曲格平，男，1930年6月生，山東肥城人。環境科學專家。曾任國務院環境保護領導小組辦公室副主任、中國常駐聯合國環境規劃署首席代表、城鄉建設環境保護部環境保護局局長、國家環境保護局局長。1987年聯合國環境規劃署授予他“聯合國環境規劃署金質獎章”，2007年獲第三屆中國發展百人獎終身成就獎等。

實施可持續發展的政策選擇和法律框架

實施可持續發展的政策選擇

向可持續發展過渡，是擺在每一個發達國家和發展中國家面前的共同任務。中國在環發大會之后，根據《21世紀議程》精神和要求，立即制定了《中國21世紀議程》，這是一個綱領性的文件，是指導中國經濟持續、健康地發展的一種正確選擇。目前，在人口、資源和環境等方面我國面臨著嚴峻形勢，存在著諸多突出的矛盾和問題。倘若解決不好，就有可能制約經濟發展，影響“三步走”戰略目標的實現。因此，必須從現在起，按照《中國21世紀議程》的要求，轉變傳統發展戰略，走可持續發展道路，協調好人口、資源、環境與經濟發展的關系，為21世紀的經濟起飛奠定良好的基礎。

實施可持續發展，需要充分運用經濟、法律、行政、教育等多種手段，其中最為關鍵的是要建立健全可持續發展的政策體系和法律體系。通過法規約束、政策引導和調控，確保環境與經濟的協調發展。一般說來，政策是立法的先導，一些實踐證明行之有效的政策，是制定法律必不可少的條件，也是法律易于操作的一個重要基礎。法律又是政策實施的保障，一項好的政策必須依靠法制的力量才能有效地加以貫徹和實施。在這里我就可持續發展的政策問題和法律問題談一點自己的見解。

目前，我國正在建立社會主義市場經濟。在市場經濟條件下，我們不能脫離開市場機制來談論環境與資源保護，必須學會運用經濟手段來加強這方面的工作。因此，在制定政策時，一定要更新觀念，開拓思路，基于市場來選擇環境與資源政策。其中，比較重要的有這樣幾個方面：

一、確立資源價值，理順價格關系

當前，我國還不同程度地存在著“原料低價、資源無價”的價格扭曲現象。這種現象的理論根源之一就是自然資源無價的經濟學觀點以及由此產生的不合理的定價方法。人們長期以來機械地理解一些經濟學的價值理論，認為自然資源是天賦的，沒有勞動的參與，沒有價值。這種錯誤的觀念在政策和實踐上導致了資源無償占有、掠奪性開發和浪費使用，以致造成資源損耗過快、生態惡化加劇，經濟增長中顯示出虛假的繁榮。

基于資源無價的產品定價方法，沒有包括自然資源本身的價值，也沒有包括自然資源所造成的環境代價，價格構成不完全，如礦產品、林產品等，定價都偏低，造成價格體系的扭曲。其直接后果是影響了資源開發過程中資源再生產的正常經濟補償，阻礙了這些部門的技術改造和技術進步，導致了有限的資源產品的濫用浪費。

從自然資源的特性而言，自然資源的有效性和稀缺性，使其客觀上具有一定的市場價值和價格。目前，國外國內的學者正在重新研究資源的價格問題，使價格能反映資源本身應有的價值及資源開發對環境的損害。在眾多定價理論中，邊際機會成本理論是比較全面的一種。按這種理論，資源使用者所付的資源價格應等于社會負擔的自然資源利用與耗竭的代價和環境代價，如資源勘探、培育、開采的費用，尋求替代資源的費用及環境損害費用。在此基礎上，合理地制定資源產品的價格體系，實施資源有償使用制度，對資源開發利用實行經濟補償，從而從根本上消除自然資源需求過度膨脹、低效利用的經濟根源。同時，要適度調整原材料部門的產品價格，使基礎原材料產業的資金利潤率同于或高于其他產業的平均利潤率，促進這些部門的生產積極性，緩解經濟發展中“瓶頸”壓力。

二、明確資源產權，強化資源資產管理

建立和完善資源產權制度，是改善資源利用的必要社會制度條件。從發達國家情況看，已形成了一整套資源資產管理、資產交換的理論、制度和方法體系。我國在這方面工作尚顯薄弱，長期以來存在著資源家底不清、產權關系模糊、無價占用資源的現象。因此，要改變這種狀況，必須做到：

首先，樹立資源資產觀念，建立資源資產管理制度，強化資源所有權，特別是國有資源的國家所有權。自然資源對人類的基本效能，從經濟角度評價，同其他人工資產，如機器、廠房等是類似的，是人類獲取最終產品和消費品不可缺少的中介。在滿足稀缺性（大多數自然資源，包括空氣、海洋等資源，都已處于稀缺狀態下）條件時，可以為占用者帶來收益，所以無可否認它是一類重要資產。從我國資源財產所有權體制來看，資源資產是國家重要的財富，是國力的重要體現，理應由國家加以系統管理。國家有關部門要代表國家行使綜合管理資源的權力，其中包括制定政策法規，組織資源資產調查，建立資源實物賬戶和價值賬戶，對使用國有資源資產的單位和企業行使產權管理，組織收繳資源資產收益和產權轉讓收入，等等。

其次，實行資源所有權和使用權分離，對資源實施有償使用和轉讓制度。目前，資源開發經營中存在著國營、集體、個體和外資企業等多種經濟成分，實行資源兩權分離是深化改革的重要內容。國家作為資源所有者對經營者征收資源占用費、耗竭補償費和資源稅是理所當然的。其中征收資源耗竭補償費，是國家根據經營者占用資源資產價值的多少來征收費用，以補償資源耗竭帶來的實際損失，并用于資源勘探、增殖、更新等擴大再生產，使其能夠持續利用。征收資源稅是國家調節資源利用的重要手段，也是有效保護環境的重要手段，從國外、國內情況來看，能源稅是最重要的一種資源稅。

三、發展資源產業，補償資源消耗

對于資源再生產活動，過去我們一直沒有把它作為獨立的產業看待。實際上，像礦產資源普查和勘探、土壤改良、耕地的恢復、采種育林育草、水產育苗、海洋資源調查與勘探、廢氣廢水的凈化等活動，都是社會化再生產活動，應當作為一種獨立的產業來看待，以確立它在整個經濟活動中的作用和地位。目前，一些學者把資源產業定義為通過社會投入進行保護、恢復、再生、更新和積累自然資源的生產活動，把它從原材料產業中分離出來，看作一個新的、獨立的產業。大致可分為兩類，一是資源勘探業，一是資源再生業。例如，對林業，可劃分為營林業和林木采伐業。

目前，應采取多種形式促使資源產業產品價值的實現，促進資源產業的健康發展。主要形式可以有這樣幾種：一是直接交易，即資源開發和使用部門與資源生產部門供求之間直接成交，如礦產資源勘查儲量、營林中的經濟林等，可以通過這種產需直接掛鉤的形式實現其價值；二是間接補償，即以資源產業發展資金機構或國家主管部門為中介進行補償。如對一些超前儲備的資源產品，尚沒有買方市場，可以由國家主管部門或基金機構先行收購儲備起來，待需要時再提供給使用者。對于一些社會公益事業，如基礎地質工作、生態防護林建設等，國家主管部門或其他中介機構可以先行投資，再由“產品”受益方進行補償。當然，這幾種形式的實行還有賴于資源市場的建立和完善。

四、建立自然資源核算體系

自然資源是國民收入或國民生產總值賴以不斷增長的物質基礎，它的大量消耗必然導致未來國民收入或國民生產總值的增長受到阻礙。因此，應該像對機械設備、廠房建筑的損耗進行折舊那樣，對自然資源的損耗進行核算，并將其納入國民經濟核算體系，以正確地估量經濟發展的實際狀況和未來的發展潛力。

自然資源核算工作主要是提出一些實物指標、價值指標和公式，對自然資源的實物總量和實物消長變化量，對應的價值總量和價值變化量進行核算，并與國民經濟核算表進行接口，按照資產更新和折舊的方式，把資源的增加和耗減以貨幣形式列入國民經濟賬戶中，以此來反映自然資源歷年消長的變化情況以及與經濟發展的內在關系。目前，這項工作在國內尚處于研究階段，還沒有開始施行，各方面應當進一步給予支持和推動。

五、研究制定基于市場的環境政策

在環境政策領域，市場手段正迅速得到一些國家的重視和采納。與傳統的直接管制手段相比，市場手段既能保證環境質量改善，又能滿足區域經濟增長的要求，是實現經濟與環境效益相統一的重要途徑。目前，我國的市場經濟體制尚未完全建立，運用市場手段控制環境污染還需要有一個過程。因此，在這里介紹幾種市場方法，主要目的是為將來制定環境政策時提供一些新思路。

