總報告
“十四五”和更長一個時期我國經濟社會改革的方向與重點領域

課題組^[1]

一、基本實現社會主義現代化對經濟社會重點領域提出的改革要求

按照黨的十九大部署，在全面建成小康社會的基礎上，到2035年要基本實現社會主義現代化。從國際比較的角度看，就是要用15年的時間，以2019年人均收入達到1萬美元為起點，穩定進入高收入社會，并接近或初步達到發達國家發展水平。

從世界銀行的世界發展指數看，2018年我國和美國名義人均GDP（國內生產總值）分別為9800美元和62800美元，我國的水平相當于美國的15.6%。同年，我國和美國的人口分別為13.9億和3.3億，我國是美國的4.2倍；我國和美國的GDP分別為13.6萬億美元和20.5萬億美元，我國相當于美國的66%。

有關方面預測，到2035年我國人口為14億左右，美國3.6億，我國約為美國的4.1倍。屆時，如果我國人均GDP能達到美國的25%，大約相當于2018年智利和匈牙利相對于美國的水平，則我國GDP總量將和美國相當。如果我國人均GDP能達到更高水平，則GDP總量將超過美國。比如，如果屆時我國人均GDP水平達到美國的37%，大約相當于2018年捷克、愛沙尼亞、沙特和葡萄牙相對于美國的水平，則經濟總規模將達到美國的1.5倍。

從2019年到2035年的17年時間里，我國人均GDP水平能夠達到美國的多大比例，對此我們可以從國際經驗中有所借鑒，雖然不能機械地加以類比。

我們選取日本和韓國人均GDP相對于美國的水平與我國目前情形接近的年份作為起點。1960年，日本名義人均GDP是美國的15.9%，10年后的1970年達到美國的39%，17年后的1977年達到美國的67%。1986年，韓國名義人均GDP是美國的14.7%，8年后的1994年達到美國的37%，之后的1996年一度達到美國的44%，后來因東南亞金融危機影響，韓國人均GDP相對于美國的水平大幅度回落，但2003年又重新提高到美國的36%。日本和韓國的經驗表明，從人均GDP相當于美國的15%開始，如果發展進程順利，10年就可以達到美國的37%，即使有所反復，17年后也能夠達到美國的37%。

類比上述日本和韓國的經驗，即使考慮到我國已轉入中速增長階段，只要能夠實現高質量、可持續發展，避免大起大落，管理好對外經濟關系，從增長潛力上說，到2035年基本實現現代化時，名義人均GDP達到美國的37%、經濟總量達到美國的1.5倍，是有可能的。

世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）和經濟合作與發展組織（OECD）認為，2018年成為發達經濟體的門檻為以現價美元計算的人均GDP達到美國的28.4%。如果這一相對水平保持大體穩定，到2035年，我國人均GDP將達到美國的30%左右，可以認為初步進入發達經濟體行列。

在這一時期，經濟社會發展動能將會呈現兩類特征的交織或融合。一類是常規追趕型經濟體固有的特征，另一類則是由發展理念、技術進步和全球化等新因素催生的特征。

前者是中國作為一個后發經濟體通常會有的特征，主要包括：（1）消費占總需求的比重持續上升，比照OECD國家的平均水平，將由2018年的53.4%增加到74.2%，其中居民消費由38.7%上升到53.8%，居民服務消費則由20.7%上升到40.1%，投資比重相應下降；（2）服務業在產業結構中的比重持續上升，比照OECD國家的平均水平，將由2018年的52.2%上升到66.1%，其中生產性服務業、享受型和發展型服務業更有潛力，并與制造業轉型升級融為一體；（3）出口增速放緩并趨于穩定，凈出口在增加值中占比下降，出口中知識技術密集型產品比重上升；（4）城市化進入都市圈和城市群加快發展階段，成為經濟增長的新引擎，城市人口占比由現階段的60%上升到80%左右；（5）經濟處在追趕階段，仍有一些已有的先進技術需要引入消化吸收，但面臨部分“脫鉤”風險，創新在技術進步中的重要性明顯上升，并逐步成為主要來源；（6）收入差距擴大對增長和穩定的影響加大，擴大中等收入群體將成為內需市場和經濟增長最重要的源泉。

由新因素催生的特征則具有明確的時代印記，是先行發達國家在相同發展階段未曾有過的特征，例如：（1）數字技術快速發展，不斷拓展應用場景，數字技術實體化、實體經濟數字化已成潮流；（2）生態文明建設和綠色發展成為社會共識，通過重新界定收益成本，推動發展方式轉型；（3）全球化遭受重挫，新冠疫情對全球產業鏈帶來新的沖擊，但更高水平的對外開放格局和調整后的全球化愿景仍可期待。這些特征具有明顯的“橫向”影響力，所波及的并非部分領域，而是所有行業、地區和具體領域，進而使常規經濟增長被打上深刻的時代烙印。

