18個鐵路局集團公司會不會區域整合？

中國鐵路總公司（以下簡稱“鐵總”）作為年營收近萬億元、實際資產遠超20萬億元、由中央直接管理的超大國有獨資企業，且與國民經濟、社會發展、百姓生活息息相關，其深化改革事關全局發展，可謂“牽一發而動全身”，鐵路的“一舉一動”往往是社會和市場密切關注的焦點。

按照深化鐵路改革的路線圖和任務表，2017年11月15日，鐵總所屬18個鐵路局均已完成公司制改革工商變更登記，并于2017年11月19日正式掛牌，改制為鐵路局集團有限公司，為2018年起全面按照新機制運行奠定了基礎。

新時代，鐵路公司化改革所邁出的第一步，這在中國鐵路改革發展史上無疑具有重要的意義，也預示著國家鐵路企業將實現從傳統運輸生產型企業向現代運輸經營型企業轉型發展。對于鐵路持續健康發展而言，有望迎來一個新的春天。

從目前各鐵路局公司制改革進展看，并未出現此前一些所謂的專家及輿論謠傳的將18個鐵路局整合為3-8個不等的鐵路區域公司。

應該講，鐵總發布的《關于全面推進鐵路局公司化改革的指導意見》，是準確領悟中央精神，切中鐵路實情，著眼長遠發展，尤其是該《意見》提出“以鐵路一張網為前提，堅持鐵路運輸統一調度指揮，保持總公司——鐵路局——基層站段三級運輸管理架構，保證承擔的公益運輸、重點運輸等社會責任不變，實現鐵路運輸整體效率和效益最大化”的指導思想，是對各種誤讀、歪解、誤導深化鐵路改革輿論的有力回應。

但有一些關心鐵路改革發展的社會輿論和鐵路局、基層站段員工仍心存疑慮，擔憂鐵路局公司化改革更名后，會推進鐵路局區域合并。

此外，還有鼓吹成立區域公司、網運分離、分拆鐵路網等改革的所謂專家學者，引國外鐵路所謂的“成功經驗”，紙上談兵，指點鐵路發展，有誤導之嫌。

因此，筆者在經濟觀察報9月25日整版刊發本人撰寫的《深化鐵路改革是攻堅戰和持久戰》文章基礎上，有必要就鐵路公司化改制后，鐵路局發展相關問題作以分析探討。

區域整合鐵路局是個“餿主意”

就鐵路而言，曾最具深遠意義的改革是，2005年3月18日原鐵道部成功實施撤銷鐵路分局、由鐵路局直接管理站段的改革。從那時起，全國鐵路共設18個鐵路局（公司），變四級管理為三級管理，消除了中國鐵路存續50多年管理重疊的弊端，并將站段大幅整合，減少893個，減幅達58.5%。

這是一次真正意義上的勇氣和價值之改，提高了管理效率，極大地釋放了運輸生產力，奠定了中國鐵路“鐵道部（鐵總）-鐵路局（公司）-站段”三級扁平化管理基礎。這種簡潔層級的三級管理模式（鐵路局不是每個省市區都設置一個）在目前很多超大型企業都未能實現。如，國家電網公司現在是“總部——區域分部——省（市、區）公司——地級市公司——縣級公司”五級管理架構。

按照所謂專家觀點，如果將現有18個鐵路局整合為8個區域公司，那么每個區域公司平均將面對200——300個基層單位、 28萬名鐵路正式員工、53.3萬平方公里地域的1.55萬公里營業鐵路；如果整合為3個區域公司，每個區域公司平均將面對500——800個基層單位、 73萬名鐵路正式員工、320萬平方公里地域的4.13萬公里營業鐵路。

因目前很多站段曾經過“多段合一”整合，其規模少則幾千人，多則萬人，專業分工很強，且點多線長，不可能再做大幅整合。在此情形下，這種區域公司如何直接管理數以百計的基層站段，還要不要在區域公司之下再成立分公司？這種分公司是省（直轄市、自治區）分公司，還是分鐵路線路成立分公司？

如果整合為8個區域公司，鐵路局數量雖然減少了10個，但省（市、區）分公司最少卻需要新成立31個，或最少需要成立100家干支線鐵路分公司，涉及的站段必定需要重新切割劃分，站段數量必將大幅度增加。這無疑將使中國鐵路管理又復歸到四級管理模式，并且比2005年以前的管理模式還要落后，其管理成本支出和日常效能損耗將遠遠大于現有18個鐵路局這種架構。

