第二章　研究動態(tài)與理論工具

一、重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)膰鴥?nèi)外研究動態(tài)及評述

近年來，隨著國家加快推進優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，有關(guān)重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償問題引起社會高度關(guān)注，相關(guān)研究也日益活躍，主要集中體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）關(guān)于重點生態(tài)功能區(qū)保護和發(fā)展與生態(tài)補償之關(guān)系的研究

國務(wù)院頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)〔2010〕46號）指出：“重點生態(tài)功能區(qū)，即生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要，資源環(huán)境承載能力較低，不具備大規(guī)模、高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的條件，必須把增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，從而應(yīng)該限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)，由一部分限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)構(gòu)成。”有研究者認為對重點生態(tài)功能區(qū)的限制或禁止開發(fā)會導(dǎo)致其減少或失去發(fā)展機會，影響經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的提高，應(yīng)通過生態(tài)補償、財政轉(zhuǎn)移支付等政策措施進行利益補償，這對于維護國家生態(tài)安全、促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，是生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”戰(zhàn)略布局要求的應(yīng)有之義（宏觀經(jīng)濟研究院國土所，2008；陽文華等，2010；李煒、陳作成等，2014）。重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償與森林、草原等單一生態(tài)要素、流域等功能明晰的地域以及礦產(chǎn)資源開發(fā)等特定類型經(jīng)濟活動的生態(tài)補償?shù)摹俺叨取辈煌罢咭浴皡^(qū)域”為尺度，后者以“局地”為尺度，不同“尺度”下的生態(tài)補償面對的問題及相應(yīng)對策也不相同（王昱、丁四保等，2008a, 2009b；任世丹，2014）。

（二）關(guān)于重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償理論依據(jù)和內(nèi)涵的探討與爭論

生態(tài)補償?shù)膬?nèi)在邏輯在于行為主體的行為產(chǎn)生了環(huán)境負外部性，客觀上和主觀上給其他行為主體帶來了環(huán)境損害，由此產(chǎn)生了“損害—補償”的主體關(guān)系。顯然，這種主體關(guān)系的重要前提是產(chǎn)權(quán)明晰、損害可測、標準共識、機制順暢、保障得當(dāng)。根據(jù)以上分析，生態(tài)補償?shù)睦碚撘罁?jù)是生態(tài)補償可行性和有效性的關(guān)鍵，補償理論依據(jù)主要包括環(huán)境資源價值理論、公共產(chǎn)品理論和外部性理論三種（吳水榮，2001；黃英等，2005）。黃賢金等（2008）認為還應(yīng)該包含博弈理論、社會公平理論。丁四保等（2010）和任世丹（2014）則認為重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)效益或生態(tài)服務(wù)功能無法予以科學(xué)確定，對其各類大規(guī)模開發(fā)行為的禁止或限制到底是為了“防止損害”還是“增進利益”也難以界定，傳統(tǒng)的環(huán)境資源價值理論、公共產(chǎn)品理論和外部性理論在解釋對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償上存在論證缺陷，難以為其正當(dāng)性提供支撐。

國內(nèi)外學(xué)者對生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵和特征、補償?shù)目蚣芎椭攸c、補償?shù)穆窂胶头绞降恼J識都存在較大差異。有學(xué)者認為生態(tài)補償是生態(tài)環(huán)境損害方為彌補其負外部性而應(yīng)該付出的代價，通常以環(huán)境付費的形式出現(xiàn)（呂忠梅，2002）。也有學(xué)者從制度設(shè)計上將生態(tài)補償界定為提高生態(tài)環(huán)境損害方成本的某種制度安排（毛顯強，2002）。還有學(xué)者認為生態(tài)補償是從市場機制或政府制度上調(diào)節(jié)資源（環(huán)境）所有權(quán)人或付出代價者與資源（環(huán)境）使用人或獲得收益者之間關(guān)系的某種制度安排（何承耕等，2008）。