兩類特征的融合發展提供了理解和評估我國經濟發展優勢和短板的重要背景，并展示了下一步深化改革的方向和重點。這一時期我國經濟的優勢包括超大規模統一市場，市場競爭力逐步增強的多種類型企業主體，產業門類齊全，配套能力強，供應鏈較為完整，數字技術領域的有利優勢，經濟內部的巨大對沖功能，等等。短板則既與以往遺留下來的體制性、結構性矛盾有關，也與發展環境變化后的不適應有關，包括人口老齡化、勞動力等要素成本上升、要素市場改革滯后、收入和財產分配差距過大，以及基礎研究能力薄弱等。

這一時期的改革應當明確并順應經濟社會發展的規律和特征變化，揚長“補”短。優化資源重點是中高級生產要素配置，持續提高全要素生產率。改革的目標應當是建設對內適應高質量發展、對外引領全球化方向的高標準市場體系。就改革的驅動力來說，可分為三種類型的改革。一是“補短型改革”，主要是應完成但未完成的改革，如國有經濟戰略性調整和國有企業治理結構改革，要素市場自由流動改革，行政性壟斷領域市場開放改革，等等；二是“升級型改革”，如與數字經濟、綠色發展等相關的改革；三是“接軌型改革”，重點是在高水平對外開放中，適應并引領國際經貿、投資、金融等領域規則變革而進行的改革。這些改革中的相當多內容應在“十四五”時期重點推進。

二、穩定預期、競爭中性為導向的產權制度和企業治理結構改革

穩定預期有著較以往更重要的意義。過去一個時期，在對民營經濟的看法上出現混亂，影響到民營企業的生產經營和投資。下一步產業轉型升級、創新驅動，首先要有長期穩定預期，對產權保護、企業治理結構有效性提出了更高要求。

在政治上進一步明確定位民營經濟的地位和作用，給民營經濟吃長效定心丸。十八屆三中全會提出，“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎”。在此基礎上，能否考慮提出：公有制經濟和非公有制經濟都是我們黨長期執政、領導全體人民建設社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興中國夢的依靠力量。

把所有制分類與企業分類區別開來。按照國有、民營區分企業類型，實際上是市場經濟發育程度低的表現。隨著市場經濟的發展和成熟，企業的股權結構趨于多元化和相互融合，要找到一個單一所有制的企業越來越難。應摒棄按所有制對企業進行分類的傳統做法，而應以企業規模、行業歸屬等進行分類，如大中小企業、工業企業、服務業企業等。同時進行投資者分類，比如中央國有資本投資者、地方國有資本投資者、機構投資者、個人投資者、境外投資者等。

確立競爭政策的基礎性地位。除了對為數不多的特定行業和企業實行進入限制或經營活動管制，其他行業和企業一律實行“競爭中性”，切實落實十九屆四中全會提出的“各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護”。建立和完善現代企業制度，在市場上公平競爭。國家對所有企業一視同仁，無歧視地平等對待，制定并實施不是針對某種類型企業，而是無差別地對所有企業平等保護、公平競爭的法律。消除由于不公平競爭引起的資源錯配，任何企業都不能從免于競爭的保護中獲取特殊利益。

按照“管資本”的思路明確國有經濟的作用范圍。國有資本布局調整和國有企業改革到位，是實現公平競爭的重要前提。落實十八屆三中全會精神，國家對國有經濟由“管企業”為主轉向“管資本”為主。按照黨的十九大所指出的，做強做優做大國有資本。國有資本的使命和任務，是服從國家發展戰略的需求，對國民經濟發展全局發揮支撐性、引導性作用，為此，國有資本應聚焦于提供公共服務、完善社會保障、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全等。對這些領域進行戰略性投資，對其他領域則少進入或不進入，如確有必要進入，也主要是財務性投資，設定退出期限。國家主管部門對國有資本投資領域要進行合規性審查。

對已有國企全面進行現代公司治理結構改造。除了為數不多、需要國有資本獨資經營的特定企業，普遍推進混合所有制改革。國有資本的特定使命和任務，通過國家安全管理、特定行業管制和企業股東會、董事會等通道得到落實。國有資本持股企業實行董事會、管理層“雙軌制”，董事會中的國有資本代表由國有資本管理機構派出，可由行政序列的公職人員擔任；管理層人員則通過市場化途徑和規則聘任并履行職責。國有資本持股企業的股東會、董事會、管理層，按照法律行使權利、發揮作用。有效發揮國有資本運營公司和投資公司在調整國有資本布局方面的作用，把部分國有股份劃轉到社保基金或類似持股機構。進一步健全和完善國有資本經營預算制度，加大國有資本收益和國有股轉讓收入的收繳公共財政的力度，加強對國有資本金注入和轉增的規范化管理，對國有資本持股企業實行法治化破產制度。