若如此改革，產生的不必要經濟社會影響和鐵路震蕩該有多大，改革成本支出該有多大？無法估量！僅全國范圍內眾多單位變更名稱的直接成本就是一筆不菲的投入。如，2010年，作為HUB省的一個地級城市，襄樊市更名為XY市，僅一字之改，直接成本就超過1億元。

但有人可能說，目前18個鐵路局中，一個局多則管轄范圍達4省（直轄市），少則主要管轄地域涉及一個省（自治區），是否可將主要管轄區域僅在一省（自治區）的鐵路局就近與相鄰鐵路局整合，以減少鐵路局數量。其實，仔細分析下就不難發現，往往這樣的鐵路局身處邊疆或具有重要的區域優勢，所涉及的地域面積廣闊、管理跨度大、戰略位置非常重要，更不能被整合。

例如，哈爾濱鐵路局管轄線路覆蓋HLJ省全境和NMGHLBE市，涉及國土面積73.5萬平方公里，有干線、支線和聯絡線67條，高寒鐵路營業里程7400多公里，僅次于全球鐵路營業里程排位第26名的匈牙利（國土面積93萬平方公里），員工17.6萬人；青藏鐵路公司擔負著青藏兩省區鐵路客貨運輸和GS省部分鐵路客貨運輸任務，僅涉及的青藏兩省區國土面積就達194.94萬平方公里，占全國面積的20.3%，高原鐵路營業里程3035公里，并且川藏、滇藏鐵路正在建設中，新藏、甘藏等鐵路正在規劃可研中，未來當屬重中之重的鐵路局；WLMQ鐵路局所在的XJ維吾爾自治區面積166萬平方公里，占中國國土總面積六分之一，是“一帶一路”最重要的橋頭堡。等等，每個鐵路局都有充分而必要的存在理由。

還有人可能會說，既然如此，解放軍原七大軍區都能調整為五大戰區，18個鐵路局就不能整合？鐵路不是國防建設的重要保障之一，如果鐵路局整合為五個區域公司，與五大戰區相對應不是更好。筆者以為，雖然鐵路與國防建設有著密切的聯系，但從行業屬性、功能定位、社會服務上衡量，并不完全吻合。因為鐵路是國民經濟大動脈、國家關鍵基礎設施、綜合交通運輸體系骨干和重大民生工程，是經濟社會發展的基礎保障和支撐，要統籌兼顧、科學高效服務經濟社會發展。

退一步講，現有鐵路局總數18個，并且總部之所以誕生在特定地域，這是由鐵路線路、樞紐分布和運營管理實際決定的，是在地域經濟社會發展中應運而生的，與地方經濟發展唇齒相依的，并有著很深的歷史和文化延續，不能想當然就可撤銷、切割，加以整合。這一如有些面積較小、人口相對較少、體量不大的省市不能隨便并入相鄰省份，高鐵同城化下的一些相鄰中小城市為什么不能直接合并一樣。所以，整合鐵路局，將對地域經濟生態產生巨大影響，省市區之間、地域之間很可能因此造成新的發展不平衡。整合一說，存在巨大的社會風險和政治責任。

再從鐵路內部看，如此大動干戈的改革，人、財、物的大出大進變動，管理運作系統重新劃分，運輸及經營生態系統再造等等，對安全運輸生產和員工隊伍穩定的不良影響顯而易見。如果根據未來發展需求，在鐵路“一張網”前提下，鐵路客貨系統分網管理，其實更多需要鐵總層面的總部經濟管理功能縱向調整而已，現有鐵路局依然是不可缺少的區域支點。

因此，深化鐵路改革，將鐵路局區域整合，搞“網運分離”，拆鐵路網，去集中統一調度指揮，這些類似建言，貌似合理，筆者以為純屬“餿主意”。

這些年，一些媒體經濟學家，甚至是專門研究鐵路運輸的教授、學者，長期脫離鐵路最根本的一線實際，缺乏對鐵路問題的系統研究，習慣于坐而論道，浮躁于輿論熱點中，搞一些不接地氣、時過境遷、為學術而學術的所謂研究成果“招搖過市”，誤導社會輿論。動輒以西方發達國家鐵路的“靈丹妙藥”來教導中國鐵路改革發展。好在中國鐵路排除干擾，篤定自我，創造奇跡，超常規發展，走到世界最前列。回想鐵路這十多年的輿論周遭，面對今天中國所站立的世界鐵路發展坐標，不免有些令人后怕。