（三）關(guān)于重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制的研究

關(guān)于生態(tài)補償機制，王德輝等（2006）、萬南金等（2008）和Farley J.等（2010）認為，生態(tài)補償機制是由補償主體、客體、原則、標準、手段、實施與評估等共同構(gòu)成的可反饋環(huán)，強調(diào)補償?shù)挠行嵤行缘年P(guān)鍵在于交易成本能否最小化。有學(xué)者認為當(dāng)前許多針對重點生態(tài)功能區(qū)設(shè)計的補償機制存在主體責(zé)任不明確，客體單一化、分散化，標準“一刀切”，監(jiān)管不到位等缺陷，導(dǎo)致補償意愿低、矛盾多、低效率、難協(xié)調(diào)，“補償不足”與“補償過渡”并存，“民生擠占環(huán)保”“面上保護，私下破壞”的現(xiàn)象時有發(fā)生（李長亮，2009；李國平等，2013；李寶林等，2014）。王德凡（2017）則建議從扶持生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)廠商、構(gòu)建生態(tài)服務(wù)交易市場、構(gòu)建市場化生態(tài)補償機制三個層面入手，構(gòu)建現(xiàn)代生態(tài)補償機制，并認為弱化政府對生態(tài)補償機制的干預(yù)和強化市場力量將會是我國主體功能區(qū)生態(tài)補償機制設(shè)計的方向。

（四）關(guān)于重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償類型和模式的研究

關(guān)于生態(tài)補償類型和模式，毛顯強等（2002）按補償稅費類型，支玲等（2004）按行政級別層次，萬軍等（2005）按補償行為主體，賴力等（2008）從地域?qū)哟螌⑸鷳B(tài)補償劃分為若干補償類型或補償模式。秦艷紅等（2007）、張建肖等（2009）和尕丹才讓（2013）按照補償目的和階段將退耕還林、生態(tài)移民、生態(tài)旅游的生態(tài)補償劃分為“輸血式”和“造血式”兩種模式。“輸血式”的生態(tài)補償強調(diào)的是政府主導(dǎo)，如生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅、生態(tài)補償保證金制度、財政補貼制度、優(yōu)惠信貸、交易體系和基金制度等六種具體的生態(tài)補償?shù)耐緩胶头绞剑?span id="wrk9ash" class="kaiti">呂忠梅，2002；毛顯強，2002；何承耕等，2008；楊陽陽，2013；侯超芳，2013）；“造血式”則注重的是引入市場的力量，并認為在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，市場化的生態(tài)補償具有更頑強的生命力，White A.，Scherr S.和Khare A.（2004）系統(tǒng)回顧了發(fā)達國家的生態(tài)補償效果后認為，市場機制是實現(xiàn)環(huán)境成本或效果內(nèi)部化的最有效的手段。陳俊（2018）強調(diào)了健全市場化、多元化生態(tài)保護補償機制的重要性。伏潤民和繆小林（2015）根據(jù)對生態(tài)環(huán)境供給主體和消費主體是否明確，將生態(tài)補償劃分為抑制性生態(tài)補償和修復(fù)性生態(tài)補償以及激勵性生態(tài)補償。

也有一些學(xué)者認為，市場機制和政府干預(yù)的共同作用更有利于生態(tài)補償效果的改善。李雪松、李煒等（2014）認為生態(tài)補償模式是多種生態(tài)補償方式的“集”和運作體系，其關(guān)鍵在于對補償效果的追求，與補償類型是有差別的。Matthias（2010）、李國平等（2013）和Chang等（2014）認為，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償模式設(shè)計應(yīng)充分考慮其“大尺度”和“多目標”的特性。Aldy J. E.等（2010）則認為碳稅（政府干預(yù)）和碳交易（市場機制）同時實施，就比單獨選擇碳稅或碳交易機制更為合理。

（五）關(guān)于重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償路徑（途徑）的研究

關(guān)于生態(tài)補償路徑（途徑），總體而言，可歸納為政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)兩種路徑：一種是政府主導(dǎo)的購買生態(tài)服務(wù)提供給全體成員的公共支持計劃（Public Payment Schemes）（Sara J. S. and Michael T. B.， 2006），這種路徑通常受制于政府財力，具有潛在的財務(wù)風(fēng)險；另一種是市場導(dǎo)向的生態(tài)補償，這種路徑主要運用于利益主體和成本收益邊界清晰、產(chǎn)權(quán)明確、額度共識、方式相容的情況下（Jack B. K.，Kousky C. and Sims K. R. E.，2008），這種路徑充分發(fā)揮了市場機制的作用，目前在全球被寄予厚望。

