1.1 城市基礎設施建設概述

1.1.1 概念及其特點

城市基礎設施是城市生存和發展所必須具備的工程性基礎設施和社會性基礎設施的總稱，是在城市中為順利進行各種經濟活動和其他社會活動而建設設施的總稱。它對生產單位尤為重要，是生產單位達到經濟效益、環境效益和社會效益的必要條件之一。工程性基礎設施一般指能源系統、給排水系統、交通系統、通信系統、環境系統、防災系統等設施。社會性基礎設施則指行政管理、文化教育、醫療衛生、商業服務、金融保險、社會福利等設施。

從一般意義上來講，城市基礎設施包含設施、產品（服務）和產業這3種形態。其中，設施是指城市基礎設施自身的物質形態，是在城市地區中為地上或地下提供通道等載體和便利服務的實體結構，如道路、給排水管道、電話與電力線路等，有時也泛指物質及社會性的基礎結構；產品是指借助城市基礎設施而開展的經濟活動所生產和提供的產品或服務；產業是指把基礎設施實體或產品（服務）作為經營對象的企業和行業，通信產業、自來水經營企業、公共交通企業等一般稱為公用事業。

城市基礎設施作為城市建筑物系統的整體基礎和骨架，是一個綜合系統，它以特定方式直接或間接地參與城市的生產和生活過程，一般具有以下一些重要性質和特點。

① 城市發展的先行基礎條件。現代城市建設都是從平整土地、修筑道路、鋪設上下水、煤氣和熱力網管、通電、通信線路等城市基礎設施開始的。城市基礎設施布局決定著城市上部建筑的基本布局，其空間地域規模決定了整個城市的空間地域規模和發展潛力；城市基礎設施的數量、質量及功能效率是制約城市經濟運行的直接因素。這種無可替代的“硬件”是城市生產和居民生活的先決性條件，生活水平越高，市民對基礎設施的依賴性越強。因此，城市基礎設施的先進和完善是決定城市現代化水平的條件和標志，也是城市競爭力的表現和競爭手段。

② 系統的整體性。城市基礎設施是作為一個整體系統來提供其特殊服務的，它涉及兩大產業（第二、第三產業）的幾十個行業，是一個綜合性極強的大系統。這種整體性具體體現在兩個方面：一是城市基礎設施的服務能力由各子系統綜合形成，缺一不可，因而對其開發、建設、運營、管理要全盤考慮、統籌安排；二是城市基礎設施的功能發揮，不僅要與城市社會和經濟發展保持同步，也要保證其自身內部各子系統之間保持合理協調的比例關系。因為城市的交通運輸、供水、排水、供熱、供氣等系統，均以網絡狀管線系統存在，使城市基礎設施的運轉具有強烈的系統協調性和自然壟斷性。這種特點對城市基礎設施運營提出兩個方面的要求：一是必須具備足夠的產品和服務規模，以實現必要的行業規模經濟效益；二是需要在一個統一的管理調度體系下運行，以實現系統的協調和高效運轉。

③ 建設的超前性和階段性。城市基礎設施建設項目一般都具有規模大、投資多、施工周期長、地點固定性等特點。某項城市基礎設施工程一經建成，其能力和容量在一段時期內就相對固定了，不會隨著城市人口和經濟活動需求的逐漸增長而隨時調整。因此，城市基礎設施的建設往往要超前于經濟發展進行全方位規劃和大規模建設。當城市經濟發展達到一定程度，城市基礎設施的功能不能滿足供應能力時，就會使各項城市基礎設施有新一階段的擴建需要。從而使城市基礎設施建設表現出階梯式跳躍增長的特點，呈現出臺階狀而不是平滑的發展曲線。為此，城市基礎設施要想適應城市經濟發展的需要，必須考慮其建設的超前性和階段性。

