第一節(jié) 開啟健康城市建設(shè)機會之窗

關(guān)于上海市健康城市建設(shè)提上議程的過程，如最初由誰提出、在處于政府議題但還沒有進入決策議題之前的過程如何等問題，由于時間久遠或有關(guān)的公開信息資料闕如而難以考證。不過，根據(jù)各種公開報道，其時間和主要的過程還是可以確定的。2002年，在愛國衛(wèi)生運動50周年之際，上海提出新目標“建設(shè)健康城市”，并于一年之后進入決策議程，2003年6月2日市政府第10次常務(wù)會議聽取了市愛衛(wèi)會匯報，討論并原則通過了《三年行動計劃》。本節(jié)以金頓的多源流框架來梳理相關(guān)事實材料，并確認上海市健康城市建設(shè)議程設(shè)定的影響因素和關(guān)鍵事件。

一 健康城市議程設(shè)定的問題流

據(jù)金頓（2004）的多源流模型，關(guān)于某個問題提上議程的分析涉及兩個關(guān)鍵方面：一是問題是如何引起政府內(nèi)部及周圍的人關(guān)注的，或問題是如何被認識到的；二是人們?nèi)绾谓缍▎栴}，某種情況如何成為、被定義為問題。其中，尤其以后者為最重要方面。

1.使問題受到關(guān)注的因素或機制

根據(jù)金頓（2004）的問題流模型，引起政府內(nèi)部及其周圍人們關(guān)注某一問題的因素或機制有很多，包括指標、焦點事件以及對現(xiàn)行政策項目運行情況的反饋。指標是指系統(tǒng)化的指標，包括跡象、信號。某種情況的存在與否及其重要程度，可以用一系列指數(shù)來反映，如項目成本、嬰兒死亡率等。這些指數(shù)可以通過例行的統(tǒng)計或研究來獲得。焦點事件也包括多方面，除了各種重大事件外，還包括危機、災(zāi)難以及符號，這些是焦點事件的變異。而“現(xiàn)有項目的運作反饋”，包括選民的來信以及效果評價等。具體到上海市健康城市建設(shè)，從各種來源獲得的事實表明有以下兩個主要方面使得相關(guān)問題被感知：

首先，各種指標、數(shù)據(jù)，其中，最主要的就是上海市龐大的總?cè)丝冢òǔＷ∪丝诤土鲃尤丝冢钩鞘协h(huán)境和市民健康面臨嚴峻挑戰(zhàn)。正如時任上海市人民政府副市長楊曉渡于2003年11月25日在世界衛(wèi)生組織日本神戶中心召開的“城市衛(wèi)生規(guī)劃和衛(wèi)生服務(wù)提供”國際咨詢會議上的報告所說的：

上海是中國最大的經(jīng)濟中心城市，市內(nèi)有1640萬常住人口（2004年）和每天高達百萬的流動人口，如何始終做好保護城市環(huán)境與市民健康的工作是長期的挑戰(zhàn)和艱巨的任務(wù)。[《提高全民健康水平，將上海建設(shè)成為現(xiàn)代化的健康城市》（楊曉渡，2004）]

其次，一系列焦點事件，包括中國加入WTO，上海屬于首批開放城市；申辦世博獲批，使城市人口的健康及其決定因素的解決成了需要重點考慮的問題。而其他焦點事件的發(fā)生如“非典”，則從相反的方面促進了健康相關(guān)問題得到關(guān)注，進而進入政府的決策領(lǐng)域。

當今世界，人類所面對的健康問題確實已經(jīng)不同于以往，前一時期在我國和世界其他一些國家發(fā)生的非典型肺炎疫情就說明了許多問題。[《上海努力推進“健康城市”建設(shè)——訪上海市人民政府副秘書長薛沛建》（唐瓊，2003）]

總之，由上海市巨大的人口總量所凸顯的健康意蘊，加之焦點事件如入世和申辦世博，以及隨后的危機事件如非典，使得人口健康及其決定因素的解決成為一個需要關(guān)注的問題。