總體而言，國外對生態(tài)補償內(nèi)涵的理解是：在明確補償主體、客體和依據(jù)的基礎(chǔ)上，基本形成了政府主導(dǎo)和市場導(dǎo)向兩種生態(tài)補償手段并行的補償系統(tǒng)，具有顯著的事前補償?shù)奶攸c（徐鴻、鄭鵬、趙玉，2014）。政府主導(dǎo)的生態(tài)補償主要是兩種：一種是政府以行政或法律手段強制資源受益方向損害對象支付費用；另一種是政府通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式向環(huán)境損害方支付費用。目前，在支付主導(dǎo)的生態(tài)補償方面，國外學(xué)者主要研究了縱向財政轉(zhuǎn)移支付（Matthias et al., 2010）、橫向財政轉(zhuǎn)移（Blackman A.， Woodward R. T.，2010）和生態(tài)補償基金（Jenkins T. N.，2004）等形式的政府主導(dǎo)模式。國內(nèi)外學(xué)者對政府主導(dǎo)的生態(tài)補償路徑（孔凡斌，2010；李國平、郭江，2013；Chang et al., 2014）的研究，主要集中于討論生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅制度、生態(tài)補償保證金制度、財政補貼制度、優(yōu)惠信貸措施、交易體系和基金制度等六種具體的生態(tài)補償?shù)耐緩胶头绞剑?span id="05rw4ec" class="kaiti">毛顯強，2002；楊陽陽，2013；侯超芳，2013）。

為解決以政府為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補償在實際操作中存在的激勵不足、效率低下、目標偏離等問題，學(xué)者們也研究了其他的政府主導(dǎo)的生態(tài)補償路徑，其中對基于市場的生態(tài)補償方式如產(chǎn)權(quán)交易（宋紅麗等，2008；Fletcher R. and Breitling J.，2012）、協(xié)商交易（Milne S. and Adams B.，2012）和開放式貿(mào)易（李婷，2008）的探索最為活躍。從國內(nèi)外研究重心和國際上生態(tài)補償?shù)膶嵺`來看，中國的生態(tài)補償路徑主要以政府主導(dǎo)的生態(tài)補償為主，而國外的生態(tài)補償則更側(cè)重于市場為主導(dǎo)的生態(tài)補償，在支付意愿和補償配置上的探索較為積極（Martin-Ortega J. et al., 2011；Schomers S. and Matzdorf B.，2013）。

（六）關(guān)于重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償績效評價的研究

關(guān)于生態(tài)補償績效評價目標與評價標準的研究方面，Alix-Garcia J等（2008）比較了風(fēng)險目標付費和限額付費兩種環(huán)境服務(wù)付費方式（PES）之后，認為限額付費更加公平，而風(fēng)險目標付費的效率則有很大的提升空間。Tobias W.和Engel S.（2012）認為，對生態(tài)補償績效的評價首先應(yīng)該明確補償?shù)木唧w目標。Rico G. L.（2012）認為，企業(yè)和政府尋求的補償目標不同導(dǎo)致補償績效存在差異，企業(yè)更關(guān)注經(jīng)濟效益，而政府除關(guān)注經(jīng)濟效益外，還注重社會效益。Persson U. M.和Alpízar F.（2013）構(gòu)建了一個理論框架，對生態(tài)補償項目效果的影響因素開展了研究，研究顯示補償決策傾向、利益相關(guān)者的力量、補償標準都會顯著影響補償效率。盧新海和柯善淦（2016）通過構(gòu)建水資源生態(tài)補償量化模型，計算了各省份應(yīng)當(dāng)支付的生態(tài)補償量。肖建武等（2017）通過計算湖南14個地州的生態(tài)承載力，并以此來核算區(qū)際生態(tài)補償標準。楊璐迪等（2017）通過生態(tài)足跡的方法測算了武漢城市圈生態(tài)承載力，并在此基礎(chǔ)上開展生態(tài)補償研究。