一是排污權交易。這種方法主要通過建立合法的污染物排放權利，并允許這種權利像商品那樣買入和賣出來進行排放控制。其做法一般是，政府機構評估出一定區域內滿足環境要求的污染物最大排放量，并將最大允許排放量分割成若干規定的排放量，即若干排污權。政府可用不同的方式分配這些權利，如公開競價拍賣、定價出售、無償給予等，并通過建立排污權交易市場使這種權利能合法地買賣。在排污權市場上，排污者從其利益出發，自主決定買入或賣出排污權。因總的權利是以滿足環境要求為限度，因此，不管這些權利如何分配，環境質量和環境標準都會是統一的。

排污權交易將市場機制引入污染控制中。如果排污者能削減其排污量，他的余額就可以出售獲利，因此，可以刺激排污者發明或利用新的更經濟的處理技術和方法。這樣，社會治理環境的總費用就會減少，效益差、污染嚴重的排污者在市場競爭中將處于不利地位。環保團體也可購買排污權，從而阻止排污者使用這部分權利，這將使環境質量高于環境標準。

排污權交易的理論和實踐主要是在美國發展起來的。1990年《美國清潔空氣法修正案》應用了基于市場的控制策略。在控制SO?排放上實施了排污權交易，并取得了成功，其所花費用只有采取“逐廠控制”措施所需費用的一半。另外，排污權交易不僅可在不同公司之間進行，也可在不同地區進行，同時企業還可把實際排放和允許排放的差量存在銀行中。

二是市場干預。主要是政府通過價格干預或補貼使某種市場（如廢棄物材料綜合利用市場）得以建立或連續運行。如荷蘭，為促進某些廢棄物材料如廢汽車、廢玻璃、廢金屬等循環利用，政府向承擔廢棄物運輸的鐵路部門給予價格補貼，每年要補貼幾百萬美元。再如，為了穩定廢紙回收利用市場，政府直接干預廢紙價格，使其提高到合理水平，刺激家庭或個人收集廢紙出售給有關公司。

三是責任保險。在這種市場中，保險公司根據污染者對環境的可能損害程度或廢棄物貯存費用大小收取保險金，使環境損害處罰的風險轉移到保險公司。這種市場的刺激功能就是促使排污者把污染損害降到最小，或廢棄物排放降到最少，從而免于支付較高的保險費。

上述幾種市場方法，只能作為現行環境政策的一種補充，它的操作實施有待于進一步研究，同時，還取決于市場經濟的發育程度。因此，從目前看，重要的還是鞏固和完善現行的環境政策，如“三同時”、排污許可證等等。

構筑可持續發展的法律框架

實施可持續發展，一方面需要政策做引導，另一方面也需要法律做保障。因此，在建立社會主義市場經濟法律體系框架的同時，也需要構筑可持續發展的法律框架。

可持續發展立法，應包括這樣三個層次：一是在經濟立法中，必須始終貫徹可持續發展的原則，把環境與經濟協調發展作為一個重要目標。在有關立法中，規定建立“可持續發展影響評價”制度，即政府在制定政策、規劃過程中和企業立項時，必須對可持續發展的影響做出評估。在已經或將來制定的《企業法》《農業法》《對外貿易法》和《鄉鎮企業法》等重要的經濟法律中，必須要有環境與資源保護的內容，沒有的在修訂時應補上。

二是建立和完善環境與資源法律體系。現行的環境與資源管理法律，有的已不再適應經濟發展的需要，不符合市場經濟和可持續發展的要求，必須加以修訂和完善，如《環境保護法》《森林法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等等。同時，要著手研究制定一些尚處于立法空白的環境與資源法律，做到環境與資源的各個方面都能有法可依。如在環境方面，要抓緊制定《噪聲控制法》《防沙治沙法》《有毒有害化學品管理法》《放射性污染防治法》等等；在資源方面，要抓緊制定《資源綜合利用法》《節能法》《自然資源保護法》《野生植物資源保護法》《土地法》《海洋資源開發基本法》《能源法》《煤炭法》《石油法》和《原子能法》等等。在制定這些法律時，既要堅持高標準、嚴要求，又要實事求是，考慮現實可能；既要考慮眼前需要，又要著眼于長遠需要。因此，法律制定時目標要高，標準要嚴。有些目標和標準表面上看來暫時做不到，但是經過努力還是能夠實現的，關鍵看下不下決心。國內外經驗表明，沒有嚴格的法律就沒有健全的環境。這一點在立法時要給以充分注意。當然，我們也要考慮到經濟發展的現實水平，考慮到中國的國情。總之，要掌握好“度”，制定的法律既要對發展經濟有利，也要對維護人民的根本利益有利。

三是加強與國際環境公約相配套的國內立法。目前，我國已加入27項國際環境公約，簽約必須履約，必須承擔相應的國際義務。因此，要加強國內的配套立法，在氣候變暖、臭氧層耗竭、生物多樣性等全球環境問題方面，制定相應的法律法規，以履行業已簽署的《氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《蒙特利爾議定書》等國際環境公約。

（此文發表在1997年第4期《中國環保產業》）

從項目評價到戰略評價

20世紀90年代以來，我國的環境和資源保護立法步入了快速發展時期。從1993年至2002年的10年間，制定、修改并正式實施的環境與資源法律22部，其中由全國人大環資委負責起草的有7部，其中《大氣污染防治法》修改了兩次。從1998年修改《土地管理法》《森林法》，到2000年修改《大氣污染防治法》，2002年通過《清潔生產促進法》和《環境影響評價法》，這些環境與資源保護立法行動，清晰地展示了我國環境與資源保護立法發展方向的重大變化：轉向環境與資源的可持續利用，并最終朝著構筑可持續發展法律體系的方向邁進。

經歷4年多的努力通過的《環境影響評價法》（簡稱《環評法》），是10年來我國環境立法最為重大的進展。這部法律力求從決策的源頭防止環境污染和生態破壞，從項目評價進入到戰略評價，標志著我國環境與資源立法步入了一個新的階段。

環境問題要從源頭抓起

在《環評法》中，把土地利用的有關規劃，區域、流域、海域的建設、開發利用規劃，工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發等一系列規劃納入了環境影響評價范圍，并相應規定了必要的程序和法律責任。可以說，國民經濟的主要規劃都包括進去了。如果這個法律能得到切實的實施，我們就可以從根本上控制生態環境問題的產生，把環境問題堵截在行動之前，從而使實施可持續發展戰略有了可靠的保障。

我們說《環評法》是一項重大戰略措施，是因為從一項事業的全局上、從發展的源頭上注意了環境影響，采取了防治的政策或技術措施。這樣，就可以做到不留或很少留生態環境方面的后患。舉例來說，能源的開發利用是決定大氣環境質量的關鍵性因素。如果國家和各地方政府在制定城鎮有關能源規劃時，充分考慮環境影響，按照保護環境的要求，正確確定能源結構及其利用方式，我國城鎮大氣環境質量的改善就有了基本保障。比如，積極開辟天然氣等清潔能源的供應來源，同時，大力推行“以電代煤”和煤炭的清潔使用等等。如果有了這樣的規劃，并且分步實施，我國城鎮大氣質量的改善就指日可待了。

在控制環境污染和改善環境質量方面，工業規劃具有重要作用。我國已頒布了《清潔生產促進法》，各類工業活動都必須遵照該法的規定。清潔生產是工業發展的必由之路，是工業新文明的基本標志。實現清潔生產要做多方面的努力。但是，我認為以下幾點是重要的：一是正確選擇工業結構。對于沿海許多地區來說，環境容量已經很有限，工業發展就要選擇無污染或輕污染的產品；對于缺水地區來講，就要避免高耗水工業產品。二是工業技術的選擇，要選擇原料和能源消耗低、污染物排放少的工業技術，不要再選擇那些過時的落后的走向被淘汰的工業技術了。三是在建設的同時，就建設防治環境污染配套設施，排放物達到國家標準，并對工業廢棄物進行綜合利用。四是組建工業生態園區，將工業園內各企業的工業廢物和有害排放物作為資源在企業間循環利用，變廢為寶，化害為利。五是工業合理布局，對城市市區特別是居民區不構成危害。同時，要避免對飲用水源的污染和對風景名勝景點的不良影響。總之，清潔生產不僅要求工業產品符合環境標準，生產過程也要無礙職工健康和周邊環境。如果通過環境影響評價，切實把清潔生產的要求納入了各種工業規劃和建設項目設計，我國工業生產將進入一個嶄新的時期。

大家都很憂慮我國土地荒漠化的發展，這確實是一個特別值得關注的生態環境問題。防治土地荒漠化的發展，重要環節在于保護草原。因此，草原發展規劃的環境影響評價具有重要意義。要改變草原生態的嚴重退化，重要的是切實貫徹執行《草原法》《防沙治沙法》和《水土保持法》以及相關法律，做到有法必依，執法必嚴，違法必究。我認為重點要抓好以下工作：一是嚴禁開墾草原，對已開墾的要退耕還林、還草；二是以草定畜，切實改變超載放牧問題；三是對嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化的草原，實行禁牧、休牧制度；四是保護生物多樣性，建立珍稀瀕危動植物保護區；五是合理開發利用水源。我想，如果做到了這些要求，草原嚴重退化的狀況會逐步得到遏制，林草豐茂的新局面就會實現。