2.問題界定的方式

根據(jù)金頓（2004）的模型，問題引起了關(guān)注之后，接下來是探討哪些問題應(yīng)當被界定為只有政府采取行動才能得到恰當解決。人們將狀況界定為問題的方式概括起來有三個方面：一是價值觀，就是把現(xiàn)狀與他們認為的理想狀態(tài)的價值觀進行比較；二是對比，指把自己的政績與其他國家進行比較；三是歸類，即把問題置于某一種類而不是另一種類之中。也就是說，人們在定義問題或把情況界定為問題時，會用自己的價值觀念和信仰將現(xiàn)象歸類，并比較不同國家的情況，從而，提出問題需要解決而現(xiàn)有法律政策不能解決，因此需要出現(xiàn)新政策。具體到上海市，各方面情況都契合了金頓的以上描述。

首先，與價值觀聯(lián)系，將現(xiàn)狀與他們認為的理想狀態(tài)的價值觀相對照，一是政府的職責就是要保護城市環(huán)境和市民的健康；二是“城市，讓生活更美好”是2010年世博會的主題，上海作為申辦獲批的主辦城市，就要實現(xiàn)這一承諾，就要把一個更為美好的上海展現(xiàn)在世界面前。

2010年世博會舉辦權(quán)，主題是“城市，讓生活更美好”。如何實踐這一承諾？把一個更為美好的上海展現(xiàn)在世界面前。[《上海努力推進“健康城市”建設(shè)——訪上海市人民政府副秘書長薛沛建》（唐瓊，2003）]

其次，把上海市的政績或?qū)嶋H情況與世界、其他國家相比較，認為“當今世界的城市不僅是發(fā)展經(jīng)濟的實體，同時應(yīng)該是能夠改善人類健康的理想環(huán)境”，而上海市雖然一貫重視、采取了措施并取得了成績，但也還存在許多問題，所以仍然需要努力，尤其面臨入世、世博等新任務(wù)，加之非典此危機事件的提醒，使相關(guān)問題的著手解決就更加迫切。

再次，把現(xiàn)實存在的問題先歸類為一系列影響市民健康的問題，進而歸類為是城市化問題給健康帶來的挑戰(zhàn)，是現(xiàn)代化、國際化的城市面臨的共同問題，那么，應(yīng)對這個挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略策略，就是世界衛(wèi)生組織在20世紀80年代倡導的一項全球性行動戰(zhàn)略——健康城市項目。

上海作為一個正在不斷提升現(xiàn)代化、國際化程度的開放的大都市，面臨一系列影響市民健康的問題。這些問題涉及城市衛(wèi)生和社會大衛(wèi)生管理的諸多環(huán)節(jié)，存在于城市的對外開放與交流中，很大程度上也是城市化過程中人類所面對的共同問題。[《上海努力推進“健康城市”建設(shè)——訪上海市人民政府副秘書長薛沛建》（唐瓊，2003）]

建設(shè)健康城市，是世界衛(wèi)生組織（WHO）在20世紀80年代面對城市化問題給人類健康帶來挑戰(zhàn)而倡導的一項全球性行動戰(zhàn)略。[《上海市建設(shè)健康城市三年行動計劃（2003—2005年）》]

最后，通過與政府職責、宗旨以及“城市，讓生活更美好”等價值觀相聯(lián)系，并比較現(xiàn)實與理想的差距，認識到雖然上海市政府一直很努力并取得了成績，然而現(xiàn)實挑戰(zhàn)仍然很嚴峻，與世博會的主題相比更是還有差距，因此，需要采取措施來解決問題。繼而，通過把問題歸類界定為城市化帶來的挑戰(zhàn)，則相應(yīng)的應(yīng)對策略就是WHO從20世紀80年代起就開始倡導并在全球?qū)嵤┑慕】党鞘校瑥亩】党鞘薪ㄔO(shè)就成了上海市的必然選擇。

二 健康城市議程設(shè)定的政策流

1.WHO健康城市這一全球戰(zhàn)略提供了政策選項

如前所述，上海市通過把問題歸類界定為人類共同面對的城市化問題給健康帶來的挑戰(zhàn)，而世界衛(wèi)生組織已經(jīng)提出了用來解決城市健康問題的健康城市項目。官方文本提出，健康城市是“1985年WHO歐洲地區(qū)專署組織的項目”，并且目前健康城市建設(shè)已在全球各地開展。

建設(shè)健康城市，是世界衛(wèi)生組織（WHO）在20世紀80年代面對城市化問題給人類健康帶來挑戰(zhàn)而倡導的一項全球性行動戰(zhàn)略。[《上海市建設(shè)健康城市三年行動計劃（2003—2005年）》]