④ 公共物品的地方性。前已述及的城市基礎設施絕大多數具有公共物品的特征，具有相當巨大的外在效益。但是有時候這種公共物品特性不是全國性的，而是地方性的，即有地域的限制，只有在城市地域范圍內才具有消費的共同性和非排他性。例如，城市自來水必須進入城市房屋內才能使用，本市居民可享有優惠乘城市公交車的待遇等，這正是地方性的一個現實基礎。

1.1.2 城市基礎設施的發展模式

城市基礎設施是城市正常運行和健康發展的物質基礎，對于改善人居環境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率、穩步推進新型城鎮化、確保到2020年全面建成小康社會具有重要作用。當前，我國城市基礎設施仍存在總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題。加強城市基礎設施建設有利于推動經濟結構調整和發展方式轉變，拉動投資和消費增長，擴大就業，促進節能減排。

1. 加強城市道路交通基礎設施建設

公共交通基礎設施建設。鼓勵城市按照“量力而行、有序發展”的原則，推進地鐵、輕軌等城市軌道交通系統建設，發揮地鐵等作為公共交通的骨干作用，帶動城市公共交通和相關產業發展。積極發展大容量地面公共交通，加快調度中心、停車場、保養場、首末站以及停靠站的建設；推進換乘樞紐及充電樁、充電站、公共停車場等配套服務設施建設，并將其納入城市舊城改造和新城建設規劃同步實施。

城市道路、橋梁建設改造。加快完善城市道路網絡系統，提升道路網絡密度，提高城市道路網絡連通性和可達性。加強城市橋梁安全檢測和加固改造，限期整改安全隱患。加快推進城市橋梁信息系統建設，嚴格落實橋梁安全管理制度，保障城市路橋的運行安全。各城市應盡快完成城市橋梁的安全檢測并及時公布檢測結果，強化城市危橋加固改造，完善建成橋梁信息管理系統。

城市步行和自行車交通系統建設。城市交通要樹立行人優先的理念，改善居民出行環境，保障出行安全，倡導綠色出行，加強行人過街設施、自行車停車設施、道路林蔭綠化、照明等設施建設，切實轉變過度依賴小汽車出行的交通發展模式。

2. 加大城市管網建設和改造力度

市政地下管網建設改造。加強城市供水、污水、雨水、燃氣、供熱、通信等各類管網的建設、改造和檢查，優先改造材質落后、漏損嚴重、影響安全的老舊管網，確保管網漏損率控制在國家標準以內。全面啟動地下綜合管廊和海綿城市建設；新建道路、城市新區和各類園區地下管網應按照綜合管廊模式和海綿城市建設模式進行開發建設。

城市供水、排水防澇和防洪設施建設。加快城鎮供水設施改造與建設，積極推進城鄉統籌區域供水，加強飲用水水源建設與保護，合理利用水資源，切實保障城市供水安全。加快雨污分流管網改造與排水防澇設施建設，解決城市積水內澇問題。積極推行低影響開發建設模式，將建筑和小區雨水收集利用、可滲透面積、藍線劃定與保護等要求作為城市規劃許可和項目建設的前置條件，因地制宜配套建設雨水滯滲、收集利用等削峰調蓄設施。完善城市防洪設施，健全預報預警、指揮調度、應急搶險等措施，全面提高城市排水防澇、防洪減災能力。

推進城市電網智能化。以滿足新能源電力、分布式發電系統并網需求，優化需求側管理，逐步實現電力系統與用戶雙向互動。以提高電力系統利用率、安全可靠和電能質量為目標。

3. 加快污水和垃圾處理設施建設

城市污水處理設施建設。以設施建設和運行保障為主線，加快形成“廠網并舉、泥水并重、再生利用”的建設格局。優先升級改造落后設施，確保城市污水處理廠出水達到國家新的環保排放要求或地表水標準。按照“無害化、資源化”的要求，加強污泥處理處置設施建設，加快推進節水城市建設，加快推動建筑中水和污水再生利用設施建設。保障城市水安全、修復城市水生態、改善城市水環境。