《環評法》所涉及的規劃范圍是很廣泛的，我只列舉了幾項規劃，是想說明，只要從規劃的源頭上采取防治措施，許多生態環境問題是可以防治的，即使出現一些問題，也可以把問題減少到最低限度。

綜合決策，共同把關

從產業革命開始，人們就在尋求防治環境污染和生態破壞的措施。經幾百年的探索努力，措施辦法千千萬萬，但總是邊治理邊污染，老問題解決了新問題又出來了。有沒有一種辦法，從產生環境問題的源頭上采取防治措施，不讓環境問題產生，或者，即使產生，也可以采取治理措施，把問題減少到一個最小限度呢？這樣一種近乎理想狀態的措施，真的就出現了，這就是“戰略環評”制度。西方一些工業發達國家，把環境管理參與到國家有關的綜合決策程序中去，從一項事業的發展規劃開始，就注意環境影響，采取防治措施。這樣，就避免了全局性、大范圍環境問題的產生，被證明是非常有效的措施。我國在30年的環境管理實踐中，深深地感受到參與綜合決策的重要性，但總沒有找到一種契機。現在頒布了《環評法》，明確規定了環境保護行政主管部門、有關單位和公眾參與綜合決策的權利和程序，形成了政府組織審批、環境主管部門統一監督管理、有關部門對規劃影響負責、公眾廣泛參與的新機制、新格局。這是我國環境管理的新發展，意義重大。

法律規定，有關部門對編制的規劃，應當在規劃形成初步方案至上報前，組織進行環境影響評價，并向審批規劃的機關提出環境影響報告書。環境影響報告書應當包括三項主要內容：一是實施該規劃對環境可能造成的影響的分析、預測和評估；二是預防或者減輕不良環境影響的對策和措施；三是環境影響評價的結論。法律還規定：設區的市級以上人民政府在審批專項規劃草案、做出決策前，應當先由人民政府指定的環境保護行政主管部門或者其他部門召集有關部門代表和專家進行審查，并提出書面審查意見。對環境有重大影響的規劃實施后，編制機關還應當及時組織環境影響的跟蹤評價，并將評價結果報告審批機關；發現有明顯不良環境影響的，應當及時提出改進措施。

應當指出的是，環境影響評價的審查，不僅是環境管理行政主管部門的一項重要職責，而且有關部門也要積極參與，并負責對規劃實施后的跟蹤評價。如果弄虛作假，造成失實的，要追究法律責任。這些規定就是讓有關部門從編制規劃起直到規劃實施后，都要對自己的行為負責，把環境保護作為發展事業的組成部分，作為自己管理工作的一部分，而不是作為應付環境監督管理部門的事情。這種規定是有其積極意義的。

法律對公眾參與環境影響評價也做了明確的規定：“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送前，舉行論證會、聽證會或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。”“編制機關應當認真考慮有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見，并應當在報送審查的環境影響報告書中附其對意見采納或者不采納的說明。”在對建設項目的環境影響評價中，也做了相同的規定。這些規定，都對公眾和專家參與規劃和建設項目環境影響評價的范圍、程序、方式和公眾意見的法律地位做出了明確規定，使公眾的意見成為環境影響報告書不可缺少的組成部分。這些規定，是在以往的環保法律中所沒有的。說明國家非常重視維護公民的環境權益，重視公眾參與環保決策和監督。

現在出臺的《環評法》仍然不夠完善，如政策的環評、決策者的法律責任等問題，沒有做出規定。這只能通過實踐，不斷修改和補充，使之完善起來。

實施《環評法》是一項非常具有挑戰性的任務。它要求改變政府擬定規劃的常規方式和程序，確立起更加公開和民主的決策方式和程序，要求逐步形成和發展一套不同于建設項目環境影響評價的方法和新技術，以便有能力對規劃實施后所帶來的大空間范圍、大時間尺度、多種行為交叉和累積的環境影響做出令人信服的評價，推動各項事業朝著可持續發展的方向發展。

（此文系作者2002年12月26日在中國環境科學研究院“環境影響評價論壇”上的講話，為節選）

我國中長期環境與資源保護的戰略目標與任務

為了實現全面建設小康社會的目標，中國政府相應提出了“五個統籌”和“五個堅持”，構成了科學發展觀的完整理論體系。從“發展是硬道理”到“發展是第一要務”，再到“全面、協調和可持續的科學發展觀”，標志著我們對發展觀的內涵有了更加深刻、更加全面的認識。“五個統籌”包括了統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放，核心是“統籌兼顧”。要科學地把握、正確地認識、全面地理解“發展”的內涵，就要做到“五個統籌”。“五個統籌”是全面建設小康社會強有力的保障，是一種新的發展觀，它不僅是對客觀世界最真實的認識，也是中國特色發展道路的指導思想。

樹立全面、協調和可持續的科學發展觀，對于指導做好中國的環境保護事業有特別重要的意義。

我國中長期環境與資源保護的戰略目標與任務

中國21世紀前20年全面建設小康社會的宏偉戰略目標和任務，包括了經濟增長、民主法治建設、教育科技文化和可持續發展與生態環境等4個方面的戰略目標。從這4個戰略目標的要求來看，與現在我國已經達到的低水平的、不全面的、發展很不平衡的小康社會相比，是一個更高水平、更加全面和更加均衡的目標要求。所謂更高水平，是指用大體20年的時間，使我國國內生產總值比2000年翻兩番，到2020年，基本跨入世界銀行劃分的中等收入國家的平均水平行列，基本實現工業化，建成完善的社會主義市場經濟體制和更具活力、更加開放的經濟體系。所謂更加全面，是指努力實現經濟、政治、文化、生態環境的全面發展，社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，社會秩序良好，人民安居樂業，接受良好教育，實現人的全面發展；同時生態環境得到改善，人與自然更加和諧，整個社會走上生產發展、生活富足、生態良好的文明發展道路。所謂發展比較均衡，是指逐步扭轉城鄉差別、地區差別擴大的趨勢。全面建設小康社會，4個方面的目標缺一不可，而其中可持續發展和環境保護不僅是全面建設小康社會和整個現代化過程非常重要的一個方面，也是實現其他經濟、社會目標的重要保障。如果可持續發展和環境保護的目標和任務不能實現，我們全面建設小康社會和整個現代化過程的目標和任務也就不能完全實現，經濟、社會的進一步發展也難以獲得牢固的環境與資源保障，并將嚴重阻礙現代化建設目標的順利實現。

環境保護的長期性、艱巨性和復雜性

我們應當清醒地認識到，在實現到2020年的發展目標的過程中，我們面臨著長期、艱巨、復雜的環境形勢。

第一，充分認識環境保護的長期性。我們國家提出了到2010年、2020年和2050年三個階段的發展目標，爭取到本世紀中葉基本實現現代化，把我國建成富強、民主、文明的社會主義國家。從這三個階段發展大致目標來看：第一階段，2001年到2010年，實現國內生產總值比2000年翻一番，工業化、信息化、城市化和現代化取得明顯進展，生態惡化趨勢初步得到遏止；第二階段，2011年到2020年，實現國內生產總值比2010年翻一番或者接近翻一番，基本完成工業化的歷史任務，人民生活質量顯著提高，生態環境有較大改善。第三階段，2021年到2050年，要由全面建設小康社會向建設現代化的富裕社會邁進，即在中華人民共和國成立100周年的時候，實現國內生產總值比2020年翻一番半或接近翻兩番，信息化和城市化達到較高水平，人民生活達到比較富裕的水平，國際競爭力和科技水平位居世界前列，實現物質文明、精神文明、制度文明和生態文明協調發展。從各個階段的發展目標來看，為了最終實現經濟社會發展與環境保護的協調統一，使環境保護達到同現代化建設相適應的水平，在今后20年乃至近50年內，環境保護工作仍不能有絲毫的松懈。

第二，充分認識環境保護的艱巨性。總體來看，目前生態環境、自然資源和經濟社會發展的矛盾日益突出。按照目前的發展趨勢，如果不進一步采取一些新的重大舉措，新世紀頭10—20年我國的環境與資源形勢仍將非常嚴峻，人口增加、經濟增長和資源、環境的矛盾將更趨尖銳；城市每年新增人口將超過1000萬人，城市環境壓力將持續上升；工業的持續快速增長將使工業污染長期保持在高位水平。從各種環境與資源問題來看，據有關部門預測，新世紀頭10年城市水污染將繼續加重，即使2010年城鎮污水處理率達到50%，未經處理直接排放的污水總量仍將高于2000年水平；農藥、化肥和畜禽、水產養殖產生的面源污染日漸突出；城市大氣污染仍將相當嚴重，預計隨著汽車保有量大幅度增加，即使采取嚴格措施，到2010年汽車排放的氮氧化物仍將比2000年增加30%左右；危險廢物和城市垃圾產生量還將持續增加，許多未得到有效處理的危險廢物和難降解的有毒有害污染物將成為重大環境隱患；生態惡化的范圍將繼續擴大，生態環境整體功能下降，抵御各種自然災害的能力減弱，旱澇、赤潮、沙塵暴、次生地質災害等頻繁發生，危害程度加大；各種全球環境問題，將逐步成為嚴峻的國際挑戰。