三、治理效能提升為導向的中央地方財稅體制改革

國家治理現代化的核心就是建立現代公共財政體制。為了適應發展階段、產業結構、政府職能轉變的需要，改革應從中央和地方各級政府的事權和支出責任界定入手，重新匹配中央和地方的事權財權關系，在新的基礎上，建立權責分明、事權財權相匹配、預算硬約束、可追溯可問責的財政新體制。

科學合理界定中央和地方政府的事權和相應的支出責任。中央政府要加強宏觀事務管理，維護國家法制統一、政令統一、市場統一，建設全局性重大社會基礎設施體系。針對近期出現的突出問題，應在公共衛生應急管理、食品藥品安全、國家安全、跨地區司法公平公正、跨地區環境保護等領域加強中央部門垂直管理能力。與此同時，以公共服務為導向確定地方各級政府的事權和支出責任，加快由建設型政府向服務型政府的轉型。增強地方自主權，減少中央對地方的直接行政干預，必要的干預更多通過法律程序進行。順應城市化發展的趨勢，提升城市治理在國家治理體系中的地位和作用。城市不論大小，在生產要素獲取、基本公共服務提供、環境建設發展等方面具有平等地位和權利，逐步確立與企業和社團法人類似的城市法人地位，把城市管理者行政級別與城市法律地位分開，不因城市管理者行政級別更高而使城市擁有特殊權力和利益。

與經濟結構轉變相適應推進稅制改革。改革重點是從流轉稅為主導轉向直接稅和間接稅的混合型框架，從單一針對企業法人征稅轉向對自然人和法人共同征稅，逐步形成納稅人與享受公共福利相匹配的格局。流轉稅征收環節也要僅從生產環節征收轉向生產環節與消費環節共同征收，征收價外型消費稅，減輕地方對土地財政的過度依賴。

規范財政收入來源，形成制度化的穩健的預算收入。在預算法基礎上，切實打通稅收收入、政府基金收入、國有資本所得收入和社保收入之間的聯系，做到統一預算。更重要的是統籌支出，特別是建立將國有資產所得收入作為調節社保支出的規范化制度保障。在老齡化的高峰階段，可通過國有資本變現的辦法來彌補社保支出。

在強化地方預算約束的基礎上擴大并穩定地方政府財力來源。增加地方性稅種，引入房地產稅、消費稅等，推動服務業增值稅由生產型轉向消費型，逐步減少地方對土地財政的過度依賴。完善分稅制，保持地方財力格局總體穩定。改革轉移支付制度，增加一般轉移支付占比，壓縮專項轉移支付。試點推進財政層級“扁平化”，實現中央、省、市三級政府和三級財政，促進城市之間的平等競爭。消除上級政府對下級政府債務的隱性擔保，打破剛性兌付，更好地發揮地方人大等機構對地方預算和債務管理的決策監督作用，在此基礎上允許拓展與地方發展能力和承受能力相適應的市政債及其他融資渠道。

提高國家信用利用效率，建立國債彌補的正常化機制。重點是形成以穩定財政預算赤字為基礎、期限結構合理、有秩序的國債市場，以穩定金融市場預期，必要時可發行特別國債，以彌補非正常支出。這樣的國債市場能夠促進市場基準利率傳導，有利于貨幣政策由數量調控轉向價格調控，也有利于金融結構由間接融資轉向直接融資。

四、都市圈和城市群發展為導向的城鄉間要素流動市場化改革

大都市圈和城市群加快發展是我國經濟今后5~10年最重要的結構性潛能，大部分新增長點會出現在這一范圍。抓好這個龍頭，就要把與此相關的要素市場改革置于優先位置。

加快推進農村集體建設用地入市和宅基地流轉。落實十八屆三中全會的要求，加快農村集體建設用地進入市場，農村集體建設用地與國有土地同價同權、同等入市。除特定公共用途要由國家征地外，一般應通過集體土地直接入市滿足需求。集體建設用地使用權歸原集體成員所有，可實行股份合作制，股份可自由出讓。宅基地流轉目前仍限于集體組織內部，而真正的需求是在外部。那種認為宅基地屬于集體財產、只能在集體組織內部流轉的觀點，不符合市場經濟原則，不利于真正保護和增進農民利益。因此，應創造條件允許宅基地使用權向集體組織外部流轉。

積極穩妥務實地解決好小產權房問題。所謂小產權房問題，是在有關部門不承認農民在屬于自己土地上應有的建造房屋權利，因而不可能符合城市建設規劃的背景下形成的。小產權房，特別是以小產權房為主導的城中村，對滿足城市化進程中低收入階層住房需求，降低企業用工成本和城市運營成本，促進產業和城市發展繁榮，客觀上起到了重要的積極作用。在正本清源、理順關系的基礎上，應給農民的權利要給，應繳的稅費要繳，不符合規劃的要糾正，使小產權房成為住房市場上一個正常組成部分。