筆者以為，堅持道路自信，在全球范圍打造現代鐵路的“中國模式”，是深化鐵路改革的明智選擇。

鐵路公司化改革如何邁開步？

各鐵路局更名，形式上體現公司化特點，這是法定的需要，也是改革的必須。改制后的鐵路局簡稱依然保持原名稱，既承接歷史情感，減少不必要的改制成本損失，又富有公司化屬性，確實難能可貴。

在完成名稱的改變，新的公司架構調整后，真正要做的事情確實很多，可謂任重道遠、責任重大。如果僅僅停留在名稱更新，而不從實質性問題下手，創新變革，進一步提高鐵路效益質量，提高員工收益，提升服務經濟社會發展的能力。那么受外界各種誤導鐵路改革發展的輿論裹挾，現有一些鐵路局的地位很可能會動搖，將打亂整個鐵路發展戰略，對國家經濟良好運行產生不必要的羈絆。筆者以為，鐵路公司化改革最應該從以下三個方面突破性變革。

第一，深化“三項制度”改革。鐵路公司化改革最關鍵在于科學深入推進新時期鐵路勞動、人事、分配三項制度改革。對于國有鐵路企業而言，簡明的講，“三項制度”改革就是企業工人、干部及其薪酬待遇的改革。從本質上講，就是堅持“人是企業第一資本”的核心問題，以科學的制度化促使落實到實處，真正激發企業的創造力。

長期以來，國有企業，特別是類似鐵路企業，以“干部職工”稱謂所屬從業者，并形成干部與工人兩種體系的用人用工管理關系。隨著鐵路企業市場化、公司化發展，應該大膽學習借鑒優秀的國企、外企、民企先進經驗，將“干部職工”統稱為“企業員工”，徹底打破先前的“干部”與“工人”身份界限，逐步推行以崗定薪、量才用人、能上能下、能進能出的激勵管理。

在生產性質的員工崗位和職名設置中，要與市場接軌，與社會吻合，與時代同行。比如，社會企業的一些一般生產服務職名，都冠以維修師、焊接師等，而在鐵路企業，一些重要的生產崗位職名，還以維修工、電焊工等相稱，體現不出企業對員工的社會化尊重和禮遇。

此外，在鐵路企業人力資源、勞資管理中，鐵總可根據新時期鐵路運輸生產情況，參照國內外同行業及優秀國企、社會企業先進水平，組織鐵路局精準測定不同地區、系統、線路、工種、崗位的員工標準工作量，合理確定勞動定員定額標準和薪資待遇水平。這是一項非常艱巨而關系鐵路基礎管理的重大任務。

在此前提下，鐵路企業可適度控制勞動合同制用工規模，用足國家政策，采用以勞動合同制用工為主，勞務派遣制用工、外包用工、退休返聘、實習生、非全日制用工為輔的多元化用工形式，減少大量人工成本的不必要支出，不斷提高勞動生產率。近來，一些鐵路局在運輸業一些勞動密集型工種探索多種方式用工，特別是蘭州鐵路局委托社會企業、鐵路非運輸企業，以勞務派遣制用工、外包用工的形式，向社會招聘調車組制動員、連結員等崗位，具有十分重要的探路價值。

當然，“三項制度”改革最關鍵的是分配制度改革。對于鐵總及其所屬企業，鐵總層面及鐵路局領導層，其工作價值更多在于體現國家使命擔當和個人事業成就，適度的奉獻建功及限薪是必要的，也是一種政治責任的體現。而對于鐵路局、站段（非運輸企業）的管理層，應該具體問題具體對待，適當打開或提高薪酬待遇，科學測定個人貢獻，給予合理業績考核，以增強他們的責任擔當，激發他們帶動員工創造效率效益的積極主動性；對于生產、經營層員工，在強化激勵的同時，則要適當打開企業工資總額的上限，按勞分配，激勵他們產生更多確保安全生產、增收創效的動能。

人才是鐵路企業持續健康發展的根本保證。鐵路最或缺的是戰略性人才和高技能人才，戰略性人才是鐵路企業決勝千里的根本，高技能人才是鐵路企業的中堅力量。但是人才流失比資產流失更要可怕。由于鐵路薪酬待遇平均水平不高且不平衡、低于社會類似企業，以及鐵路創業干事的上升空間過多受制于學歷資歷等諸多限制，近年來鐵路各類人才流失較多。據了解，近一年來，WLMQ鐵路局就有6名年富力強、專業素質過硬的處級領導被社會企業高薪“挖走”。培養一名優秀的鐵路專業人才、管理人才，是需要很多場景下的現場反復錘煉、大量的生產及管理實踐檢驗，人才成長實屬不易，流失則極為可惜。所以，唯才是用，人盡其才，鐵路才有希望。