第三，充分認識環境保護的復雜性。我國幅員遼闊，人口眾多，各地區自然生態條件和經濟發展水平差異很大，環境問題本身就復雜多樣；加之近20年我國經濟快速和不平衡的增長，把發達國家近50—100年逐步出現的環境問題，在比較短的時間內集中暴露出來，使得環境污染問題與資源短缺、生態破壞問題，地區性問題與全球性問題交織重疊，更加劇了環境問題的復雜性。與此同時，隨著環境保護形勢的變化和可持續發展戰略的逐步實施，環境與資源保護從單純的污染治理和生態保護的技術層面，逐步擴展到了調整產業結構和消費方式的宏觀經濟層面，以及擴展到了改變人對自然道德觀念的社會文化層面。從這些情況來看，環境保護已經從一個傳統的技術加政府行政管理的問題，轉變成為一個涉及經濟、社會、政治、文化等廣泛領域的復雜問題。

科學發展觀和經濟社會的可持續發展

所謂發展，其目標是使全體人民在經濟、社會和公民權利的需要得到持續提高。經濟增長所強調的主要是物質生產方面的問題，而發展則是從更大的視野角度研究人類的社會、經濟、科技、環境的變遷、進化（或進步）狀況。發展是個歷史范疇，是隨著歷史進程而變化的，大致經歷了四個階段：第一階段，人們對發展的理解是走向工業化社會或技術社會的過程，也就是強調經濟增長的過程，這一時期從工業革命延續到上世紀50年代前。第二階段到上世紀70年代初，隨著工業化進程，人們將發展看作是經濟增長和整個社會變革的統一，即伴隨著經濟結構、政治體制和文化法律變革的經濟增長過程。第三階段，自1972年聯合國斯德哥爾摩人類環境會議以來，人們將發展看作是追求和社會要素（政治、經濟、文化、人）和諧平衡的過程，注重人和自然環境的協調發展。第四階段，80年代后期以來，人們將發展看作是人的基本需求逐步得到滿足、人的能力發展和人性自我實現的過程，以可持續發展觀念形成和在全球取得共識為標志。

科學發展觀，就是全面、協調和可持續的發展觀，它是在中國全面建設小康社會的情況下，新一屆中央領導集體根據中國實際和改革開放的實踐提出來的，切合當代世界發展趨勢的一種新的發展觀。總結起來說，科學發展觀的基本內涵有以下五個方面：堅持以人為本，是科學發展觀的核心內容；促進全面發展，是科學發展觀的重要目的；保持協調發展，是科學發展觀的基本原則；實現可持續發展，是科學發展觀的重要體現；實行統籌兼顧，是科學發展觀的總體要求。在這樣的理念指導下，形成了“五個統籌”的重要思想。統籌城鄉發展，是從全局出發看“三農”，抓住了要害和關鍵，必將有利于逐步改變城鄉二元經濟社會結構。統籌區域發展，逐步扭轉地區差距擴大的趨勢，是新階段社會經濟發展的需要，也是深化改革的內在要求。統籌經濟社會發展，切實關注和解決諸如失業、貧困等社會問題，才能保證經濟持續健康發展，在經濟發展的基礎上實現社會全面進步。統籌人與自然和諧發展，是實現可持續發展的必要條件。統籌國內發展和對外開放，是經濟全球化和加入世貿組織的新形勢對我們提出的時代課題。

樹立和落實科學發展觀，要實現以下幾個方面的轉變：

第一，要進一步轉變發展觀念。當前，存在于某些地區和部門領導干部頭腦里的發展觀念與科學發展觀的要求還有較大差距。有的依然把“發展是硬道理”簡單地理解為“增長是硬道理”；有的依舊把“以經濟建設為中心”視為“以速度為中心”；還有的不惜以犧牲資源、環境為代價追求產值，甚至弄虛作假，貪大求洋，熱衷于大搞“政績工程”“形象工程”。這些情況表明，轉變發展觀念仍然十分艱巨。

第二，要進一步轉變經濟增長方式，大力推進經濟增長方式向集約型轉變，走新型工業化道路。一是要以提高質量效益為中心；二是要以節約資源、保護環境為目標，加大實施可持續發展戰略的力度，大力發展循環經濟，在全社會提倡綠色生產方式和文明消費，形成有利于低投入、高產出、少排污、可循環的政策環境和發展機制，完善相應的法律法規，全面建設節約型社會；三是要以科技進步為支撐。

第三，要進一步轉變經濟體制。要著力推進以下幾項改革：一是要深化財稅、金融和投資體制等改革，從體制上解決產業結構趨同、增長方式粗放、低水平擴張的問題。二是要消除城鄉分割的體制性障礙，有序推進農民向非農產業轉移，引導生產要素在城鄉間合理配置，加快城鎮化進程，逐步解決城鄉二元結構問題。三是要深化社會領域的改革，推進科學、教育、文化、衛生等體制改革，切實解決經濟社會發展“一條腿長、一條腿短”的問題。四是要推進勞動就業和社會分配體制改革，完善社會保障體制，為解決收入差距問題創造條件。

第四，要進一步轉變政府職能。重要的一點是按照依法治國的要求，做到依法行政。同時，要抓緊建立對工作實績進行考核評價的新的指標體系，不應僅僅考查GDP的增長，還要同時考核城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入、環境保護和生態建設、擴大就業、完善社會保障等其他指標，引導各級干部樹立正確的政績觀。

（此文發表在2005年第6期《中國發展觀察》）

中國的環境管理：改革與創新

環境管理算是一個老題目了，從產業革命產生環境污染起就出現環境管理。最初由就事論事，逐步走到由政府通過制定法律法規和技術標準，采取行政控制方式進行管理。不過由于經濟社會的不斷發展變化，環境管理的范圍不斷擴大，從最初的城鎮垃圾和污水問題，到全球氣候變化問題；管理方式從采取一些末端技術處理措施，到力求改變生產生活方式和社會文化；從傳統的政府直接控制，到政府、企業和民間社會的綜合調控。特別是上世紀90年代初以來，一些國家和國際社會特別是學術界，開始反思傳統的政府直接控制方式的不足和弊端，一些新的環境管理思潮出現，強調要更多應用市場經濟手段，倡導在政府和企業之間建立合作伙伴關系，包括今天會議所關注的自愿協議，強調把公眾參與作為有效的社會調控機制。這些環境管理思潮在中國也開始有所反應。今天，我們來探討這種新變化。

中國的環境管理

中國的環境管理，遠的不說，就從新中國誕生算起也有50多年的歷史了。今天我想從上世紀80年代初的改革開放來看中國的環境管理，因為真正意義上的現代化建設是從這個時期開始的，經濟運行方式以及國家對經濟的管理方式也開始由社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟轉變；同時，環境保護被提上了國家日程，政府的環境管理也是從這個時期建立和發展起來的。改革開放的20多年，由于黨和國家的重視，環境保護事業發展迅速，環境管理能力得到了不斷加強，促進了經濟建設事業的發展。

但是，對于這個時期的環境保護的評價卻有不同意見，可歸結為3種看法：一是對環境保護工作持肯定態度，認為在控制環境污染、保護環境和資源方面做了大量的和富有成效的工作。如果沒有這個時期的工作，在高速經濟發展的情勢下，環境污染和自然生態破壞將出現難以收拾的局面。可以說這是一種主流性的評價意見；二是對這個時期的環境保護工作持一種否定的態度，認為中國在80年代初雖然提出了不走西方國家曾經走過的“先污染后治理”的彎路，實際上卻沒有能避免，走的仍然是那樣一條彎路，不認可這個時期國家所采取的積極措施和所取得的進展；三是與上述兩種看法截然相反，認為中國的環境政策和法規提出的一些要求脫離實際，脫離國情，把西方國家的一些法規和要求，生搬硬套地移到中國來，中國是一個發展中國家，經濟水平不高，環境保護不能阻礙經濟發展。這種批評“超前論”的觀點，雖然在報章上并不多見，但是在一些場合特別是在國家的高層，比如在環保法律的起草、修訂和審議中，由于涉及一些部門的權力和經濟利益，卻表現得頗為激烈。

如何從社會經濟發展的過程客觀地評價這個時期的環境保護事業呢？讓我們簡單回顧一下歷史。

一、國家制定環境保護方針、政策和基本管理制度

在改革開放初期，國家把環境保護列為一項基本國策，從而明確了環境保護在現代化建設中的重要地位；同時，提出了環境保護的指導方針，即“經濟建設、城鄉建設、環境建設同步規劃、同步實施、同步發展，實現經濟效益、社會效益、環境效益相統一”。國策地位和指導方針的提出，是國家高瞻遠矚的正確決策，同5年后國際上提出的可持續發展方針是一脈相承的。