到1993年已經(jīng)有1200多個城市參加，其中發(fā)展中國家的城市有100多個。（《市愛衛(wèi)會：2002年本市建設(shè)健康城市活動情況》）

關(guān)于什么是健康城市，上海市的相關(guān)官方文件通常都會引用Hancock和Duhl（1986）最初給出的那個健康城市的工作定義，即健康城市就是“旨在建設(shè)一個不斷開發(fā)、發(fā)展自然和社會環(huán)境，并不斷擴大社會資源，使人們能夠在享受生命和充分發(fā)揮潛能方面互相支持的城市”（《上海市建設(shè)健康城市三年行動計劃（2003—2005年）》）。而且，官方有關(guān)報告中提到了WHO健康城市10條標準、WHO就具體內(nèi)容和要求而提出的12個方面和338條指標體系，并強調(diào)WHO也允許參與項目建設(shè)的各國城市根據(jù)自身實際情況做相應(yīng)調(diào)整和選擇。

1996年4月，WHO根據(jù)世界各國開展健康城市活動的經(jīng)驗和成果，公布了健康城市10條標準，在此基礎(chǔ)上，就健康城市的具體內(nèi)容和要求提出了12個方面338條指標體系，允許參與項目建設(shè)的各國城市根據(jù)自身實際情況作相應(yīng)調(diào)整和選擇。（《市愛衛(wèi)會：2002年本市建設(shè)健康城市活動情況》）

最后，上海市根據(jù)WHO關(guān)于健康城市的系列標準和指標，并結(jié)合自身情況，制定了《上海市建設(shè)健康城市三年行動計劃》。從這些情況中可以看出，WHO健康城市及其標準和指標給上海市健康城市建設(shè)提供了指導和參考。

根據(jù)WHO關(guān)于健康城市的標準和指標系列，結(jié)合實際，特制訂上海市建設(shè)健康城市三年行動計劃。[《上海市建設(shè)健康城市三年行動計劃（2003—2005年）》開頭語]

2.WHO的中國試點和各地實踐：本土經(jīng)驗和示范效應(yīng)

隨著國際性健康城市建設(shè)活動的迅速發(fā)展，20世紀90年代初WHO西太區(qū)開始本區(qū)的健康城市項目，其中，WHO與中國合作開展了健康城市項目試點。最早確定的WHO“中國健康城市項目試點區(qū)”有兩個，其中之一就是上海市的嘉定區(qū)。上海市嘉定區(qū)的實踐提供了在上海實施健康城市的本地經(jīng)驗，包括計劃的制訂和實施等，給上海市健康城市建設(shè)提供了技術(shù)方案的參考以及心理基礎(chǔ)。另外，全國各地健康城市項目試點及建設(shè)的紛紛啟動，不僅提供了經(jīng)驗參考和借鑒，如有關(guān)領(lǐng)導在新聞訪談中提到學習了海南省海口市、江蘇省蘇州市的經(jīng)驗，而且也使上海市健康城市建設(shè)的提出具有緊迫感。

3.可行性：組織網(wǎng)絡(luò)、相似經(jīng)驗和物質(zhì)基礎(chǔ)

首先，愛國衛(wèi)生運動及衛(wèi)生城市的多年實踐，給健康城市建設(shè)提供了經(jīng)驗以及組織網(wǎng)絡(luò)。據(jù)上海市愛衛(wèi)會的報告（2003），認為WHO健康城市與我國的愛國衛(wèi)生運動、衛(wèi)生城市是相類似的。由于后者具有大衛(wèi)生、發(fā)動全社會和群眾參與等特點，并且衛(wèi)生城市的評選標準與健康城市的標準中的環(huán)境部分相一致，加之，有50年歷史的愛國衛(wèi)生運動以及1989年開始的衛(wèi)生城市創(chuàng)建工作，在組織協(xié)調(diào)、發(fā)動群眾方面積累了豐富經(jīng)驗，并形成了從上到下、覆蓋面很廣的組織網(wǎng)絡(luò)，從而給健康城市的開展提供了得天獨厚的條件。

其次，現(xiàn)有城市建設(shè)項目及其成就，為健康城市建設(shè)奠定了實際的物質(zhì)基礎(chǔ)。上海市城市現(xiàn)代化建設(shè)取得了重大進展，包括文明創(chuàng)建、安全社區(qū)和環(huán)保三年行動等，使城市各方面的條件得到改善，為全市在更廣的領(lǐng)域、更高的層次開展建設(shè)健康城市創(chuàng)造了極為有利的基礎(chǔ)條件。

