第二節 官僚制的信息交互

現代信息社會中官僚制組織本質是一個開放的信息交互政治系統，它的功能就是內部收集信息和外部釋放信息，并從這個信息獲取、加工及處理的信息交互過程中來實現自身的運作和變革活動。在理論上，官僚制組織的信息交互應該是在合理的層級與幅度情形下與社會經濟系統不斷有效交換信息的過程。但是，現實是作為一群有著反思理性的復雜人的官僚組織中的成員（官僚或公務員）會進行信息截流行為，這意味著使自己隱性權力增加，也造成了官僚組織中的派系小團體活動日益增加。當官僚組織由此變得無法適應社會公共利益需求時，膨脹的信息還會導致官僚組織的崩潰，最終導致組織變革。

一 官僚制組織與信息交互

現代社會，組織中信息無處不在。信息雖“既不是物質也不是能量”^[36]，卻會因為過度豐裕而產生爆炸現象。信息本身是存在于社會中無形的事物及現象的人為抽象概括及提煉，是“隨機事件不確定性的減少”^[37]與“信息是由物理載體與語義構成的統一整體”^[38]，成為一人對另一（些）人突顯自身價值的社會要素，包括私人信息（如個人隱私）與公共信息（與社會整體公共利益相關的信息）。“信息時代中信息的根本點在于與工地、勞動、資本等傳統的生產要素相比，信息是唯一不服從邊際遞減率的生產要素。”^[39]與信息密切相關的是信息交互活動。

信息交互過程包括以下五個方面的環節：其一是信息產生，即信息收集后的提煉及整理活動；其二是信息傳遞，即整合的新信息在組織內外流通；其三是信息扭曲，由于組織本身的各種原因信息會出現放大或縮小的失真情況；其四是信息檢查，即信息扭曲給組織運作帶來的困境促使組織產生了強烈的問題解決欲望；其五是信息糾正，這就是信息檢查的執行階段。這種信息交互活動對官僚制及變革具有重要影響。

官僚組織在現代社會中決定著社會經濟發展的方向及趨勢，其所依賴的信息傳遞也在一定程度上決定了官僚制的運作效率。信息傳遞與官僚制有著密切關聯，這可以通過信息交互活動得到體現。而且，政府（官僚組織）的存在價值就是在不觸犯個人隱私的前提下將無數的私人利益整合為以公共利益表達為內容的公共信息。

從系統的角度來看，官僚制組織與社會經濟環境之間的信息交互活動已然把信息分化為社會提供的各種關于公共服務需求的外部信息與官僚制組織壟斷的內部信息。當然，現代社會中的信息之所以充裕，是由信息的網絡迅速傳播性和人為易扭曲變形性等復雜特征決定的。信息正與官僚制組織手中的權力緊密結合，日益凸顯自身的市場價值。因此，“政府的手工管理時代將結束，信息管理時代已經來臨”^[40]。

綜上所述，官僚制可以被視為與社會經濟系統相互交換的政治系統，它的信息交互活動從整體上來看包含了組織內部接收信息與外部釋放信息的過程，從這個角度來說官僚制組織也是一個信息交互系統。此外，官僚制組織是由人（官僚或公務員）構成的政策或服務的政治結構系統，在現代信息社會中比以往任何時候更加依賴于信息的獲取、加工及處理。基于此，官僚組織的基本特征有：一是官僚組織的信息擁有是組織成員的權威象征，這會使得其在信息支配過程中得到自我滿足；二是官僚制組織存在信息截流現象也由此變得不可避免，圍繞著不同信息內容會導致組織出現各種派系化小團體活動；三是官僚制組織成員是擁有各自反思理性的復雜人，他們會本能地在個人利益與組織利益、公共利益之間選擇不同的平衡策略。

圖1-2 官僚制組織中信息外部流

二 官僚制組織運作：信息流動與信息截流

官僚制的組織運作主要包括決策與執行兩大部分，這些活動都將與它自身的內部管理及外部環境發生密切聯系。在官僚組織外部，它為社會提供公共服務，就會產生特定的服務行動的反饋信息；在官僚制內部，它為組織協調與管理提供信息能量，防止組織崩于內耗。

由于官僚組織是非市場導向組織，他們的績效標準很難通過市場反饋來衡量，這就需要組織成員之間的相互揣摩和各自定奪。上下級關系的重要性便凸顯了出來：在缺乏市場機制的情況下，職位的提升機會很大程度上依賴于直接上級對自己的評價，而不是通過市場機制中個人的業績來獲取客觀的評價信息。在外部信息流動過程中，他們特定的服務者為他們提供了反饋信息，這會影響到在組織目標不變情況下組織行為的調整活動。