第二，創新現代物流體系。本世紀以來，通過大規模鐵路建設，快速擴充運能，形成普速和高鐵兩大體系的客運產品，基本解決了人民群眾依賴鐵路交通出行難，特別是春運、黃金周等時期出行難的問題，并以商旅經濟為方向，加快創新探索，鐵路客運服務更加貼近市場和客戶需要，市場份額呈現出穩定向上發展趨勢。

相比客運而言，雖然鐵路加強新線建設、積極發展重載鐵路、加強物流基地建設、探索現代物流發展，但鐵路貨運卻受制多種原因，缺乏適銷對路的物流產品，整個體系不完善，市場份額呈現下降趨勢，導致運能最大化開發利用不夠，發展較為緩慢。特別是在國家經濟轉型、產業優化、產能調整等新變局下，面對新的經濟運行環境，中長期運距的大宗 “黑貨”物流市場呈現縮減狀態，而對于持續上揚趨勢的零散“白貨”物流市場，鐵路物流與公路物流相比，市場響應度、價格靈活性、運作機動性不夠，不具有很強的競爭優勢。

所以，鐵路公司化改革成功的一個重要標志，就是要在現代物流發展方面，打一場“翻身仗”，提高鐵路在物流業中的市場份額，為解決當前困擾中國宏觀經濟運行的物流成本過高問題，承接鐵路對經濟社會發展的更大擔當。在公司化對鐵總及所屬企業進行改革中，需要建立和形成與企業化、市場化相對應的體制機制保障，加快適應市場發展的鐵路現代物流體系建設。

在此建設中，鐵總要堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，主動服務綜合交通運輸體系構建，助推交通強國建設。發揮國家鐵路企業在中國綜合交通運輸體系建設中“龍頭”帶動作用，推動適合中國國情的多式聯運發展。

鐵總可通過組建以鐵路專業公司、各局屬物流企業等為基礎的集團化的物流企業，與其他交通運輸龍頭企業資本、資產、資源融合，與社會知名物流企業在末端服務領域深度合作，設計研發以鐵路為主，適合多種運輸方式的標準化產品。解決跨局合作通道問題，使鐵路物流由傳統的“站到站”向“庫到庫”、“門到門”、“干線+倉儲+區配”的全程物流發展，由“單打獨斗”向多式聯運發展，由生產組織型向市場經營型企業升級發展，為鐵路開辟新時代現代物流市場的“藍海”領地。

第三，精干管理運作系統。筆者對比一些經營業績較好的類似鐵路非運輸企業、地方鐵路企業等，發現在同等經營效益下，國鐵人工成本較高，而員工平均薪酬卻不高。一個重要原因就是用工較多，且勞產效率效能不平衡，人均勞產率還不高。

從國家和社會層面看，鐵路企業發揮了極端確保安全生產、穩定社會的重要作用，但對鐵路企業而言，較低薪水不利于企業發展，降低了鐵路行業的形象和地位。鐵總每年需要支付超過2000億元人工成本支出，若含工資附加費則更高，但鐵路員工收入并不高，尤其具體擔負高危責任的管理者、技術人才、一線員工，收入與其付出還不相稱。如前所述，就是要推進 “三項制度”改革，充分在精干管理運作系統上作大文章。

長期以來，鐵路屬于勞動密集型行業，隨著鐵路不斷建設擴網，以及國家和社會對安全、服務、管理等高度關注，近年來，鐵路員工總體數量呈上升狀態。如，有的鐵路局安監部門，負責各系統安全視頻監控分析的人員多達150人，有的站段負責此類工作的人員，多達50人；在一些一線生產、經營單位，管理層與作業層（經營服務層）人員比例失調，具體表現為管理層冗員，作業層缺員，管理層與作業層（經營服務層）比例為1:5；一些不必要成立和恢復的單位及機構增多、鐵路局和站段機關化傾向有所抬頭，等等。從適應國家政策、滿足社會發展需求、加強鐵路行業管理要求和鐵路企業自身精細化管理的需求看，無可厚非，但從企業長遠發展看，還應該優化管理結構、精干管理系統。