這些進展和取得的成就，為全市在更廣的領(lǐng)域、更高的層次開展建設(shè)健康城市創(chuàng)造了極為有利的基礎(chǔ)條件，本市建設(shè)健康城市具備相當現(xiàn)實和有利的條件。（《市愛衛(wèi)會：2002年本市建設(shè)健康城市活動情況》）

最后，上海市各有關(guān)部門制訂的近期或遠期發(fā)展計劃中，有許多內(nèi)容與WHO健康城市的指標相關(guān)，也與市民的健康密切相關(guān)，這為上海推進健康城市建設(shè)創(chuàng)造了有利的條件。

上海市各有關(guān)部門制定的近期或遠期發(fā)展計劃中，有許多內(nèi)容與WHO關(guān)于健康城市的指標相關(guān)，也與市民的健康密切相關(guān)，這為上海推進健康城市建設(shè)創(chuàng)造了有利的條件。[《上海市建設(shè)健康城市三年行動計劃（2003—2005年）》開頭語]

三 健康城市議程設(shè)定的政治流

金頓（2004）認為，在一個快速變化的模糊世界中，政治意識形態(tài)具有啟發(fā)和示范作用，不僅能夠揭示行為的內(nèi)涵，為問題重要性判斷和選擇提供指導原則，且有助于激勵民眾和界定問題。上海市健康城市行動能夠出臺的原因是與政治因素有較大關(guān)聯(lián)的，在金頓模型所提到的幾個方面都有表現(xiàn)，包括領(lǐng)導班子換屆、執(zhí)政理念、新的發(fā)展思路、國民情緒和普遍的社會期望等方面所構(gòu)成的政治流。

1.領(lǐng)導班子換屆及其新目標、執(zhí)政新理念

2002年11月召開了中共十六大。這次黨的大會的特別之處，在于其是面向新世紀的第一次全國代表大會，通常這種時候都會有新的面貌和對未來的考慮等。確實，這次黨的代表大會帶來的一個較大變動就是人事的調(diào)整，黨的中央領(lǐng)導集體實現(xiàn)新老交替，產(chǎn)生了新的領(lǐng)導集體，并提出了新目標、新思路和執(zhí)政新理念。在上海地方層面，2003年2月上海市第十二屆人大、第十屆政協(xié)會議，產(chǎn)生了新一屆人大常委會主任、市長、政協(xié)主席，并提出了新目標。

首先，新世紀、新目標：全面建設(shè)小康社會。2002年11月召開了中共十六大，會上，江澤民代表第十五屆中央委員會作《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》的報告，確定全面建設(shè)小康社會目標。其中，就包括要使全民族的健康素質(zhì)明顯提高，要使社會更加和諧。

其次，新的發(fā)展理念和思路：科學發(fā)展觀。2003年10月十六屆三中全會明確提出科學發(fā)展觀，要堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和人的全面發(fā)展，做到“四個統(tǒng)籌”。十七大更全面闡述了科學發(fā)展觀第一要義是發(fā)展，而核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。以人為本的含義，就是發(fā)展依靠人民、為了人民、成果為人民共享。提出要加強宏觀經(jīng)濟調(diào)整，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，實現(xiàn)又好又快發(fā)展。十八大也指出科學發(fā)展觀是黨要長期堅持的指導思想。

再次，新的執(zhí)政理念：構(gòu)建和諧社會。2002年黨的十六大在闡述全面建設(shè)小康社會的奮斗目標時就明確提出社會更加和諧的要求，而且2004年十六屆四中全會明確提出要建設(shè)社會主義和諧社會。進而，2005年年初胡錦濤發(fā)表重要講話，全面闡述了構(gòu)建社會主義和諧社會的基本特征、重要原則和主要任務(wù)。至此，和諧社會的執(zhí)政理念已成為了各級政府治理的基本導向。2006年10月，十六屆六中全會《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出了構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略任務(wù)，中國特色社會主義事業(yè)總體布局為經(jīng)濟、政治、文化和社會四位一體。