接著，又出臺了三大環境政策和八項環境管理制度。三大政策是：“預防為主”“誰污染誰治理”和“強化環境管理”。之所以稱為“三大”政策，大就大在這三項政策均具有總體性、基礎性和方向性。我國許多環境經濟和技術政策，都是從這三項政策中衍生或延伸出來的。三項政策各有相對的獨立性，但更有統一性和系統性。強化管理是環境政策的中心和主體，“預防為主”和“誰污染誰治理”是環境政策兩翼，是圍繞強化管理這一中心展開的。

八項環境管理制度是：環境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、城市環境綜合整治定量考核制度、環境目標責任制度、排污申報登記和排污許可證制度、環境限期治理制度和污染集中控制制度。八項管理制度把我國環境保護的大政方針具體化了，變為可以實際操作的管理措施，為中國特色環境保護道路奠定了制度基礎。三大政策和八項制度把不同的管理目標、不同控制層面和不同的操作方式組成一個比較完整的政策和管理體系，基本上把我國主要的環境問題置于這個體系的覆蓋之下，建立起一個具有活力而又靈活有效的管理機制。

實踐證明，三大環境政策和八項環境管理制度，在控制環境污染和保護自然生態方面發揮了積極的作用，并大多被陸續出臺的環境保護法律所吸納，以法律形式所固定，成為依法保護環境的依據。直到今天，這些政策和制度仍然是我國現行環境法律框架的主體結構，繼續在發揮著基礎性作用。

二、實施可持續發展戰略，走經濟、社會和環境保護協調發展之路，標志著國家發展戰略的根本轉向

20多年來，國家對國民經濟結構進行戰略性調整，實施以信息化帶動工業化，廣泛運用高新技術和先進適用技術改造傳統工業，大力限制資源消耗大、污染重、技術落后產業的發展，并取締關閉數以萬計的“十五小”企業，淘汰了一大批小煤礦、小鋼鐵、小水泥、小玻璃、小煉油、小火電等企業，從源頭上控制和減少了經濟發展對環境的污染和破壞。特別是近年來，隨著中國可持續發展戰略和政策的深入發展，發展循環經濟和建設生態省、生態市、生態縣的浪潮正在全國蓬勃興起，顯示出與傳統發展模式決裂的決心。

三、實施了天然林保護和退耕還林、還草、還湖政策

從1998年長江等河流發生大洪災起，國家明確提出了限采或禁采天然林，禁止毀林開荒、圍湖造田，有計劃地實施了退耕還林、還草、還湖的措施，并把生態恢復和建設列為西部大開發的首要措施，制定了“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策，啟動了大規模生態恢復和建設工程。自然生態保護受到前所未有的重視，由以前主要局限在個別資源領域實施的生態保護措施，現在正在變成國家的綜合戰略和政策措施，標志著中國環境政策的重大轉折。

四、對工業污染進行全面防治

國家對工礦企業做出了限期達標排放的規定，90%以上的工業企業實現了這一目標，工業嚴重污染的勢頭基本上得到了控制；同時，開展了對三河、三湖、兩區、一市、一海污染的重點治理，取得了一批階段性成果。控制環境污染的投入不斷增加，目前已達到了占GDP的1.4%，這是西方工業國家處于相同發展階段所沒能做到的。

回顧20多年來環境保護的歷程，特別是結合我國經濟社會的發展變化過程和社會環境文化意識的形成和發展變化過程，我們可以做出以下結論：

（一）我國制定的環境保護方針、政策和所采取的措施是積極的，符合特定發展階段的國情，在現代化建設中發揮了積極的重要作用。

（二）我國在20多年的現代化建設中，努力探索一條經濟、社會和環境協調發展之路，取得了一定的進展。改革開放初期，曾有人預言：隨著經濟的翻番，環境污染也將翻番，而且不止一番。但是這種情況并沒有發生。雖然在這個期間也出現了邊治理邊污染邊破壞的現象，但從總體上看，環境污染得到了一定程度的控制，自然生態破壞也有所遏制，并沒有完全重復工業發達國家“先污染后治理”的老路。

（三）在現代化建設的20多年中，我國初步建立起環境法律體系，環境與自然資源主要領域都做到了有法可依、有章可循。各級政府特別是環境保護部門依法監督，為控制環境污染和保護自然環境做了大量的卓有成效的工作。

（四）我國面臨的環境形勢依然嚴峻，問題多，有些問題達到嚴重程度，成為經濟順利發展的重大制約因素。除歷史原因和受經濟、技術發展水平的限制外，主要是粗放的經濟增長方式、不當決策和管理不善的結果。現在是到了必須認真對待的時候了。

改革創新，建立環境管理新機制

傳統的環境管理方式，也就是命令控制的強制管理方式，是在市場經濟條件下環境失衡導致政府進行干預的產物。從上世紀80年代以來，不少市場經濟國家采取了許多解除經濟管制的措施，傳統的計劃經濟國家也實行了比較全面的市場改革措施。但在環境領域，傳統的行政強制管理方式，直到今天仍然是大多數國家不可或缺的和處于主導地位的管理方式，可以說這種管理方式為保護人類環境發揮了重大的、基礎性的作用。中國自改革開放20多年來實行的環境管理模式，基本上也屬于這種模式的范疇。

但是，隨著經濟社會的不斷發展，特別是隨著世界經濟一體化和環境問題向全球化擴展，環境形勢發生了多方面的變化，許多新的環境問題涉及社會經濟、文化等各個層面，如氣候變化和生物多樣性問題，僅靠單一的命令強制方式遠遠不夠了，需要采取綜合社會、經濟、技術、文化和環境諸多方面的戰略和政策措施，甚至需要改變生產和消費方式，改變社會文化，才能取得長期效果。因此，從環境管理的角度看，為了應對越來越復雜的環境問題，能夠在社會、經濟、技術和文化等各個層面產生影響作用，就必須建立更加綜合、更加有預防性和更加富有社會參與性的管理新機制和新模式。這種模式要求在強調政府發揮主導地位的同時，重視利用市場經濟手段和重視發揮公眾參與的作用，形成政府引導、市場推動、公眾廣泛參與的新機制、新模式，以期不僅在解決個別環境問題上，而且在轉變生產和消費模式，加快社會、環境、文化建設上，產生積極影響。

新的環境管理模式同傳統的環境管理模式的最大不同是，傳統模式主要建立在政府命令控制這一支點上，新的模式則是建立在政府命令控制、市場調控和公眾參與3個支點上，這是一種廣義的環境管理，已遠遠超出了傳統的政府控制范疇。

一、發揮政府在環境保護上的基礎性作用

從理論和社會實踐上講，環境保護是公共管理的重要領域，是一種“公共物品”或“公共服務”，自由市場機制難以有效提供這種服務，而且由于“市場失靈”，往往形成一系列嚴重的環境問題。在這種情況下，需要通過市場的外部干預，大多數情況下是通過由政府實施的干預，才使環境問題得以控制或解決。因此，在市場經濟條件下，環境保護依然是政府的一項重要職能。

政府在環境保護方面所發揮的基礎性作用，主要體現在提出環境保護發展目標，編制發展規劃，制定相應政策、法律、制度、標準等，并依照法規進行有效的監督。政府這種充當游戲規則制定者和游戲裁判者的角色，是任何個人和組織不可替代的，是維護市場經濟正常運行的基本保障。否則，市場就會失靈，環境問題也將無法遏制。

二、擴展市場手段在環境保護領域的應用，已經成為充實和完善環境管理的重要方向

從環境與發展的國際國內情況看，市場手段在降低環境保護成本、提高行政效率、減少政府補貼和擴大財政收入諸多方面，具有行政命令手段所不具備的顯著優點。西方國家的實踐表明，運用一些綜合性的環境經濟手段特別是稅制手段，可以有效地抑制有害于環境的生產和消費，同時可以減少復雜的行政監控措施及其行政費用。

建立健全以稅費為核心的環境經濟政策。首先，加強排污費征收和管理，按照排污費標準略高于污染治理成本原則，逐步提高收費標準，盡快改變廉價購買排污權的不正常狀況。實施開征環境稅，對于資源消耗大，特別是能耗大、水耗大、污染重的行業和企業征收環境稅；對于稀缺資源征收資源稅；而對于符合循環經濟要求的建設項目和產品，在貸款和稅收上應給予優惠待遇等。火電廠是排污大戶，為了鼓勵電廠二氧化硫達標排放，應改革現有二氧化硫征費辦法，可以實行濃度和總量差別收費。對于不達標排放電廠，按二氧化硫濃度和排放總量，實行費率快速遞增的級差累進式辦法，將高額收費收入用于補貼安裝脫硫設施的電廠，迫使和誘導電廠采取措施達標排放。同時，對安裝脫硫設施的電廠，國家在貸款和稅收上應給予優惠。

