第一章 研究背景

一 研究緣起

隨著經濟社會的發展，我國的扶貧工作也進入了一個新的階段。2010年10月18日，黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確指出：“深入推進開發式扶貧，逐步提高扶貧標準，加大扶貧投入，加快解決集中連片特殊困難地區的貧困問題。”2011年11月29—30日，中央扶貧開發工作會議召開，會議提出：“未來10年，我國將把基本消除絕對貧困現象作為扶貧開發工作首要任務，把集中連片特殊困難地區作為主戰場，更加注重解決連片特困地區貧困問題，努力實現更好更快發展。”《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》指出：“在南疆地區、青藏高原東緣地區、武陵山區等集中連片特殊困難地區，實施扶貧開發攻堅工程。”在這新階段的扶貧歷程中，對諸如婦女、兒童、老年人、少數民族等弱勢群體實行更有針對性的扶持政策，使其擁有脫貧和進一步發展的平臺，對于實現整個減貧目標至關重要。因此在《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》中明確指出：“把對少數民族、婦女兒童和殘疾人的扶貧開發納入規劃，統一組織，同步實施，同等條件下優先安排，加大支持力度，關注留守婦女和兒童的貧困問題。”

兒童是人類的未來，是社會可持續發展的重要資源。促進兒童發展，對于全面提高中華民族素質，建設人力資源強國具有重要戰略意義。對貧困兒童的救助一直以來是國際扶貧工作中的重要組成部分，也是我國扶貧攻堅的重要內容。1989年聯合國《兒童權利公約》提出，要保障每個孩子都能有一個健康的、受保護的童年。在公約的倡導下，兒童貧困問題也逐漸成為廣受各界關注的社會性問題。各國也出臺相應的政策，以減少兒童貧困。1992年，我國政府根據基本國情，發布了《九十年代中國兒童發展規劃綱要》，第一次將兒童作為主體納入國家行動計劃。2001年，國務院頒布了《中國兒童發展綱要（2001—2010年）》（以下簡稱《綱要》），從兒童健康、教育、法律保護和環境四個領域提出了兒童發展的主要目標和策略措施。十年來，國家加快完善保護兒童權利的法律體系，強化政府責任，不斷提高兒童工作的法制化和科學化水平，我國兒童生存、保護、發展的環境和條件得到明顯改善，兒童權利得到進一步保護，兒童發展取得了巨大成就。截至2010年，《綱要》確定的主要目標基本實現。兒童健康、營養狀況持續改善，嬰兒、5歲以下兒童死亡率分別從2000年的32.2‰、39.7‰下降到13.1‰、16.4‰，孕產婦死亡率從2000年的53.0/10萬下降到30.0/10萬，納入國家免疫規劃的疫苗接種率達到了90%以上。兒童教育普及程度持續提高，學前教育毛入園（班）率從2000年的35.0%上升到56.6%，小學學齡兒童凈入學率達到99.7%，初中階段和高中階段毛入學率分別達到100%和82.5%。2011年，國務院發布的《中國兒童發展綱要（2011—2020年）》指出兒童福利事業雖然已經取得一定的成績，但貧困地區兒童整體發展水平較低，尤其是孤兒、貧困家庭兒童、殘疾兒童、流浪兒童、受艾滋病影響兒童等弱勢兒童群體需要更多的關懷和救助。我國兒童事業發展不平衡，特別是集中連片特殊困難地區的4000萬兒童，在健康和教育等方面的發展水平明顯低于全國平均水平。2014年12月，國務院針對貧困地區兒童專門制定《國家貧困地區兒童發展規劃（2014—2020年）》，對貧困地區兒童營養健康、醫療服務、教育等方面進行了總體規劃，同時對孤兒、受艾滋病影響兒童、留守兒童等特殊兒童群體的權利保障提出了指導意見，對貧困地區兒童事業的發展具有重要的指導意義。

隨著兒童貧困問題的凸顯，與此相關的各類學術研究也不斷增多。高校及研究機構的學者們對于孤兒、貧困家庭兒童等各類弱勢兒童的貧困問題研究較多，在兒童貧困的界定、貧困兒童生存狀況、貧困兒童救助等方面取得了大量的研究成果。這些研究主要針對各個類型的貧困兒童在生活、教育、醫療等方面所面臨的問題進行分析，并就貧困兒童救助政策所存在的問題提出進一步完善的建議。