農村轉讓收益優先用于完善社會保障體系。過去長時期內，我們把農村土地作為農民安身立命的最后屏障。隨著市場經濟的成熟和現代社會保障體系的發展，現代社會保障體系完全可以替代農村土地這種原始的、低效率的保障方式，把稀缺的土地資源解放出來。農地入市、宅基地流轉獲取的收入，應優先用于完善相應地區農村人口的社保體系，解除后顧之憂，使他們與城里人一樣不再依賴于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同時，由更為有效和穩定的社會安全網托底。

加快農村人口進入和融入城市的進程。除個別超大型城市外，取消對農村人口進城落戶的限制。逐步取消伴隨戶籍的控房、控車、控學的限制性政策。農村進城人員對城市發展創造了大量社會財富，為他們提供基本公共服務并非“施舍”，而是他們應有的“城市權利”。與農村人口進城落戶相配套，加快推進住房、教育、醫療、社會保障等基本公共服務的均等化，健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，繼續推進并擴展義務教育等基本公共服務隨人員流動可攜帶的政策，逐步打通農村社保和城鎮居民社保的銜接。與都市圈建設相銜接，分期建設主要面向外來人口特別是農村進城人口的安居房工程。從長期看，戶籍制度應逐步轉為人口居住地登記制度。

既要讓農民進城，也要允許城里人下鄉。促進人員、資金、技術、土地等要素在城鄉之間雙向自由流動。對城里人下鄉買房持開放態度，可開展核心城市老齡人口在都市圈范圍下鄉建養老社區試點。城鄉居民宜城則城，宜鄉則鄉，在小城鎮建設中，允許、鼓勵城鄉人員、資金、技術等要素共同參與，共建共享。

五、創新驅動、提高全要素生產率為導向的放寬準入改革

目前仍然存在的低效率領域，大多與不同程度的行政性壟斷、缺少競爭有關。這方面的改革已經講了多年，不能再拖下去了，要有實質性突破。

包括石油天然氣、電力、鐵路、通信、金融等在內的基礎產業領域，在放寬準入、促進競爭上，要有一些標志性的大動作。比如，石油天然氣行業，上中下游全鏈條放寬準入，放開進口；通信行業，允許設立一兩家由民營資本或包括國有資本在內的行業外資本投資的基礎電信運營商。這樣的改革既能帶動有效投資，更重要的是有助于降低實體經濟和全社會生產生活的基礎性成本。

在歷來由國有機構經營的高技術領域，如航空航天領域，鼓勵民營企業和其他行業外企業進入。近年來在這方面已有所進展，步子可以更大一些。經驗表明，民營經濟在高技術領域的創新具有更大潛能，中國航天領域也有可能出現埃隆·馬斯克這樣的企業家。

實施中國的諾獎計劃，設立30年30名科學諾貝爾獎和諾獎級別的世界科技大獎，加快補上基礎研究滯后的短板。在創新居于前列、科教資源豐厚的若干城市，像當年辦經濟特區一樣，創辦高水平大學教育和研發特區，突破現有體制機制政策的不合理約束，在招生、人員聘用、項目管理、資金籌措、知識產權、國籍身份等方面實行特殊體制和政策，營造有利于自由探索、催生重大科學發現的機制和文化，建成一批有中國特色、與國際一流水準接軌的新型大學教育和研發機構。

政府傳統產業政策向營造高質量競爭環境政策轉型。政府應致力于保護產權、維護市場秩序、反壟斷和不正當競爭、提升要素供給質量、研究和發布行業發展信息等，依照法律從環保、節能、產品安全和國家安全等角度進行必要行業準入管理，不再將生產什么、如何生產、投資和設備規模等作為準入條件，不再給地方和企業戴帽子、發牌子，防止尋租和腐敗行為。大幅度減少或取消產業補貼，必要的補貼要提高透明度，符合公平競爭原則，并與國際規范接軌。

促進創新要素流動聚集，形成更多的區域性創新中心和創新型城市。重要創新往往依托于創新中心和創新型城市，而創新中心和創新型城市并非人為指定，而是在競爭中形成。進一步打破體制機制政策上的束縛和阻隔，推動創新要素在全國范圍內合理流動、優化配置。鼓勵地方特別是有潛力的城市改善創新環境，由以往的GDP競爭轉為創新競爭，重點是保護產權特別是知識產權，穩定企業家、科研人員的預期，加強創新基礎設施建設，為創新提供全鏈條金融支持等，吸引聚集全球優秀人才，促進原始創新、技術創新、產業創新和制度創新的相互融合，爭取形成若干全國性乃至世界性的科學中心和技術創新中心。