關(guān)于生態(tài)補償績效評價體系與評價方法的研究方面，喻光明等（2008）以遞階層次綜合評價法為基礎(chǔ)，從生態(tài)結(jié)構(gòu)合理性、生態(tài)功能穩(wěn)定性與生態(tài)環(huán)境適宜性等三個角度構(gòu)建了含有17個指標量的指標體系，對土地整理規(guī)劃中的自然生態(tài)補償進行了評價，最終將生態(tài)補償效果劃分為5個基本等級，在土地整理生態(tài)補償領(lǐng)域做出了開創(chuàng)性貢獻。岳思羽（2012）從經(jīng)濟社會發(fā)展、水源涵養(yǎng)和水資源節(jié)約、環(huán)境污染治理、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)等四個方面構(gòu)建了生態(tài)補償效益評價指標體系，并通過層次分析法（AHP）對漢江流域生態(tài)補償?shù)男б孢M行了定量評價。郭瑋和李煒（2014）綜合采用因子分析法和聚類分析法構(gòu)建了生態(tài)補償評價指標體系，對各省生態(tài)補償?shù)霓D(zhuǎn)移支付效果進行了綜合評價和特征解析。馬慶華和杜鵬飛（2015）以成本效益分析（CBA）為基本框架，對新安江流域生態(tài)補償政策實施的效果進行了定性和定量評價，結(jié)果顯示流域生態(tài)補償?shù)男Ч麜S著時間的推移更加顯著。徐大偉和李斌（2015）認為，當(dāng)前對生態(tài)補償績效的評估體系和方法偏離于經(jīng)濟學(xué)范式，并綜合運用熵值法、傾向值匹配法、面板數(shù)據(jù)回歸法等經(jīng)濟學(xué)技術(shù)對區(qū)域生態(tài)補償績效進行評估。申開麗等（2017）采用DEA和DEA-Malmquist方法對麗水生態(tài)補償績效進行了評估，并通過灰色關(guān)聯(lián)分析探究影響績效的因素。張濤和成金華（2017）通過構(gòu)建含有9個二級指標的指標體系，采用綜合指數(shù)法與熵權(quán)法綜合測算了湖北省重點生態(tài)功能區(qū)2011—2014年的生態(tài)補償績效，并對不同類型重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償績效進行了比較分析。

（七）關(guān)于重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償政策制度的研究

健全的生態(tài)補償政策制度是支撐生態(tài)補償模式和機制得以有效運行的重要保障。劉雨林等（2008）、孔凡斌等（2010）認為，應(yīng)堅持“還清欠賬、不欠新賬、和諧發(fā)展”的原則設(shè)計重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償制度，逐步建立跨不同類型主體功能區(qū)的生態(tài)補償制度，實現(xiàn)真正的利益再平衡。毛顯強等（2002）、萬軍等（2005）、尤鑫等（2013）對生態(tài)補償?shù)亩愘M、保證金、專項基金、財政轉(zhuǎn)移支付，以及信貸優(yōu)惠、排污權(quán)交易等制度進行了分析，認為現(xiàn)行的生態(tài)補償制度已較為全面，但層次低、分散化、力度小，可操作性和有效性不強。劉麗等（2010）認為，生態(tài)補償保障制度包括生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟制度、管理制度、法律制度和社會制度等。李莉等（2013）、馮俏彬等（2014）、鄧遠建等（2015）指出應(yīng)加快生態(tài)補償法律制度建設(shè)，整合現(xiàn)有制度，構(gòu)建中央財政支出、區(qū)域間橫向生態(tài)補償和市場交易“三位一體”的生態(tài)補償制度體系，并完善相關(guān)政策制度評價體系。同時，也有不少學(xué)者針對某一具體生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償制度進行了研究，Zbinden等（2005）、Sierra等（2006）對哥斯達黎加森林地區(qū)生態(tài)補償進行了研究，認為補償參與者意愿差異較大，調(diào)動參與者的補償意愿對制度設(shè)計很重要，并且指出直補給個人比補償給其所在地區(qū)更有效率。孔凡斌等（2010）、吳旗韜（2014）對南嶺東江源水源涵養(yǎng)重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償制度進行了研究，認為應(yīng)加強流域內(nèi)各行政單元之間的統(tǒng)籌補償，由各行政單元共同的上一級政府負責(zé)，各行政單元之間原則上不直接進行相互補償或賠償，并對其產(chǎn)業(yè)政策選擇進行了探討。王德凡（2017）認為，需要從完善生態(tài)保護法律體系和監(jiān)督管理保障體系、規(guī)范生態(tài)產(chǎn)品交易平臺、加大財稅政策的支持力度等方面促進市場化機制的良性運行。