官僚制的公共服務績效考察是困難的，因為它自身是難以實現市場化的社會政治組織，僅僅通過市場與社會的信息反饋尚不足以全面反映官僚制運作的實際情況。一方面，官僚制的公共服務行動是通過它的組織成員（官僚及公務員）在自身的個人人性與公共責任之間平衡來實現的，那么應當首先使得官僚組織的行動者們具備提供公共服務的高積極性，才能確保公共服務的高效供給；另一方面，官僚制的政治強制性決定了它在與社會及市場之間的信息爭奪戰中處于一定的強勢地位，公共服務信息的不對稱性使得官僚制在內部組織與外部環境中存在著信息傳遞極差。

理想的官僚制系統模型是一個信息交互過程中信息輸入活動由特定的政府主動收集信息或社會的有序民意表達，信息輸出由政府向社會的主動信息公開，這種輸入與輸出之間的互動演繹了官僚制組織的運作形式。然而，并不是所有官僚制組織都是積極主動的，并愿意向社會公開信息的；而社會的民意也會出現難以進入官僚制組織政策議程的情形。

圖1-3 官僚制組織中信息內部流動

事實上，上述官僚制組織信息交互模型是更接近于理論而非現實的物化分析形式，官僚制組織中人的因素會首先使得官僚制組織內部運作要比想象中更加復雜。官僚制的組織結構主要由層級與幅度兩個概念構成，在總人數特定（編制法定）的情形下，信息與層級、幅度呈不同的關聯關系，這使得層級與幅度之間的信息流動影響都存在一個臨界點效應，找出這個合適的臨界點對官僚制的正常運作具有至關重要的作用。而且，官僚制中的人同社會中其他人一樣是有著自己思維的復雜理性人，領導與下屬之間的個體或群體的利益博弈促使層級與幅度對信息交互活動發生了不同程度的作用與效力。

可以推斷，影響官僚組織中信息交互的基本因素有六個：一為官僚組織的成員數量；二為信息溝通網絡的結構；三為控制傳遞時間與傳遞對象的規則；四為官僚組織各種職能之間相互依賴的程度；五為外部環境變遷的速度；六為官僚組織用以審視其環境的調查機制與程序。^[41]為了更好地實現社會職能，組織都會大量地收集信息資源，組織越大，信息網絡越暢通，外部環境變化越快，收集的信息越多，從而信息在向上傳遞時必須篩選整理，這其中也就給了官員很大的自由選擇權。

如果信息流動在特定時期是總量恒定的，現在我們要探討的問題是官僚制組織內部接受新鮮的失真度與外部釋放信息的扭曲度，這兩個變量直接影響到官僚制組織的日常運作，乃至引發它的組織變革。來自社會公眾的各種服務信息通過官僚制組織的輸入—輸出處理，會產生一定程度的曲折變化，或正向的準確反映公眾需求，或負面的異化扭曲為官僚組織不愿向公眾透露的壟斷信息。這便會產生出官僚制組織內部的信息截流行為，因為對于官僚組織所有成員來說，信息截流意味著一種隱性權力的象征。

官僚組織為了信息上尋求擴張而信息截流的政治動機大致有：第一，保留原有人才，吸引更多人才會增強組織的活力和創新力，外來人才還會帶來其他新的獲取資源的渠道，他們的新思維也能促進官僚組織的變革和完善；第二，組織擴張會增加領導人的權力、聲望、收入和地位，這對于官僚組織的掌舵者和權利攀登者來說有著莫大的吸引力；第三，這會提高成員的個人地位而不是其他人的地位，有利于減少內部沖突，提高士氣，通常官僚組織是自上而下產生的，原有的內部人員會擁有他們的下級，進而提高了原有成員的個人地位；第四，尋求組織擴張有利于提高組織績效。組織擴張意味著職能增多，如此一來，官僚組織能搜尋到的資源會更多，資源量和信息量的增大促進了官僚組織績效的提高。

三 官僚制組織變革中信息交互分析：信息扭曲與派系活動

官僚制組織變革引發的原因是多維的，對于它的內外部信息交換分析而言，可以為我們開辟一定的思路。傳統的官僚模式過分重視理性權威對政策或服務活動的實現作用，一定程度上抑制了官僚組織中人的積極性與創造性發揮，排資論輩、年功序列制、彼得現象（即原本有能力的人被提拔到不合適的位置上反而變得平庸的組織現象）等問題層出不窮。