高鐵時代全面到來，鐵路由勞動密集型向科技創新型行業發展，成為必然的選擇。信息化發展水平直接決定著鐵路管理效率和管理質量。早在上個世紀90年代，鐵路信息化水平處于全國行業中的領先水平，但在今天，已經落后于時代。公司化改革的鐵路，需要鐵路企業以務實發展的精神，在清晰的戰略規劃、業務發展、產品定位基礎上，對紛繁龐大的各個信息系統進行戰略整合、系統建構，使各信息系統更加精干高效，更加具有外向化、兼容性特點，以國際國內一流的信息化管理手段倒逼生產組織和市場經營。

對于關涉鐵路安全生產、運輸組織等核心系統，應加強探索，努力從人工控制、機器控制向智能化控制發展，以更加符合內部運作管理及走向市場、融合社會發展的迫切需求。同時，在加強鐵路大數據保護的前提下，要主力打通內外數據通道，更大程度開放鐵路大數據這一行業和企業戰略資源，為搶占新時代經濟發展高地做好基礎性準備。

此外，站在鐵總高度，若以信息化、智能化手段構建完成生產組織、市場經營、運行監管三大相互融通的總部戰略平臺，末端與社會企業銜接，則可更好解決鐵路局之間跨局合作問題，補強 “鐵總——鐵路局——站段”扁平化垂直管理體系橫向管理弱點，實現縱橫管理皆強的狀態。如此，將真正體現出鐵總生產組織、市場經營、運行監管“一盤棋”戰略作為。從而可以鐵路巨量的資產資源優勢，真正實現鐵路現代物流、商旅經濟為核心，全鏈條產業經濟的平臺化、一體化、多元化、生態化發展。新時代發展將更大賦能于鐵路，鐵路經濟效益和社會效益必將大為提升，助推中國經濟社會持續健康發展。

（本文刊于2017年12月20日《華爾街見聞》）

【網友評點】

網友“那年那月”（2017-12-21 15:12）：鐵路無論是計劃經濟的過去，還是改革開放市場經濟的今天，都是國民經濟的大動脈。它承載著國民經濟建設的生命，還擔當著國防安全的使命，所以鐵路改革的成敗都關乎著人民的事業。不能被那些所謂的專家學者的謬論所迷惑，要以人民的名義去改革。

網友“蒲公英yhj”（2017-12-21 03:19）：第一次看到這么好的對鐵路改革方面的評論文章，說的符合鐵路改革現情。鐵路改革只有切實深化改革，結合現場實際，制度創新。真正做到，能上能下，一崗一薪就好了！

網友“胡堯元”（2017-12-20 14:03）：新零售大PK：“阿里+蘇寧+萬達+恒大+融創”對陣“騰訊+京東+唯品會+永輝”紅藍兩軍對壘，不知道鐵路什么時候加入戰團這幾年銀聯在新支付慢半拍，郵政在新物流慢半拍，也算前車之鑒吧。實際上鐵路有很成功的商業模式可以借鑒，自身也有很好的資源條件，可以說是天時地利都有，誰說大象就不能跳舞？

網友“無為”（2017-12-20 14:24）：感覺作者對鐵路的歷史和現實很熟悉，，深入淺出的分析，，講的很客觀，，對上層決策者很有指導意義。

網友“空山新雨”（2017-12-19 17:32）： 一些媒體經濟學家，甚至是專門研究鐵路運輸的教授學者，長期脫離鐵路最根本的一線實際，缺乏對鐵路問題的系統研究，習慣于坐而論道——這句話說的太對了，一些專家沒有深入一線又不去深入調研，也不知道真正主要矛盾，直接用拿來主義，想當然紙上談兵，想當然的為了改革而改革，一說就是市場化，一說就是政企不分。而文中所說用人制度真是切中要害，一直以來的干部職工兩套制度確實該改改了，本科就是干部，本科以下就是工人，這樣讓一線沒有了積極性。

網友“亞偉”（2017-12-20 21:19）：支持解老師的觀點，在堅持十八個鐵路局集團公司管理體制的前提下深化改革是正確的改革思路，符合鐵路企業的實際情況，符合二百余萬鐵路員工的基本愿望，也符合國家對鐵路企業的根本需求。這些年鐵路企業的快速發展，充分證明目前的管理格局是科學、合理和有效的，不可盲目整合，任何不符合鐵路實際的所謂專家建言都不可信，按照大領導要求的堅持道路自信，堅定地走下去，鐵路企業的前途一片光明，鐵路員工的明天會更加美好！