六、服務實體經濟、高質量發展為導向的金融結構和監管體系改革

金融是為實體經濟服務的，金融發展狀況如何，要以所惠及的實體經濟發展狀況做出評判。金融改革要堅持市場在金融體系中發揮決定性作用，與經濟轉型、結構升級、數字化、綠色化、國際化等相適應，并發揮促進引領作用，在此過程中驅動金融體系的變革、創新和穩定發展。

進一步改進市場準入和退出機制。改變長期形成的國有機構為主的金融體系主要為國有企業服務的格局，實行負面清單管理，適當降低準入門檻，給競爭力、創新力強的企業以更多的準入發展機會。與此同時，發揮存款保險制度的作用，以市場化方式將那些生存不下去的金融機構淘汰出局。有序處置信用債違約事件，逐步打破債券市場剛性兌付。構建適合我國國情的金融機構處置和破產制度，完善金融機構法治化、市場化退出機制。通過優勝劣汰、有進有出，在金融機構數量相對穩定的條件下，持續提高金融機構質量。

構建適應支持經濟高質量可持續發展的“最優金融結構”。進一步發展多層次、有差異、互補而又相互競爭的銀行體系和資本市場，圍繞實體經濟創新創業、兼并重組、產業升級等需求，推進產品和服務創新，全面提高金融服務的專業化水準。調整優化金融體系結構，形成風險投資、銀行信貸、債券市場、股票市場等全方位、多層次的金融支持服務體系。銀行體系為主還是資本市場為主，或者二者相互融合發展，主要由經濟社會發展需要和市場競爭決定。

利用金融科技手段形成有競爭力的服務中小微企業的金融體系。認真研究總結推廣金融科技企業識別控制風險，降低融資成本，為大量中小微企業提供有效金融服務的成功經驗，建設開放銀行，加強對民營企業、小微企業和“三農”的金融服務。鼓勵金融機構運用人工智能、大數據、云計算、區塊鏈等新技術，優化業務流程，降低服務成本，不斷增加金融服務的覆蓋面、可獲得性和便利程度。穩步發展民營銀行和社區銀行，增加中小金融機構數量和業務比重，推動城商行、農商行、農信社等中小金融機構回歸本源，充分利用熟悉本地客戶等優勢，根據市場需求提供有針對性的金融產品和差異化服務。

進一步擴大金融雙向開放水平。金融開放既要放寬外資金融機構準入，提高股權占比，更重要的是引進國外行之有效的并適合國內金融發展的法規、制度、做法，促進形成規范、公平、法治的金融發展環境。將人民幣國際化作為中國金融開放之錨，構建透明、穩健的貨幣政策框架與匯率體制，從正面清單管理向負面清單管理轉變，形成合理的金融市場與金融機構體系。

建立目標明確、專業性強、可追責的金融監管體系。金融監管的目標是保障公平交易、保護金融消費者、維持金融穩定，把發展的責任從監管部門相對分離，避免產生道德風險。在明確責任、與政府相關機構順暢溝通的基礎上，不再把金融監管部門列入政府序列。完善監管追責機制，監管出了問題，必須承擔相應的行政、經濟甚至法律責任。適當增加監管部門的編制與經費，適應數字技術發展要求，加強監管能力建設。

七、社會保護和人力資本提升為導向的社會政策體系改革

無論是供過于求狀態下的產業分化重組，還是創新導向的結構升級，都要求改進和完善社會政策，加強公共產品供給體系的改革和建設，使其在“保基本”的基礎上，重點轉向人力資本的“提素質”。

把中等收入群體倍增作為全面建成小康社會后的另一個重要戰略。所謂中等收入群體，按官方統計標準，是指三口之家收入處在10萬~50萬元的人群。目前我國這一群體的規模大約為4億人。爭取10年左右時間實現中等收入群體倍增目標，中等收入群體將會從目前的4億人增長到8億~9億人，占到總人口的60%以上。實施這一戰略將為今后相當長一個時期經濟增長提供重要動能，也有利于社會長期穩定。

建立反貧困的長效機制。在全面脫貧目標實現后，要防止返貧，守住底線，穩定并逐步減少相對貧困人口比重。立足于提高貧困人口的自我發展、創造財富能力，形成反貧困的長效機制。加快城鄉融合基礎上的城市化是最大的脫貧。要把農村減貧與都市圈和城市群發展、鄉村振興、綠色發展等緊密結合，融為一體。提升年青一代人力資本是農村減貧、阻斷貧困代際傳遞的關鍵所在，減貧資源要更多轉向教育，在完善義務教育的基礎上，加強兒童早期發展教育和職業教育，創造更多更好的就業創業發展機會。