綜上所述，學(xué)者們對生態(tài)補償政策制度的研究主要是從制度調(diào)節(jié)的內(nèi)容和制度調(diào)節(jié)的對象兩個方面展開的。從制度調(diào)節(jié)的內(nèi)容上，主要圍繞政府對生態(tài)環(huán)境的重視（李軍，2011；康新立、潘健、白中科，2011）、調(diào)節(jié)不合理利益格局（王承武、孟梅、蒲春玲，2011），以及資源開發(fā)利益與責(zé)任的平衡（王世進、盧俊輝，2012）等展開，集中討論了補償資金使用效率（曹國華、王小亮、阮利民，2010）、補償機制（郝慶、孟旭光，2012）、補償方式（Ansink E. and Houba H.，2011）以及補償制度的矯正（張式軍、王鳳濤，2011）等制度問題。從制度調(diào)節(jié)的對象上，主要關(guān)注對補償主客體（劉月玲、牟宗文，2012；Cranford M. and Mourato S.，2011）、補償額度（李智、張小林、李紅波，2014）、補償方式（宋建軍，2011；彭秀麗、譚鍵，2011）與補償機制運行（李寧，2018）等問題的調(diào)節(jié)，較少關(guān)注補償模式與研究對象特點契合的制度構(gòu)建問題。總體而言，對生態(tài)補償政策制度的研究主要集中于研究如何保障政府主導(dǎo)的生態(tài)補償模式順利推進的法律和制度問題，對如何創(chuàng)新生態(tài)補償模式的制度研究較少。

（八）文獻述評

國內(nèi)外現(xiàn)有研究為本課題提供了廣闊的研究視角和良好的研究基礎(chǔ)，國外研究雖重視政府的協(xié)調(diào)管理，更多的是基于完善的市場交易體系，對補償激勵、補償意愿、標準測算和補償效率等問題進行研究；相較而言，國內(nèi)研究則更加豐富，從政府和市場兩個角度對生態(tài)補償模式、機制、政策制度等都進行了深入研究；其中對重點生態(tài)功能區(qū)進行生態(tài)補償是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，關(guān)鍵核心是補償?shù)目尚行院陀行裕瑢Υ耍瑖鴥?nèi)外研究已達成共識。綜觀國內(nèi)外研究成果，還存在以下研究缺陷：

（1）研究尺度上的聚焦性不夠。現(xiàn)有對生態(tài)補償績效的研究主要是集中在區(qū)域尺度（如東中西地區(qū)、省份或縣市等）、行業(yè)尺度（如土地資源、森林資源、礦產(chǎn)資源等），較少關(guān)注主體功能區(qū)的生態(tài)補償績效問題，著眼于重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償績效的研究較為缺乏。

（2）研究方法上的有效性不足。現(xiàn)有對生態(tài)補償績效的量化研究主要集中于多投入、多產(chǎn)出的DEA模型，雖然DEA模型在測算各年的相對效率方面被廣泛認同，卻無法作時間上的縱觀比較。在影響因素方面，研究方法主要以普通的Tobit模型為主，較少考慮空間關(guān)聯(lián)性，難以真正揭示生態(tài)補償效率時空演化的影響因素。

（3）研究內(nèi)容上的深入性缺乏。現(xiàn)有對主體功能區(qū)生態(tài)補償?shù)难芯恐饕€是以靜態(tài)和比較靜態(tài)分析為主，很少關(guān)注生態(tài)補償績效的動態(tài)演進趨勢，對其演進趨勢背后的驅(qū)動因素更是較少關(guān)注。

總體而言，我國實施主體功能區(qū)劃制度時間不長，因而專門就重點生態(tài)功能區(qū)保護與發(fā)展難題、探索其生態(tài)補償問題的研究起步較晚，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償具有“大尺度”和“多目標”的特性，在補償理論依據(jù)、模式構(gòu)建和政策制度設(shè)計方面仍有較大分歧，理論分析框架和實證研究仍需進一步探索。那么，在生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的要求下，江西作為全國生態(tài)文明實驗區(qū)建設(shè)省份，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)降酌媾R一些什么樣的困境，其制約“瓶頸”在哪里？在生態(tài)補償方面持續(xù)給予政策、資金等支持的背景下，全省重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)目冃Ь烤谷绾危繒r空格局如何演變？不同地區(qū)、不同類型重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償績效有何差異？有哪些因素在影響著江西國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)男剩啃值苁》葜攸c生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)膶嵺`對江西有何經(jīng)驗啟示和教訓(xùn)？如何按照可行性、有效性、示范性的核心要求，設(shè)計重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)氖痉稒C制？以及如何創(chuàng)新體制機制，完善相關(guān)政策制度保障？這些問題都有待進一步深入思考和研究。