在很大程度上，信息處理與公開已成為現代官僚組織治理能力的基本指標。高效能的政府必須在準確獲取社會公眾服務信息的基礎上，采取理智的公共信息公布方式使得公眾不僅及時了解，而且還能透過信息來表達自己的認同與支持意愿，信息由此成為官僚制組織手中的治理利劍。然而，隨著官僚組織的擴張，權利攀登者的大部分精力會轉向內部政治和競爭。它還會增加組織的惰性力量和笨重感，降低了組織信息傳遞的效率等。

由于官僚組織中復雜人性的原因，公共信息在其中的輸入與輸出過程中遭遇了交互阻梗，長此以往會極大地降低官僚組織的運作效率，最終引發組織變革。結果還會出現兩種典型趨向：一是屈服而適應當下的組織氛圍，“不求有功但求無過”，庸碌無為；二是對當下抑制人性的組織氛圍表現特別不滿，隨時可能作出激進行為（如辭職下海、推動變革等）。

在第一種情況下，信息通常是阻滯的，無論是外部釋放還是內部接收，即便是公共利益，也會與組織中的個人或集體無關，信息的失真度與扭曲度迅速增加，派系小團體活動也在信息截流中不斷產生，組織結構逐漸失去活力。

在第二種情況下，信息變得格外不對稱，圍繞著信息的截流形成激進與保守兩派，他們之間的組織內部利益博弈，已然造成外部信息釋放嚴重失真與扭曲。

當個人利益完全蓋過組織利益時，官僚制組織會完全朝向特權政治運作，引發社會民眾的嚴重不滿，矛盾叢生；信息失真與扭曲也會進一步激化民眾對政府（官僚組織）低效率的憤慨，而社會民眾或許并不清楚官僚制組織內部的信息分化與截流情況，變革需求已在組織中不斷地醞釀。

在官僚組織中普遍存在著一種問題，由于底層人員收集上來的信息量過大，需要層層篩選、自下而上傳遞，會出現信息歪曲。對此種現象，塔洛克提出的歪曲模式是“信息數量的減少”和“實際內容與原始信息很不相同”。^[42]這表明，官僚組織為了政績而隱瞞上訪數量，出于自私動機對上級謊報、修改和減少收集上來的信息。原本由百分之百的原始信息在垂直結構中經過每層官員的篩選淘汰和自由發揮及主觀臆想，修改成對自己有利的信息，信息到達最頂層時最后可能只有原始信息的38%，顯而易見，在信息歪曲的基礎上作出的決策對于底層的真實情況可能會出現些許偏差。不僅是自下而上的信息傳遞會出現偏差，自上而下傳遞的決策也會出現偏差。最高層的領導作出的決策是宏大具有指導性的，層層往下傳遞時每層領導會根據自己的理解轉化成具體點的行動。這需要下級領導的推測和判斷，摻雜了主觀想象的決策傳遞到底部時自然和原始決策的根本目的有偏離。“信息所消耗的顯然是其接收者的注意力”，因此，“信息的豐裕導致了注意力的貧困”。^[43]

例如，在重大自然災害面前，一個快速反應的政府必須迅速捕捉災情信息，首先將之轉化為對受災民眾的人文關懷；其次是應對災害決策的理性方案；最后是以堅決行動來昭示自己胸有成竹的姿態信息。反之，如果官僚組織（政府）只會消極逃避責任，瞞報、謊報，災害會由于公共信息在社會公眾與官僚組織之間的阻滯，導致官僚組織陷入嚴重的內部派系團體分裂和外部公信危機。

激進派會對社會民眾采取積極引導的策略，有意識地收集來自社會的民意表達，并不斷與充分壓制民意的保守派作出權力較量。在一定程度上，民意作為一種對改革呼聲的回應，信息流動交互會變成改革派手中可以利用的政治工具；如果他們能夠在政治上戰勝保守派，那么官僚制組織改革（改革的前提）也將成為定局。這里主要有三點原因：一是之前已付出了比例巨大的沉淀成本（包括投入的時間和無數的決策等），以及讓成員和顧客接受他們的行為模式也付出了巨大的成本。改革意味著從頭再來還要冒著公眾無法適應新的行為模式的風險。二是自利的官員反對任何會導致純粹削弱他們自身價值的變革。在大的官僚組織中利益牽扯則更為復雜，利維坦式身軀更顯笨重。三是組織的規模越大，越不愿采納任何特定的變革；大組織里的保守者比例高，變革的成本也高，協調困難。而到了官僚組織末期，庸人類領導與能人型成員發生利益沖突，彼得現象極其明顯，庸人當政使組織成為受害者。