應對老齡化社會挑戰，以更大力度把國有資本劃轉社保基金。從邏輯上說，國有資本具有全國人民社會保障基金的屬性。這一改革有利于補充現有社保基金缺口，有利于減輕企業上繳五險一金的負擔，也有利于改進企業股權結構和治理結構。應提高劃轉比例，養老金支付壓力較大的地區劃轉比例可以再高一些，并與適當延遲退休年齡、提高統籌層次等改革同步推進。健全完善社會保障體系，在就業、醫療、養老等方面，加快完善覆蓋全國的“保基本”社會安全網，推動實現全國統籌、異地結轉，增加便利性，為勞動力合理流動提供便利。

全面加強職業教育培訓。逐步將職業教育培訓作為一項基本公共服務加以提供，使面對結構和技術變化沖擊的勞動者能有更強的職業選擇能力，增強勞動力市場的活力和韌性，形成與結構轉型升級和高質量發展相適應的人力資本支撐體系。

促進機會公平。進一步打破各種各樣的行政性管制，開放個人發展權利，疏通社會流動渠道。防止社會階層固化，拓寬縱向流動通道，改變有些地方對低收入勞動者的歧視性做法。在大體相當的條件下，在就業、升學、晉升等方面，給低收入階層提供更多可及機會。

八、綠色發展為導向的資源環境體系改革

綠色發展包括但不限于環境保護和污染治理，正在形成包括綠色消費、綠色生產、綠色流通、綠色創新、綠色金融在內的綠色經濟體系。把“綠水青山就是金山銀山”的理念落到實處，加快形成包括發展理念、政策目標、重要領域、體制機制在內的綠色發展基本框架。

以應對氣候變化促進經濟發展方式轉變。避免因經濟下行壓力而放松應對氣候變化，制定更有力度的碳減排約束性目標，強化中國國家自主減排承諾。將綠色低碳轉型納入社會經濟發展總體戰略規劃，持續提高能源資源使用效率，降低單位產值能源資源消耗量，實現人均收入提高與污染物和溫室氣體排放逐步脫鉤。逐步減少煤炭使用量，降低單位能源使用的溫室氣體和常規污染物排放量。全面深化經濟轉型、能源革命、環境治理、氣候變化和公眾健康的協同管理。將氣候適應目標和行動納入中長期規劃，增強糧食生產、城市、基礎設施建設、水資源管理等方面的發展韌性。

形成促進綠色城鎮化的體制機制。從城市規劃、能源、交通、建筑到各類產業發展，都應采用綠色發展的理念、技術、工藝、材料、設備、方法等，如無廢城市、海綿城市、分布式可再生能源、被動式建筑等。制定政策激勵措施，引導功能型城市向親自然城市模式轉變，保護市區內重要的城市生物多樣性和自然棲息地，將生物多樣性和生態系統服務納入城市規劃。

推廣重大綠色技術與相應支撐性政策。由傳統工業化發展方式轉向綠色發展方式，從根本上說要靠綠色技術驅動。選擇推廣較為成熟、能夠帶來明顯經濟社會效益、發揮示范引導作用的重大綠色技術，包括綠色城市建設和建筑設計、綠色城市基礎設施建設、綠色和可再生能源系統、污水處理綠色技術、綠色交通工具等。在交通、能源、供水、糧食、固廢管理等領域，制訂并實施碳中和、零廢棄物的循環經濟試點計劃。通過法律、規劃、標準、信息披露、財稅金融政策等，推動這些技術和計劃得以實施并具有可持續性。

以綠色消費帶動形成綠色生活方式。將食物、出行、家居、衣物、生活垃圾和廢棄物、綠色認證產品作為重點領域，制定實施國家綠色消費戰略。以綠色消費為龍頭，引領和倒逼生產和消費領域的全鏈條、全過程綠色化。餐飲、娛樂、物流等重點行業設定降低食物浪費率和廢品率目標，并制定相關激勵政策。把人均消費碳排放和綠色認證產品比例作為衡量綠色消費的關鍵指標，并納入國家經濟社會發展規劃。完善促進綠色消費的財稅金融政策、政府公共綠色采購政策，制定公民綠色消費指南，規范國家綠色產品標準和認證方法，設立綠色消費的國家統計指標體系。

推動碳排放權交易制度的完善和市場建設。把碳定價作為推動綠色低碳循環發展和能源革命的重要手段，促進能源結構低碳化。加快立法進程，將與碳市場相關的立法需求納入《環境保護法》修訂議程。加快建立和完善重點行業溫室氣體排放標準體系，把溫室氣體納入環境監測和管控體系，使碳市場交易與排污許可證制度相銜接。完善碳定價機制，加強碳價對有效減排、低碳技術研發創新、低碳投資等的激勵引導作用。