最后，在黨的十六大上，還對上海提出了率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的要求。反映到上海地方層面，2003年2月的政府工作報告中提到：新一屆政府肩負著開創(chuàng)上海改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)新局面的歷史重任，今后五年政府工作的總體要求是：認真落實黨的十六大精神。這其中，不僅包括普遍的目標、思路和理念的貫徹落實，還有十六大對上海提出的率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的要求。而這個歷史重任與健康城市建設(shè)的關(guān)系，正如上海市市長韓正在建設(shè)健康城市動員大會上所指出的，建設(shè)健康城市是“上海率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的必然要求”。

2.普遍的國民情緒、社會期望

2002年年底到2003年上半年發(fā)生了“非典”，暴露了我們長期以來重治療、輕預(yù)防的問題和公共衛(wèi)生的薄弱，并對經(jīng)濟如招商引資、旅游業(yè)發(fā)展有負面影響，更重要的是還拷問著政府職責的履行，從而使醫(yī)療問題成了社會問題、經(jīng)濟問題甚至政治問題。各種因素一起作用，使得公共健康也因此受到前所未有的重視（陳紅，2003），提升城市健康水平，已經(jīng)成為各級政府和全社會的共識。在此時啟動《建設(shè)健康城市三年行動計劃》，顯得尤為必要[《上海市政府新聞發(fā)布一年間》（宋超，2005）]。地方上更堅定了立場，一批城市根據(jù)自己的實際情況提出開展健康城市建設(shè)，至此，以上海、蘇州為代表，健康城市在我國進入實質(zhì)性發(fā)展階段（傅華、玄澤亮、李洋，2006）。

同時，上海市認為健康城市建設(shè)要解決的問題都是群眾、社會迫切要求解決的問題，并要求把健康城市建設(shè)成為合乎民心、群眾廣泛得益的實事工程。如愛衛(wèi)會（2003）在談到建設(shè)健康城市的現(xiàn)實需要時，列舉了上海市生態(tài)環(huán)境、市民行為和生活方式、城市人口的老齡化和疾病譜的轉(zhuǎn)變?nèi)矫娴膯栴}，強調(diào)解決這些問題是“市民群眾的迫切愿望” “當前社會的迫切需求”（市愛衛(wèi)會，2003）。又如，市長韓正（2003）在建設(shè)健康城市動員大會上的講話，要求各級政府把建設(shè)健康城市作為一項重要工作來抓。

3.健康城市與科學發(fā)展觀、和諧社會

科學發(fā)展觀強調(diào)以人為本，全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，是中國執(zhí)政黨新的發(fā)展思路，而健康城市與此是一致的。正如Hancock（1993）所說，健康城市要求城市政府價值觀轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟增長發(fā)展不再是壓倒一切的社會和政治的目的目標，而僅僅是目標之一，且必須與其他目標諸如可持續(xù)、平等、宜居、社會和諧、環(huán)境質(zhì)量等保持平衡，并強調(diào)人的健康。

健康城市與和諧社會的構(gòu)建也是一致的，因為，從WHO健康城市項目的政策緣起和目標看，WHO健康城市項目最初的政策意圖是以此作為在城市層次實施HFA戰(zhàn)略的載體，其目標最終也是為了實現(xiàn)HFA目標，這個目標是：“所有國家的所有人民都至少應(yīng)該達到一定的健康水平，即能夠高效地工作、積極參與他們社區(qū)的社會生活”（WHO，1993）。而人群健康是影響社會和諧的重要方面，并且社會健康也是社會和諧的一個重要表現(xiàn)。

健康城市與執(zhí)政黨新的發(fā)展思路和執(zhí)政理念的一致性，是上海市健康城市建設(shè)議程設(shè)定的一個重要影響因素。在全國層面，衛(wèi)生部疾控局（全國愛衛(wèi)辦）愛衛(wèi)一處處長胡小濛2012年4月在紀念愛國衛(wèi)生運動60年的會議上說道：健康城市是“貫徹落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，也是符合構(gòu)建社會主義和諧社會的要求”。在上海市健康城市建設(shè)《三年行動計劃》中，幾乎每輪計劃的開頭部分都明確提到健康城市建設(shè)對于科學發(fā)展觀，對于經(jīng)濟、社會、環(huán)境各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性。如首輪計劃的開頭就明確寫道：“我們不僅要推動經(jīng)濟持續(xù)增長，也要堅持經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，促進社會健康、環(huán)境健康和人群健康。因此，建設(shè)健康城市十分重要。”另外，從市相關(guān)領(lǐng)導到愛衛(wèi)會的直接領(lǐng)導，在每輪行動計劃的動員大會和新計劃啟動時的媒體采訪中，都強調(diào)健康城市與黨的發(fā)展新思路、新指導思想和執(zhí)政理念的密切關(guān)系和重要意義。可見，上海市把健康城市建設(shè)看作是落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的重要載體，認為這對于推進上海經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)性的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義，所有這些為上海市開展健康城市建設(shè)提供了重要理由。