但是就目前關于農村兒童貧困問題的研究來看，還存在較大的研究空間。在現有的研究中，貧困兒童往往被界定為貧困家庭的兒童，也就是家庭的經濟狀況決定兒童屬不屬于貧困兒童。同時，學者們也指出，這種簡單的通過家庭經濟狀況來界定貧困兒童的做法很不嚴謹，很多處于困境中的兒童被排除在政策研究及政策救助之外。諸多研究認為，大多數貧困兒童雖已擺脫絕對貧困，不至于食不果腹、衣不蔽體，但其生存狀態仍然令人擔憂。貧困兒童絕大多數缺乏營養物質的攝入，致使身體發育較同齡人為晚。貧困兒童的膳食習慣也往往不合理，很多孩子由于缺乏正確引導和管教，養成了以劣質零食代替主食的習慣，導致了身體素質的下降；在衣著上也很少有新衣服，常穿著別人贈送的舊衣服，因此容易受到其他同齡兒童的排斥；居住環境較差，沒有獨立的生活、學習和娛樂空間。在醫療衛生方面，因經濟困難，他們往往小病不看，大病小看，得不到必要的醫療服務，他們的醫療保障體系非常脆弱。有些地方政府針對兒童開展了專門的兒童醫療保險，如北京、杭州等，但很多地方的兒童依然依賴于父母享受的醫保政策，如若父母被排斥在體系之外，他們也將不能得到適宜的醫療保障。教育方面，因缺乏經濟支持及父母的教導，貧困兒童失學率、輟學率較高。整體來說，其受教育程度、受教育期望以及所在學校的教育質量都低于平均水平。雖然目前我國的各類救助政策能夠在一定程度上完善對貧困兒童的保障，但仍然無法滿足所有貧困兒童的需要，如存在救助標準普遍偏低、救助范圍呈現為地域間和城鄉間的不平衡等。總體上來看，目前關于農村貧困兒童的研究往往只關注貧困兒童生活的某一方面，其研究結論和政策建議往往具有一定的片面性和局部性，缺乏對農村貧困兒童日常生活全面與系統的關注和研究。

在農村貧困兒童的救助方面，我國政府也在相應的政策安排中做了規定。目前，我國關于農村貧困兒童的社會救助政策主要分散在各類社會保障、社會福利及社會救助等政策中。農村貧困兒童救助政策主要有農村居民最低生活保障制度、農村醫療救助制度、城鄉特殊困難未成年人教育救助制度、義務教育階段兒童“兩免一補”政策、農村五保供養制度、孤殘兒童養護制度、孤兒救助政策、“四免一關懷”政策、生活困難艾滋病患者遺孤救助政策等。這些政策在貧困兒童的基本生活保障、醫療救助、教育救助以及合法權益保障等方面發揮重要作用。

除了政府為貧困兒童提供的政策性救助之外，社會各界也在貧困兒童救助方面做出了重要貢獻。這種民間救助也是貧困兒童救助體系中的一股重要力量。如聯合國兒童基金會、中國青少年發展基金會、婦聯、中國兒童基金會、紅十字會、李嘉誠基金會等社團組織，在政府部門支持下發起的針對貧困地區兒童的一系列救助項目，如“希望工程”“春蕾計劃”“紅十字天使計劃”“重生行動”“明天計劃”等，都在貧困地區兒童救助方面發揮重要作用。

但是，總體來看，我國貧困兒童救助方面缺乏專門的政策體系，而且關于貧困兒童救助的研究較少，現有的研究主要是從我國貧困兒童救助整體情況進行思辨性的分析，缺乏較為深入的實證研究。我國城鄉、地區間的經濟社會發展差異較大，不同地區的兒童貧困問題以及社會救助情況的差異較大。尤其是目前我國扶貧攻堅的主戰場——集中連片特困地區的兒童貧困問題更為突出。因此，要有效地緩解兒童貧困問題，必須要注意地區間的經濟社會差異，尤其是連片特困地區，要制定適合當地實際情況的兒童社會救助政策，有效地減少兒童貧困，增進兒童福利，促進兒童健康成長。

六盤山區、秦巴山區、武陵山區、大別山區、滇桂黔石漠化區等特困地區均屬于扶貧攻堅新階段的主戰場。這些貧困地區具有“貧困面大、貧困人口多、貧困程度深”的特征，通過對不同貧困連片特困地區的調研，我們可以進一步明確目前扶貧攻堅主戰場的共同特性，從總體上把握目前扶貧開發所面臨的形勢。因此，本研究選取這些區域為調研地點，深入了解這些地區農村兒童的生存現狀及其面臨的困境，呈現兒童救助政策在這些地區的實施情況，發掘政策實施過程中所面臨的問題，為兒童救助政策體系的進一步完善提供現實依據和相應的政策建議。