)保護制度更加完善，多元化的生態(tài)保護補償機制更加健全”作為江西生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)之一。

遺憾的是，在國家生態(tài)文明試驗區(qū)（江西）建設(shè)的大背景下，專門針對江西重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償績效評價及示范機制的研究還未深入化和系統(tǒng)化。這在很大程度上不僅不利于有限政策資源的高效利用，降低了生態(tài)文明建設(shè)的實際效果，還阻礙了后續(xù)政策調(diào)整的方向和路徑，給未來生態(tài)文明建設(shè)帶來不利影響。在此背景下，在江西重點生態(tài)功能區(qū)積極探索生態(tài)補償?shù)目冃гu價，尤其是研究如何開展“樣板示范”和改進政策措施對于國家生態(tài)文明試驗區(qū)（江西）建設(shè)具有重要的科學(xué)意義和廣泛的應(yīng)用前景。

（二）研究的理論價值和實踐意義

1．研究的理論價值

（1）從學(xué)理上構(gòu)建專門針對重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)目冃гu價體系，有助于深化生態(tài)補償績效評價研究的理論體系。現(xiàn)有對生態(tài)補償及其績效評價體系的研究并未考慮重點生態(tài)功能區(qū)與其他主體功能區(qū)的差異性，使得生態(tài)補償績效評價體系的針對性和適用性不足，從而導(dǎo)致評價結(jié)果失真。本研究專門針對重點生態(tài)功能區(qū)構(gòu)建的生態(tài)補償績效評價體系，拓展了該領(lǐng)域的理論研究。

（2）從理論上厘清生態(tài)補償?shù)恼w框架，尤其是對江西重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償績效的演變趨勢、區(qū)域差異、效率測度及驅(qū)動因素進行理論和實證分析，不僅有助于為生態(tài)補償?shù)墓叫院凸蕴峁├碚撝危€有助于提高有限的生態(tài)補償政策資源的利用效率。

2．研究的實踐意義

（1）有助于對江西省重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償績效開展精準(zhǔn)評價，從而為生態(tài)補償政策調(diào)整提供了堅實基礎(chǔ)。現(xiàn)階段，伴隨著生態(tài)文明建設(shè)在江西省的深入推進，相關(guān)配套政策制度體系逐步構(gòu)建和完善。后續(xù)相關(guān)政策的調(diào)整，亟須相關(guān)領(lǐng)域的研究作為指導(dǎo)和支撐。本書的研究正是嘗試在重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償績效評價方面作出探索。

（2）有助于推動江西生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)，尤其是為江西省的生態(tài)補償和重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展提供“樣板示范”。作為全國首批三個試驗區(qū)省份之一，江西省的生態(tài)文明建設(shè)使命光榮，但責(zé)任重大，加之江西的重點生態(tài)功能區(qū)覆蓋的范圍廣、影響大。本項目的研究對全國其他類似地區(qū)的生態(tài)補償績效評價具有重要的示范效應(yīng)。