形成經濟社會環境協同發展的目標體系和核算方法。加快探索更具科學性、合理性、實用性的生態資本服務價值核算方法，解決好生態資本及其服務價值的“算賬”問題，推動生態資本服務價值可度量、可貨幣化、可交易，使生態文明建設和綠色發展更多成為企業和居民的日常經濟行為。通過發展觀轉換和核算方式改進，使傳統工業化方式中外部化的成本內部化，綠色發展方式中外部化的收益內部化，重新定義、比較經濟活動的成本和收益，在協調經濟社會環境相互關系的基礎上形成更具前瞻性和可持續性的發展目標體系，推動綠色發展成為低成本、可持續、有競爭力的新發展方式。

九、引領全球化為導向的開放型經濟體系改革

中國是全球化和市場經濟的積極參與者、重要受益者。全球化時代的競爭，說到底是不同經濟體市場經濟體系的競爭。在全球市場經濟體系競爭中，中國不能落在后面，只能站到前面，這樣才能把握大局，贏得主動。

以長遠眼光維護和引領全球化進程。全球化遭遇沖擊，包括世界貿易組織（WTO）在內的全球貿易投資金融等規則面臨重大調整，幾大經濟體有可能走向“三零”（零關稅、零壁壘、零補貼）。中國應以前瞻性、引領性舉措，在維護自身利益的同時，推動全球治理結構合理變革，以順應全球化進程的需要。

把對外開放的壓力轉化為對內改革的動力，加快制度規則性開放。國際談判中涉及的一些議題，如打破行政性壟斷、公平競爭、國資國企改革、產業政策轉型、改革補貼制度、保護產權（特別是知識產權）、轉變政府職能、維護勞動者權益、保護生態環境和綠色發展等，并不是別人要我們改，而是我們自己要改，是我們從長計議、戰略謀劃，從中國國情出發做出的主動選擇。對外開放與對內改革相互推動，將有助于形成高標準市場體系，增強我們的長期競爭優勢。

促進開放環境中的“中性競爭”。一是在出口和進口之間保持“中性”，通過出口擴大市場，獲得規模經濟和分工的益處，通過進口引進各種資源，提升國內產業技術水平和競爭力，在更大范圍內提高資源配置效率。二是在吸收外資和對外投資之間保持“中性”，吸收外資帶來的資金、技術、先進產品、管理經驗等，與對外投資帶來的投資收益、出口擴大、當地生產優勢等同等重要。三是在外資企業和內資企業之間保持“中性”，兩類企業持有的優勢資源不同，通過公平競爭篩選出競爭力強的企業，有利于促進國內經濟發展和國際競爭力提升。

在“備胎”“互卡”戰略下構建技術和產業全球分工新格局。近年來美國對我重要企業“斷供”、鼓吹技術“脫鉤”等，對產業發展戰略將產生重要影響，“備胎”“互卡”可能成為重要經濟體不得已的選擇。這種戰略必然降低參與國際分工的收益，但也有利于打破關鍵技術壟斷，增加競爭，同時我國也可利用超大規模市場優勢，降低研發和制造成本。應加大基礎研究和底層技術研發投入，以企業為主體，加快攻克關鍵核心技術。由國家集中資源開展的創新項目，應聚焦于公共產品范圍內的“卡脖子”問題。堅持經濟全球化、科技對外開放合作不動搖，同時平衡好產業鏈安全性與擴大開放的關系，在新產業競爭格局中贏得主動。

對外開放應謀劃一些更具想象力和前瞻性的重大舉措。比如把自貿區開放與國內改革相結合，對內對外改革開放的一些重大舉措，可在自貿區率先主動試行；在較大范圍內，比如海南省或粵港澳大灣區，開展“三零”（零關稅、零壁壘、零補貼）的試點，形成高標準市場體系、高水平對外開放的試驗田，并與有關國家的部分地區對接，在全球開放中起到引領作用。

十、改革方法論：摸著石頭過河仍未過時

提出改革仍要摸著石頭過河，不少人表示質疑：改革開放已經40多年了，還有這個必要嗎？這涉及對改革方法論的理解。

我們經常講頂層設計和基層試驗，頂層設計主要解決兩個問題，一是指方向，向東還是向西，方向不能走偏；二是畫底線，什么事情不能做，什么局面要避免。在此前提下，何種體制機制政策符合實際、管用有效，還是要靠基層試驗，靠地方政府、企業、社會組織和個人去試，通過試錯找到對的東西。