制定重點行業有利于環境保護的經濟政策。對高能耗、高水耗工業產品制定市場準入標準；制定清潔生產評價指標體系和審計制度；建立生產者責任延伸制度，明確生產企業、銷售商對廢棄物回收、處理和再利用的義務等。

積極推行排污交易，實現環境資源資本化。利用市場機制，把環境作為資源經營，實行環境容量資源化、資本化和產權化，以降低環境保護成本。國際上開展的CO?排放交易的清潔生產機制（CDM），就是這種交易的明顯例子。排污交易方式可以用比較少的投入，而取得減排污染物的經濟手段。比如在我國兩控區電力行業開展SO?排放交易，在淮河等重點流域開展COD排放交易，都是應該大膽試驗的。

大力推進污染治理市場化。當前應把城市環境基礎設施建設與運營作為推進市場化的重點。對政府新建，包括已有污水處理廠和垃圾設施，以合同方式交給企業實行商業化運營；或以TOT（轉讓—運營—轉讓）方式盤活資金；在有條件的地方采用BOT方式（建設—運營—轉讓）建設新的污水處理廠或垃圾場。一些地方的實踐表明，這樣做可以減輕政府財政壓力，加快建設進度，有很好的社會和環境效益，應大力推行。

企業污染治理市場化。專業化治污企業承包運營污染治理設施，或對治理方案、設計、工程施工、建成后的運營實行全過程的承包服務；工業園區，可由專業化企業實施污染集中處理。

運用市場機制，多渠道籌集資金、發行市政債券等等，也都應積極探索。

擴大市場經濟手段的應用，開闊了環境保護的視野，為加快環境治理提供了更多的保障，是對傳統環境管理模式的開拓和發展。但是，市場經濟手段也不可能自發地產生，它需要政府的引導和規范，政府要繼續當好游戲規則制定者的角色，促使這一新的領域不斷發展。

三、發展和建立社會調控制度與機制

以公眾參與、自愿協議、信息公開等制度為基礎的社會調控制度，成為政府、市場之外環境保護的重要社會調控機制和重要的力量源泉。

推行自愿協議環境管理方式。從國際環境保護管理發展趨勢看，除繼續實施強制性措施——主要指對法規的遵照執行外，更多地在開始倡導和運用鼓勵性方式，以更加靈活的方式，鼓勵企業實現比現行環保法規標準更高的環境表現。這種自愿協議不僅能調動起企業的自覺性和主動性，而且可以降低環境成本，這是對傳統管理模式的重要補充和發展，成為西方國家廣泛興起和運用的一種重要環境管理方式。

自愿協議有多種形式，有企業自己制定的，有企業與政府有關部門商定的，有企業與政府和NGO（非政府組織）共同商定的，有企業與NGO商定的，等等。但是，企業與政府的協議約束力最高，因此成為一種重要方式。過去，我們各級地方政府同企業簽訂的環境保護責任書，雖然帶有一定強制色彩，但從規定雙方責任和義務的角度來看，也包含了一定的自愿協議特征。

自愿協議包括具體的環境目標和實現目標的時間表，以及簽約方的責任與義務。在企業實現協議目標以后，經政府有關部門評估認可，將給予鼓勵（獎狀、環境標志、新聞媒體的宣傳等），甚至給予資金補貼，企業從中可以得到直接或間接的經濟效益；如果違約，也要受到約定的處罰。自愿協議實際上也是一種交易，在大多數的情況下，自愿協議等同于合同。

自愿協議涉及廣泛領域，工業、交通運輸、建筑業、商業、城市公用事業、農業等等。其中工業和能源領域占有最大的比重。在歐盟國家中，廢物管理、空氣污染、氣候變化、水污染、臭氧層保護和土壤污染是自愿協議的重點。

自愿協議已成為環境綜合政策的重要內容，并逐漸顯示出強大的生命力。“他山之石，可以攻玉”。中國也應大膽地借鑒過來，完善和發展自己的環境管理，為中國的環境保護事業服務。從歐盟國家實施的自愿協議來看，形式多種多樣，并沒有一種固定不變的樣式。看來，只要不違背法律規定，有利于污染控制和改善環境，形式都是可以自由商定的。西方國家推行自愿協議方式雖有二三十年的歷史，也只是在近年間才引起更大重視并推行起來。這種方式還不是很成熟，也帶有風險。現在南京先行試點，在取得經驗后再逐步推開的做法是妥當的。

公眾廣泛參與是發展新型環境管理機制的重要方面。公眾參與環境保護的程度，是國家民主政治的反映，是衡量一個國家、一個地區環境保護能否做好的重要標志。只有在充分尊重公民環境權益的社會環境下，才能調動起公眾廣泛參與的積極性。國際社會把國家的重視、工商界的大力支持和公眾的廣泛參與，作為環境保護的三大支柱。許多國家在法律中都做出保障公眾廣泛參與環境保護的規定。我國在環境法中也有對公民的權利的規定，比如健康權、知情權、檢舉權、參與權等。近年來，環境保護的民間組織紛紛建立，廣泛開展保護環境的宣傳、收集和分選垃圾、植樹種草、對污染危害環境者檢舉控告、對社區和更大范圍內的開發建設規劃和活動提出建議等等，表現出很高的責任感和熱情，讓我們看到了環境保護的希望和最大力量源泉。民間環保組織配合國家的或地方的環境計劃和部署，力所能及地開展一些工作，他們不計報酬，無私奉獻，是難能可貴的。政府要支持他們，愛護他們，充分發揮他們的作用。除了法律明確規定的對于發展規劃和建設項目的環評參與權之外，應更多地讓NGO組織參與有關環保調查、座談會、論證會、評議會，在有關環境保護的重大決策中能有他們的聲音，這也是民主政治建設的重要一環。

為了保障公民的環境權利，還應抓緊完善有關公民環境權的法律規定，要明確地具體地規定法律上可以實施的公民環境權，保障公民能夠有效行使這種權利，完善涉及公民環境權的相關民事、行政訴訟制度和民事、行政賠償制度，包括有關環境公益訴訟制度，使公民在環境權利受到損害時獲得及時的法律救濟。

（此文發表在2005年9月15日《中國環境報》）

如何實現“美麗中國”愿景

地處長江三角洲腹地的太湖地區，是唐宋以后中華文明的重鎮，是近代中國工業文明的源頭，是改革開放30多年來中國環境與發展成就突顯地區。借此機會，談談我對當前中國環境與發展問題的幾點思考。

1979年改革開放之后，中國經濟連續32年保持GDP年均9.9%的增長。今天，中國已從一個貧窮落后的低收入國家進入到中等收入國家行列，從工業化初期階段進入到工業化中后期階段，從鄉村型社會進入到城鎮化社會，走出了中國特色的發展道路，創造了一個世界經濟奇跡。

但與此同時，環境污染也急劇擴大。從環境污染物低排放走向高排放，從環境狀態的低惡化走向高惡化，從局部型、單一型污染走向全局型、復合型污染，付出了高昂的環境與資源代價；同時，中國不僅為國內環境問題所困擾，在應對全球氣候變化問題上的壓力也愈來愈大。總之，面臨著空前嚴峻的環境形勢。

回顧過去30多年的環境與發展歷程，可以說我們曾試圖在人口持續增長、各種資源消耗快速增加、各種環境污染物排放量相應不斷擴展的情況下扼住環境污染擴大的勢頭。確實采取了很多措施，也取得一定成效，但遠遠不足以抵消粗放、快速的經濟增長所帶來的不良環境影響，中國仍然沒有有效避免很多發達國家曾經歷的“先污染后治理”老路。

要使中國環境形勢發生根本性改變，當前應當努力做好三個方面的戰略性轉變：一是發展方式的戰略轉變；二是政府職能的全面改革；三是政策手段重大的調整。只要這三個方面的戰略性轉變實現了，中國的發展與環境的沖突就有望得到協調，各種環境困境也有望逐步得到消除，從而向“美麗中國”邁出決定性步伐。

第一，要改變過度追求增長速度的戰略思維，加快經濟發展方式的戰略性轉變

轉變傳統經濟發展方式，走新型工業化道路，是改革開放初期就開始提出并逐步納入經濟發展戰略和規劃的一個基本方針。但長期以來，這一方針基本上停留在戰略理念和規劃的層面上，停留在文字和口頭上，各部門、各地區實質上長期忽視經濟增長速度和質量、經濟增長和環境保護的關系，過度追求國民生產總值的增長速度，實踐上仍舊走高投入、高消耗、高污染的粗放發展道路；在部門和區域發展規劃和戰略制定和實施上，缺乏對環境保護的綜合考慮和綜合決策，部門和區域規劃的環境影響評價也沒有有效落實。特別是改革開放30多年來幾輪超過兩位數的增長周期都帶來巨大的環境沖擊，使環境和資源長期處于高強度的經濟增長壓力之下。致使治理的速度遠遠趕不上污染增長的速度，環境污染每況愈下，釀成了今天環境污染嚴峻的形勢。歷史經驗反復證明，追求短期超速增長，忽視經濟增長的環境和社會效益，其帶來的一個嚴重后果就是沉重的、難以承載的環境和資源代價。