從長遠來看，官僚制組織的變革趨勢主要有：第一是扁平化，通過減少過多的層級來減除冗官冗員，設定合適的幅度來確保組織內外部的信息交互順暢；第二是法治化，由此來有效遏制官僚制內部小團體對信息的截流所造成的組織派系化問題，確保信息交互活動在官僚制組織內外公開化、透明化、有序化。官僚制組織變革的步驟首先是通過反腐來為組織輸送新鮮血液，并對社會釋放積極的自我改革（以消除社會不滿）的政治信息，重新建立社會對官僚組織的信心與認同。當然，官僚制組織變革是為了其本身更好地有效運作，確保組織在自我免疫過程中信息交互活動的正常與順暢。

四 結論與思考

官僚制組織中的信息交互現象已經在一定程度上成為決定官僚制組織運作順暢與否的重要社會因素。在社會經濟系統中總的信息量恒定前提下，官僚制組織中人的因素則成為一個至關重要的影響公共信息曲折變化的關鍵變量。官僚制組織中的人數多少也會導致信息產生一個前文所述的曲線折變的發展趨勢。基于此，我們對官僚制組織可以作出如下結論：

第一，“官僚制組織就是無法從其錯誤中吸取教訓來改正其行為的組織”^[44]。官僚制組織惰性力量的強大造成改革之難，這與組織發展、運行模式和人化反應有關。由于缺乏市場化的競爭環境，此時信息對于官僚組織來說格外重要。組織目標越模糊，組織行為越可能受到各類信息的制約和約束。例如，下屬不明上級的真實意圖，下屬不給上級傳達正確信息，都會導致官僚組織運作的低效。

第二，官僚制組織運作盡管低效率卻必須付出的高代價，包括“狹隘的求同現象、稱職但不出色的工作表現、難以忍受的一致服從”^[45]。官僚制組織不論在內部還是外部的表現都是一個動態過程。在內部，存在官僚部門之間的相互競爭；在外部，他們壟斷公共信息。官員反對那些會降低組織職能的數量、范圍和相對重要性的變革。官僚制組織越大，改革越難。因為這不僅成本高，而且協調難。在大的官僚制組織里，我們還不能忽視保守者的高比例存在，這是很大的阻礙力量。

我們舉個時熱的案例來印證這些結論。2015年10月4日“山東青島大蝦”事件引起全國熱議，榮登熱搜榜第一，它也集中暴露了當下政府的現代治理能力不足的困境。物價局和公安局相互推諉，讓消費者為天價菜單買單。表面上是執法監管不力，本質上卻是官僚組織運作中的信息交互問題。首先，管理當局沒有足夠的信息資源來對所有的威脅作出同步回應，組織大幅度和多層級問題導致機關部門的權責不一致；其次，他們的經驗表明多數潛在的威脅是不會真正發生的，所以物價局和公安局都對顧客被宰這個事情持旁觀態度；最后，一直到潛在的威脅變得嚴重為止，無論是威脅本身，還是組織對威脅的理解，都產生了極大的關注。“青島大蝦38元一只”事件很好地詮釋了這個現象。倘若上級領導在事件當晚發生時就收到了下級傳遞上來的情報信息，依據他的政治敏感度，絕對不會強按牛吃草，也就不會有接下來“好客山東”品牌付諸流水的嚴重后果。由于認識事實與掌握事實之間有差距，評估數據信息的重要性不言而喻。

但是，我們并不因為這些組織的弊端而完全否定它。“官僚組織很難消亡的一個最重要的原因是他們龐大的規模。所有的大型組織都有很高的生存率。”^[46]我們為此簡要設想的糾正思路是：首先，如果設置較高的信息傳遞標準，可能會降低信息質量，收集上來的信息會衰減從而導致不全面，不過它的好處是防止信息爆炸；其次，也可以考慮減緩組織對事件的反應速度，從而減少信息的輸出；再次，這樣一來在同一時間段收集的信息量減少，官員處理信息發揮的空間變小；然后，官僚組織想要提高效率，就應該在信息傳遞上提高速度、準確度和質量；最后，在不同部門設置重疊的信息獲取職能，可以讓不同部門同步收集同一相關的信息，這樣不同部門之間可以形成信息的相互補充，在不確定的情況下可以較大程度地保證信息的真實性與可靠性。