四 健康城市議程設(shè)定的機會之窗

據(jù)金頓（2004）的政策源流框架，在某個關(guān)鍵時刻，問題、政策、政治三條溪流將匯集到一起，此刻是“倡導者推廣其解決方法建議或促使人們關(guān)注某一問題的機會”，或把中意的提案和問題理念提出來的機會，所以稱為“政策之窗”（policy window）。打開政策之窗的因素可能來自兩個主要方面：一是由于出現(xiàn)了壓倒一切的問題，稱為“問題之窗”；二是政治溪流中發(fā)生了重要事情，此稱“政治之窗”。金頓（2004）進而指出，這些觸發(fā)機會之窗開啟的關(guān)鍵事件，有些是可以預(yù)測的，如年度財政預(yù)算安排，而一些是無法預(yù)測的，如地震等突發(fā)事件。

就上海市健康城市建設(shè)而言，從2002年提出到2003年上半年由政府議程進入了決策階段，包括《三年行動計劃》在4月通過部門審議，繼而6月在市政府常委會審議原則性通過。在這期間，確有一系列焦點事件發(fā)生。通過對《三年行動計劃》和其他官方文件、官員講話、經(jīng)驗總結(jié)的文本分析，以及對有官方背景的研究論文的回顧，會發(fā)現(xiàn)有些關(guān)鍵事件經(jīng)常被提到，諸如奧運申報成功、加入WTO、世博申辦獲批、上海市發(fā)展產(chǎn)生新目標和定位，特別是“非典”的發(fā)生，可以認為，機會之窗的開啟與這些焦點事件的觸發(fā)有必然聯(lián)系。

1.可以預(yù)測的事件

在2002年前后一些計劃中的事件，使解決健康城市相關(guān)問題成為必要，從而成為打開健康城市機會之窗的促進因素。這些事件概括起來主要有：

首先，參與重大國際活動的事件，包括奧運、世博、加入WTO等。在健康城市開始調(diào)研的2002年前后，發(fā)生了一些參與重大國際活動的事件：一是2001年12月11日，中國正式加入世界貿(mào)易組織，上海被列為首批開放城市；二是2001年7月，北京獲得了2008年夏季奧運會的主辦權(quán)，上海市則是協(xié)辦城市；三是2002年12月，上海市獲得了2010年世博會主辦權(quán)（1999年起開始申報）（《“一切始于世博會”——寫在上海世博會倒計時一周年之際》）。在這些事件中，特別重要的是申辦世博會的獲批。此屆世博會的主題是“城市，讓生活更美好”，包括創(chuàng)造一個適合人們身心健康發(fā)展的城市環(huán)境，而環(huán)境包括市容衛(wèi)生的硬環(huán)境和公共衛(wèi)生的軟環(huán)境。上海市的目標是要舉辦一屆最成功﹑最精彩﹑最難忘的世博會，而現(xiàn)實環(huán)境、人的健康、行為素養(yǎng)都與相應(yīng)的要求相比差距巨大，因此就迫切需要改變，不僅需要改善市容、市貌，更需要一種全新的城市精神來體現(xiàn)上海人的綜合素質(zhì)。由于健康城市建設(shè)能夠“有效地整合各部門、各地區(qū)的資源、力量，使上海在健康社會、健康人群、健康環(huán)境方面得到協(xié)調(diào)發(fā)展，把一個更為美好的上海展現(xiàn)在世界面前”，并且開展健康城市項目也是“塑造城市精神的良好載體”，所以，世博會的舉辦對于上海來說是參與“健康城市化”目標的一個好時機。