嚴峻的環境現實在逼迫我們必須轉變經濟發展方式，要在戰略上充分認識保持經濟適度和平穩增長對環境保護的重大意義，堅定地走可持續發展之路。當前，首先應當在制定國民經濟發展方針和規劃時，適度控制增長指標，把改善經濟結構和增長質量（包括經濟、社會和環境效益）放在優先位置，在政策和投資上優先保障，環保投資占GDP比例要從當前的1%—1.66%提高到2%—3%。其次應當促使綜合經濟部門、產業部門和各級地方人民政府樹立環境優先的理念，在制定國民經濟的發展戰略、政策、規劃時要開展環境影響評價，要把環境保護的指標和要求納入國民經濟和區域規劃中，在發展的源頭就能有效協調環境與經濟的發展，為環境問題的有效解決創造必要的政策環境。三是應當充分認識環境治理的長期性、全局性和復雜性，做好全面的調查和風險評估，做好長遠的制度建設和政策規劃。長遠的科技規劃，要超出現有5至10年規劃期的限制，研究編制10至30年的環境治理路線圖和時間表，提出到2020、2030甚至2040、2050年改善環境的分階段目標和技術與政策路線，提出相應的戰略政策和資金投入保障措施。各地每年要公布計劃實施結果，接受公眾的監督。

第二，要加強社會主義市場法治建設，推動環境保護公共管理和服務的戰略性轉變

改革開放以來，我國逐步由計劃經濟向市場經濟轉軌，從此經濟發展走上了快速道。但在經濟體制轉軌過程中并沒有有效處理好市場經濟發展和環境保護的公共管理問題。我們回頭看，中國的發展戰略不比別人差，可以說還相當領先，符合可持續發展的要求；我國的環保法律起步不比別人晚，雖說不夠完善，但主要方面都可以做到有法可依。那為什么環境問題得不到遏制，而是一再發展呢？在體制上有兩個根源。一是當前中央和地方治國理政仍然沒有有效實現法治，“人治”仍然非常盛行。黨和國家多年前就指出了“有法必依，執法必嚴，違法必究”；早在20年前中央就提出了轉變政府職能，實行依法治國的方略。但是又過去了多少年，我們現在所看到的現實依舊是把國家可持續發展戰略放在了腦后，把依法治國放在一旁，法律可執行也可不執行，沒有把環境保護放到基本國策位置上，更談不上優先位置了。二是在經濟體制和環境保護公共體制上，長期沒有理順政府和市場的關系，政府公共服務觀念遠遠不到位。長期以來，中國經濟改革和公共管理改革舉步維艱，加之以GDP增長為核心的行政管理、考核體制和以增值稅為核心的財稅體制，各級地方政府過度追求增投資、上項目，追求以投資和各種資源、能源投入拉動地方產值和稅收的快速增長，忽視了各種公共服務事業的發展，忽視了依法保護環境的公共職能。目前很多產業結構失調，環境與資源問題突出，就是“先增長后環保”的執政思路造成的。

環境的公共性和外部性特征表明，單純市場本身并不能保障與環境保護的協調發展，需要相應的政府行政干預和市場經濟手段，這些手段措施主要通過法律及其監督建立起市場健康運行機制，包括環境規劃、法規、標準、征收環境稅、明確環境資源產權，推行國內和國際間的排污交易、實行信息公開、擴大公眾參與、動員全社會公眾廣泛參與環境保護行動。當前，首先應當深化政治和行政體制改革，要把強化法治和轉變政府職能作為深化改革的重要方向，把各級政府的職能轉變到依法行政、依法保護環境的軌道上來，轉變到公共管理和服務的職能上來。可以考慮把“保護環境，治理污染”作為依法行政的突破口，這不僅是緊迫的環境問題要這樣做，而且也具備了一定的法規條件和工作條件。其次應當真正把環境保護確立為政府的基本公共管理和服務職能，應有必要的公共財政投入來保障基本的公共環境管理和服務，并相應建立起對政府及其有關部門的比較完善的環境保護考核和監督機制。三是應當繼續修改完善環境保護法律體系，建立健全公共環境監測體系和行政執法體系，特別要加強基層的環境監測和行政執法體系建設。四是應當擴大環境信息公開和公眾參與，建立健全全社會廣泛參與環境保護的制度和政策，為公眾參與環境保護決策和監督創造必要的法制和政策條件。

第三，要強化經濟手段在環境保護中的基礎作用，推動環境保護政策手段和措施的戰略性轉變

傳統的環境保護手段是以政府行政命令控制為主的環境保護手段，是在市場不能有效解決外部經濟性情況下實行政府強制干預的產物。中國改革開放30多年來，前期主要運用命令控制型的環境管制措施，對遏制環境污染起到了重要作用。但是，只靠這種措施是遠遠不夠的，并且這些措施也有許多缺陷，突出表現在：懲罰性手段多，激勵性手段少；行政管制性手段多，經濟刺激性手段少；執行法規代價高，違反法規成本低。

從國際國內經驗看，經濟手段在降低環境保護成本、提高行政效率、減少政府補貼和擴大財政收入諸多方面，具有行政命令手段無法取代的顯著優點。我國在2002年之后，一些財稅、金融、價格等方面的環境經濟政策也陸續開展試點。如在城市污水、垃圾處置、排水供水等方面推行特許證經營政策，在發電行業推行有利于減排的價格政策，推行有利于環保的稅收政策，以及國家實行對環境的投資及融資政策等，都顯示出了很大的優越性。因此，在環境保護政策手段上，應當進一步擴大應用經濟手段。當前，首先應當在國務院有關部門提出的《環境保護稅法（草案）》的基礎上，逐步建立法定的環境保護稅體系，逐步擴大環境保護稅稅目范圍，合理調整環境保護稅稅率，真正建立形成有效調控生產和消費行為的環境保護稅體系。其次應當在污染物總量控制及其考核制度的基礎上，合理選擇一定的污染物建立和實施排污交易制度。三是應當在涉及能源、水資源以及污染治理的政府定價政策上，充分考慮環境治理和恢復的成本，繼續擴大和完善有關環境成本內部化的定價機制。四是應當繼續開展有關環境保護的信貸、證券、保險等領域的政策試點，并逐步上升為法律規范，全面推行。

總體來說，中國環境保護尚面臨經濟快速增長和結構轉型緩慢、經濟和政治體制改革滯后、社會轉型期社會道德文化失衡，金錢、物質至上的社會觀念和消費文化過度泛濫等所帶來的嚴峻挑戰。在這種嚴峻形勢下，只有繼續堅持改革開放的方向，堅定實行經濟、社會和政治體制的全面改革，積極調整好各種經濟、社會利益關系，努力化解各種經濟、社會矛盾和沖突，才能為中國實現發展方式轉變和經濟社會轉型提供基本的保障和動力，也才能從根本上為解決各種環境問題，實現可持續發展，建立綠色經濟和生態文明創造必要的經濟、社會和政治條件。可以說，努力推進并實現經濟、社會和政治體制的全面改革，既是中國實行可持續發展，建立綠色經濟和生態文明的最大機遇，也是巨大的和尖銳的挑戰。中共十八大首次把生態文明建設擺在與政治、經濟、社會和文化建設并駕齊驅的位置，并提出建設美麗中國的愿景。我殷切期盼，經過新一輪的政治經濟改革，經過13億中國人以及廣大海外同胞的共同努力，迎來一個政治民主、經濟發達、社會和諧、文化繁榮、環境美麗的新時代。

（此文發表在2013年5月20日《中國環境報》）

對話曲格平：中國環境政策思路的演變與發展

郭薇

1973年第一次全國環境保護會議之后，特別是改革開放30年來，中國環境保護事業有了翻天覆地的變化，從開創時期進入了發展的新時期。如何評價這段歷史呢？記者日前采訪了我國環保事業的開創者之一，也是改革開放30年環境保護事業的領導者和見證者曲格平。

記者：中國的環境保護事業，從開始的就事論事到成為國家戰略，經歷了哪些主要階段，其政策思路是什么呢？

曲格平：環保工作就是從就事論事做起的，某些工業“三廢”如何綜合利用，某些工廠的濃煙污水如何治理，都是一件件具體事情。把環境保護與經濟社會聯系起來，看成是發展的重要組成部分，是從1972年聯合國斯德哥爾摩人類環境會議后才開始的。在1973年召開的第一次全國環境保護會議上，出臺了“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利，依靠群眾、大家動手，保護環境、造福人民”32字方針，體現出當時對環境保護事業的認識。這個方針在社會上還是得到了一定的好評，并對開展環保事業起到了指導作用。