說摸著石頭過河，是因為在改革開放發展中總是要面對大量未知和不確定的因素，不同時期要過不同的河流，并非只過一條河就可以了。改革開放初期，農村聯產承包責任制怎么搞，城市企業改革、價格改革如何推，事先并不清楚，在試的過程中逐步摸出一條新路。許多成功的做法，是地方、企業先試，效果不錯，中央發現后總結提高，推廣到全國。中國經濟進入中速穩定增長期，要實現創新驅動的高質量發展，哪些行業、哪些地方能夠率先突破，哪種辦法切實管用，也是不大清楚或有很大不確定性的。頂層設計要求過這樣一條新的河流，從此岸到達彼岸，但到底具體如何過，還是要靠基層試驗。事后我們知道需要踩著五塊石頭過河，但開始時看到的是一片茫茫水面。可行的辦法是把水面劃分為100個方格，逐個試錯。如果只有一個主體去試，需要很長時間；10個主體去試，時間只需1/10；100個主體去試，時間就更短了。創新本質上是一個試錯過程，真正的改革就是體制機制政策的創新，需要調動社會各個方面去參與、去試驗，好的體制機制政策在這個試錯過程中才能脫穎而出。

關于政府作用，需要把中央政府和地方政府加以區分。中國是一個超大型經濟體，中央政府和地方政府角色差別較大。中央政府在國家安全、發展共識、宏觀經濟穩定、全國統一市場、全國性基礎設施建設等方面發揮主導作用，而地方政府則致力于經營自己管轄范圍內的各種不可移動資源，硬的如基礎設施，軟的如營商環境，還要直接介入招商引資，通過有競爭力的不可移動資源去吸引企業這樣的可移動資源。一個地方經濟發展得好，是由于地方政府經營的不可移動資源與企業經營的可移動資源形成了高效互補效應。換個角度說，企業面對市場競爭、開展創新，要花大量精力去應對不確定性。而政府經營好不可移動資源，是在減少不確定性。企業在資源一定的情況下，就可以把主要精力分配到市場競爭和創新活動上，這就是好的發展環境的含義。反之，發展環境差，政府經營的不可移動資源問題多，如基礎設施短缺、營商環境不穩，不僅不能減少，反而增加了不確定性，企業不得不抽出大量精力加以應對，能夠用在市場競爭和創新方面的精力相應減少，市場活力和競爭力必然下降。

在這種格局下，地方政府的領導力、主要領導人的素質，進一步說，地方領導者的企業家精神至關重要。所謂企業家精神，本質上是創新精神，指能夠對要素進行重新組合的眼界、膽略和技巧。企業家精神并非企業領導者固有，包括政府在內的各類組織領導者應該也能夠擁有。當然，企業領導者也不一定都是企業家，有的只是循規蹈矩乃至平庸的管理者，政府機構領導者亦是如此。

中國特色市場經濟的一大特色是地方競爭，這是傳統的政府科層組織與市場經濟相遇后的產物，或者說是改革前初始條件與改革開始后引入新要素相互融合的產物。地方競爭很大程度上是地方政府領導者之間的競爭，有些地方發展得快且好，是因為當地領導者具有企業家精神，在政府機構形成了有效的激勵機制，敢于并善于重新組合當地各種不可移動的要素，也就是想干事、敢干事，而且能干成事。強調發揮地方基層的積極性、創造性，基本的一條就是要把具備企業家精神的人才推到地方政府特別是城市政府的領導崗位上去。有了這樣一批人，加上地方之間的競爭，許多意想不到的好東西就會冒出來。

改革就是要理順關系，理順解決問題的辦法，不同的矛盾問題要用不同的體制機制政策應對，用經濟學的觀點說，就是要成本低、預期穩且可持續。改革開放以來，我們經常講的一句話是，要用法律的、經濟的和必要的行政辦法。有的問題要用法律辦法，如產權保護；有的問題要用市場機制辦法，如價格調節；還有的問題，如應對突發事件，較多的要用行政性辦法。容易出現的傾向，是不適當地倚重行政性辦法，這樣層層加碼、形式主義、走極端就在所難免。比如，治理污染無疑是正確目標，但在有些地方變成了一刀切，以行政命令將小企業或化工企業一律關停，產權保護、成本收益都不講了，其結果往往事與愿違，甚至一地雞毛。強調地方探索、基層試驗，就是要找到真正符合規律、符合實際、管用有效的體制機制政策，法律的歸法律，市場的歸市場，行政的歸行政，如此才能提高治理效能。

中國仍處在重要的戰略機遇期，但黑天鵝式的挑戰也不期而遇，如中美貿易摩擦、香港亂局和疫情沖擊。這些挑戰有很大的不確定性，既帶來困難和壓力，同時也蘊含機遇。對華為斷供，逼著我們的企業去補短板，而這些短板在風平浪靜時是不愿去補的。抗擊疫情中所顯露的諸多漏洞，也將推動公共衛生管理體制乃至整個國家治理體系的改革。能否把挑戰轉為機遇，關鍵在于能否調動起社會各界的積極性、創造力，尤其是科技人員、企業界人士和各級政府官員的企業家精神。這方面有大的進展，就能激發出全社會巨大的增長潛能，推動中國進入創新驅動的現代化征途。

2020年5月