其次，城市產(chǎn)生新定位和新目標：四個中心與國際都市。2001年年底，《上海市中長期發(fā)展規(guī)劃》獲得國務(wù)院批準。該規(guī)劃提出了上海市的城市定位和2020年發(fā)展目標是“四個中心”與國際都市。“四個中心”即上海致力于成為國際經(jīng)濟、國際金融、國際航運、國際貿(mào)易中心，確立國際經(jīng)濟中心城市的地位。而實現(xiàn)2020年目標的經(jīng)濟發(fā)展策略，是要積極參與高水平的國際合作和競爭，成為國內(nèi)市場與國際市場、國內(nèi)外經(jīng)濟循環(huán)的連接點；經(jīng)濟增長方式由粗放式轉(zhuǎn)向集約式發(fā)展。這就需要提升城市綜合競爭力。“四個中心”、國際都市與健康城市的關(guān)聯(lián)在于：一是上海城市現(xiàn)狀中存在的問題與國際潮流相悖，而且城市要發(fā)展、要經(jīng)營，環(huán)境、健康是資源、品牌，反之問題的存在則有損城市形象從而也不利于經(jīng)濟發(fā)展；二是上海作為一個正在不斷提升現(xiàn)代化、國際化程度的開放的大都市，面臨一系列影響市民健康的問題，這些問題很大程度上也是城市化過程中人類所面臨的共同問題；三是上海正朝著現(xiàn)代化國際大都市目標邁進，各方面需要與國際接軌，而健康城市是世界衛(wèi)生組織（WHO）倡導的一項全球性行動戰(zhàn)略，并已在世界各地開展而成了一個全球運動。綜合這些因素后可以看出，上海在新世紀之初提出建設(shè)健康城市，是上海市實現(xiàn)新發(fā)展目標的現(xiàn)實需要，對于創(chuàng)造清潔、優(yōu)美、文明的城市環(huán)境，增強城市競爭力等有十分重要的意義。

最后，可以預(yù)測的非突發(fā)事件還有其他，其中重要的有兩個事件：一是塑造新時代上海“城市精神”的提出。新世紀，上海市提出塑造新時代的上海市城市精神，認為塑造新時代上海城市精神具有十分重要的意義。而任何一種精神都必須通過具體的行動來體現(xiàn)，建設(shè)健康城市因其特定的內(nèi)涵、目標和特定的價值取向，如注重市民與政府的合作，市民與市民的合作等，可以成為凝聚民眾力量、塑造城市精神的有效載體，提高市民素質(zhì)的重要舉措。二是2002年，愛國衛(wèi)生運動走過了第50個年頭，未來應(yīng)該有新的發(fā)展，為此上海提出要“打造‘健康城市’”新目標。

2.突發(fā)事件：2002年年底至2003年上半年的“非典”

如前所述，2002年度至2003上半年發(fā)生了“非典”事件。在經(jīng)歷了非典型肺炎的襲擾之后，進一步加強公共衛(wèi)生管理、完善公共衛(wèi)生體系和應(yīng)急機制、構(gòu)筑城市公共衛(wèi)生安全屏障、倡導健康文明的生活方式、提升城市健康水平，已經(jīng)成為各級政府和全社會的共識，因此，在此時啟動《建設(shè)健康城市三年行動計劃》顯得尤為必要（宋超，2005）。地方上更堅定了自己的立場，一批城市根據(jù)自身情況提出開展健康城市建設(shè)，上海市是其中之一（傅華、玄澤亮、李洋，2006）。上海市在經(jīng)歷了抗擊“非典”斗爭的考驗后，2003年6月，上海市政府正式確定了建設(shè)“健康城市”的目標，使上海成為中國第一個提出建設(shè)“健康城市”的特大型城市，制定了第一個《三年行動計劃》并由市政府領(lǐng)導下的愛國衛(wèi)生運動委員會具體組織實施。隨后的幾年里，各種城市公共衛(wèi)生事件、傳染病接連不斷，如2005年禽流感、2008年手足口病等，這些突發(fā)事件不斷強化著健康城市議程的持續(xù)。

綜合上述觸發(fā)事件，可以說上海市健康城市建設(shè)的機會之窗既是政治之窗，也是問題之窗，如“非典”的影響使公共衛(wèi)生問題既是健康問題也是社會和政治問題，并與新一代領(lǐng)導集體的新的發(fā)展觀和執(zhí)政理念如和諧社會等相契合。總之，從出臺的時段和健康城市本身的性質(zhì)與事件的聯(lián)系中可以得出，由于問題緊迫、嚴峻，所以需要解決，解決辦法也剛好是“健康城市”，不僅符合當時的政治目標、政治氛圍，并且具有可接受性，從而“3流”得以相遇，機會之窗得以打開。