記者：環保“32字方針”是怎么發展成為環保基本國策的？

曲格平：社會主義建設事業在發展，人們對環境問題的認識在不斷加深，環境保護戰略也在不斷發展和完善。1982年，我們在回顧10年發展歷程和準備第二次全國環境保護會議文件的時候，就認識到“32字方針”的不足和局限性，就打算提出一個具有戰略高度、又符合國情的環境保護的大政方針。經反復切磋并廣泛征詢意見，提出了“環境保護是現代化建設事業中的一項基本國策”和“同步發展方針”。雖然在征詢意見時，對“環境保護是一項基本國策”有很大爭議，但由于有理有據，國務院贊成這個建議。回頭看看30多年的實踐，也證明環境保護國策地位的確立是完全必要和正確的。

記者：那么，“同步發展方針”的具體內涵是什么？

曲格平：“同步發展方針”的完整表述是：“經濟建設、城鄉建設、環境建設同步規劃、同步實施、同步發展，經濟效益、社會效益、環境效益相統一。”同步發展是一個簡稱。這可以看成我國環境保護戰略的總方針、總政策。它體現了經濟、社會與環境保護發展相統一的理念，摒棄了“先污染后治理”的道路，指明了正確處理環境與發展關系的方向，符合建設中國特色的社會主義現代化的目標和要求。我國提出的“同步發展方針”，早于聯合國專家委員會提出的“可持續發展”戰略報告5年，兩者的基本政策思路是一致的，而我國的同步發展方針目標和重點更加明確，更具有操作性。聯合國環境規劃署官員就曾高度評價過這條方針。很顯然，如果各項事業都與環境保護同步發展，并按三個效益相統一去檢驗，環境問題就比較容易解決了，就不會形成目前這種嚴峻環境形勢了。很可惜，對這條方針我們沒有很好宣傳，也沒有在國民經濟和社會發展的戰略、規劃和政策層面上全面深化和認真執行。不過，從環境保護的理念上看，這條方針并未過時，仍然具有現實指導意義。

記者：落實同步發展方針對我國環境保護事業發展發揮了什么樣的作用？

曲格平：同步發展方針，是指導國民經濟協調發展的正確方針，從國民經濟和社會發展來看，仍具有積極的現實意義。為了與同步發展方針相配套，1989年第三次全國環境保護會議上提出了環境保護的“三大政策”（一是預防為主，防治結合；二是誰污染誰治理；三是強化環境管理）和“八項制度”（環境影響評價制度、城市環境綜合整治定量考核制度、“三同時”制度、排污收費制度、環境保護目標責任制度、排污申報登記和排污許可證制度、限期治理制度、污染集中控制制度）。這三大環保政策和八項制度，把環境保護的國策地位和同步發展方針具體化了，是對有中國特色環境保護道路的新開拓、新發展，是我國環境管理從理念到實踐逐步走向成熟的重要標志，也是環境管理由一般號召到靠制度管理的重要轉變。

上述說到的環境保護大政方針，具體化就是三大政策和八項制度。這些政策和制度在全國推行，有力地推動了環境保護工作的開展。實踐證明這些政策和措施是符合國情的。為了使這些政策和措施更加具有法律規范性和權威性，更好地推動環保事業發展，這些政策和措施被逐步納入了陸續頒布的環境法律當中，這些法律目前仍在全國普遍實行。

1996年在國家頒布的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中，把可持續發展作為國家發展戰略提了出來，成為我國一切事業發展的指導方針。我國提出的環保方針與可持續發展方針的思路是一致的。至此，可以說，我國環境保護的大政方針日益完善成熟了。

我國環境保護的方針和政策，已經比較全面地體現在已頒布的環境法律和法規當中。但總的來看，法律規定執行得不夠好，確實存在一個執行的問題。不過，方針和政策都是有時間性的。隨著經濟和社會的發展，環境保護的方針和政策也要不斷充實、不斷調整和發展。已經做出的，只是萬里征程中邁出的第一步，今后的路更長，需要繼續不斷發展。

記者：您對中華人民共和國成立以來特別是改革開放30年來環境保護工作的評價是什么？

曲格平：總的看來，我國環境保護工作進展很大，成績卓著。首先是環境保護政策思路漸趨成熟，這是一個重大進展。在改革開放30年間，結合工業企業結構調整，強化監督管理，工業污染控制有了長足進展；在城市廣泛開展環境綜合整治，環境面貌發生了很大變化，特別值得一提的是，出現了一批環境保護模范城市，為城市環境治理樹立了樣板；在自然生態方面，由于實施“退耕還林”政策及一系列生態建設工程，森林覆蓋率達到了18%以上，生態環境出現了令人欣喜的變化。

除上述幾個方面的進展外，環境立法有了很大發展，執法情況也有所改善。為落實節能減排指標，國家開始推行一些有利于環保的財稅政策措施，取得很好效果；環境管理能力建設也有一定進步。總之，國家加大了對環境保護的支持力度，各方面特別是環境管理做了大量工作，成績應予肯定。

但是，在工業化、城市化快速發展，資源和能源消耗大幅度增長的情況下，我國面臨的環境形勢仍然嚴峻，城市污染特別是大氣污染、江河水質污染、工業廢物污染、有毒有害污染等都相當嚴重；在自然生態方面的問題也很大，水土流失、土地荒漠化蔓延、生物多樣性減少等尚未得到有效控制。

記者：確實，我們面臨的環境形勢是嚴峻的，您列舉的一些環境問題都還未得到很好解決。癥結在哪里呢？

曲格平：我認為癥結在于發展戰略不健全，發展方式陳舊，管理落后。出路就在于落實科學發展觀，走可持續發展之路。誠然，這種改革與轉變復雜、艱難，但只要下定決心，堅持不懈，路是可以走通的。

記者：您年屆80高齡，從事環保工作也已經40年了，您有些什么感悟能給我們說說嗎？

曲格平：從事多年的環保工作，感悟總是有一些，今天我只說兩點吧：第一，各項事業，包括環境保護事業的健康發展，要靠國家實施健全的發展方針和政策。發展的大政方針不對頭，各項事業就不可能取得好的結果，環境保護就不可能做好。在40年的環保生涯中，我對環境的認識在不斷變化。在一個期間內，我只把環境問題看成是一個技術工程問題，比如說工業污染，只要采用適當技術和工藝就可以解決；對于自然生態方面的環境問題，實施生態技術和適當的工程也可以防治。但是，隨著時間的推移和不斷實踐，我認識到，只靠技術，即使最先進的技術，也不能完全解決環境問題。西方工業化國家所走過的路就證明了這一點。還要靠什么呢？要靠國家實施健全的發展方針和政策。縱覽世界環境問題，可以得出這樣一個結論：除自然災害外，發展方針和政策對保護環境來說是具有決定性意義的。我國面臨的嚴重環境問題更加證明了這一點。

令人欣慰的是，進入新世紀后，黨中央提出了科學發展觀，實施以人為本、全面協調的可持續發展戰略，建設資源節約型、環境友好型社會，這是一個全新的發展理念，是國家發展方針的巨大轉變和發展。當前依照科學發展觀要求，從中央到地方正在轉變發展思路和工作部署，并且選擇了與之相應的經濟發展模式——循環經濟。只要堅持科學發展觀，并實施相應的政策措施，一個繁榮昌盛和環境友好的和諧社會一定會到來。對此，我看到了希望，充滿了期待。

第二，做好環境保護工作，要靠有效的管理。而有效的管理，要靠依法監管。縱覽世界上一些國家環境治理得好，環境保護得好，關鍵就在于依法進行管理，他們實行的是“法治”，走的是一條依法保護環境的路。我國環境治理效果差，環境問題大，重要原因就是有法不依、執法不嚴，在很大程度上實行的依舊是“人治”。一個是“法治”，一個是“人治”，但兩者的效果卻截然不同。

上世紀90年代，國家把依法治國，建設社會主義法治國家載入憲法。環境保護是現代化建設事業的組成部分，依法治國自然也要依法保護環境。改革開放以來，國家頒發了25部保護環境與自然資源的法律，可以說當前人們關注的一些環境問題，都有了相應的法律規定，可以做到有法可依、有章可循。只要依照法律法規辦事，把法律法規落到實處，我國目前嚴重的環境污染和自然生態破壞都可以得到相當大程度的控制，環境狀況就可以有一個明顯改善。

我國目前的環境法律法規，是充分考慮到經濟和技術支撐能力的。從總體上看，法規是比較寬松的，工業企業和有關方面是有能力做到的。但是，有法不依、執法不嚴、違法不究仍然是一個相當普遍的現象。因此，亟待深化改革，轉變政府職能，真正轉到依法行政的軌道上來。

當前，全國各級領導人都在學習和落實科學發展觀。如何檢驗科學發展觀是否學好和落實，最終要看經濟、社會與環境是不是得到了協調發展。要做到這一步，最重要的就是依法行政，在制定發展規劃和進行重大建設項目決策時，要依環境法規的規定辦理，不要個人或少數人說了算，要民主決策、科學決策，減少決策失誤；同時，還要明確和堅定地支持有關方面特別是環境保護主管部門依法行使監督權力，真正做到依法保護環境，促使嚴峻環境形勢盡快好轉。

（原文刊載于2009年第23期《環境保護》）