城市生活垃圾處理設施建設。加大處理設施建設力度，提升生活垃圾處理能力。提高城市生活垃圾處理減量化、資源化和無害化水平。確保垃圾處理設施規范運行，防止二次污染，擺脫“垃圾圍城”困境。

4. 加強生態園林建設

城市公園建設。結合城鄉環境整治、城中村改造、棄置地生態修復等，加大社區公園、街頭游園、郊野公園、綠道綠廊等規劃建設力度，完善生態園林指標體系，推動生態園林城市建設。加強運營管理，強化公園公共服務屬性，嚴控綠線管制。

結合城市污水管網、排水防澇設施改造建設，通過透水性鋪裝，選用耐水濕、吸附凈化能力強的植物等，建設下沉式綠地及城市濕地公園，提升城市綠地匯聚雨水、蓄洪排澇、補充地下水、凈化生態等功能。

5. 加快推進海綿城市建設

遵循“堅持生態優先，自然循環；堅持規劃引領，系統布局；堅持科學示范，統籌建設；堅持有序監管，創新機制”的原則，通過“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度地減少城市開發建設對生態環境的影響，達到將70%的降水就地消納和利用的目標要求。結合城市建筑與小區、公園與綠地、道路與廣場、水體、安置房建設、城中村、棚戶區和城鄉危房改造、老舊小區改造等工程建設，按海綿城市建設要求實施項目建設。

1.1.3 城市基礎設施的分類

城市基礎設施是城市政治、經濟、文化活動中所產生的人流、物質流、交通流、信息流的龐大載體。在環境保護日益受到重視的今天，城市基礎設施已成為城市賴以生存和可持續發展的重要基礎條件。總之，城市基礎設施主要包括：住宅區、別墅、公寓等居住建筑項目；高檔酒店、商場、寫字樓，辦公樓等辦公商用建筑項目；石油、煤炭、天然氣、電力等能源動力項目；鐵路、公路、航空、水運、道橋、隧道、港口等交通運輸項目；水庫、大壩、污水處理、空氣凈化等環保水利項目；電信、通信、信息網絡等郵電通信項目等。

1. 按服務性質分類

① 工程性基礎設施，主要包括六大系統。

a. 能源供應系統：包括電力、煤氣、天然氣、液化石油氣和暖氣等。

b. 供水排水系統：包括水資源保護、自來水廠、供水管網、排水和污水處理。

c. 交通運輸系統：分為對外交通設施和對內交通設施，前者包括航空、鐵路、航運、長途汽車和高速公路；后者包括道路、橋梁、隧道、地鐵、輕軌高架、公共交通、出租汽車、停車場、輪渡等。

d. 郵電通信系統：如郵政、電報、固定電話、移動電話、互聯網、廣播電視等。

e. 環保環衛系統：如園林綠化、垃圾收集與處理、污染治理等。

f. 防衛防災安全系統：如消防、防汛、防震、防臺風、防風沙、防地面沉降、防空等。

② 社會性基礎設施，指服務于居民的各種機構和設施，如商業和飲食、服務業、金融保險機構、住宅和公用事業、公共交通、運輸和通信機構、教育和保健機構、文化和體育設施等。

不同時期對城市基礎設施的發展、完善、配套有不同的要求。城市基礎設施作為城市運行的載體，與城市的自然附屬物（包括土地、水體、礦床等）有緊密聯系，它是在原有的自然附屬物的基礎上，經過人們的加工改造而建立起來的，受自然環境的制約。建設和改造城市基礎設施時，必須合理利用自然資源，保護生態環境。城市基礎設施在形態上具有固定性，實物形態上大都是永久性的建筑，供城市生產和居民生活長期使用，不能經常更新，更不能隨意拆除廢棄。

2. 按建設性質分類

基礎設施建設項目主要包括交通運輸、機場、港口、橋梁、通信、水利及城市供排水供氣、供電設施和提供無形產品或服務于科教文衛等部門所需的固定資產，它是一切企業、單位和居民生產經營工作和生活的共同的物質基礎，是城市主體設施正常運行的保證，既是物質生產的重要條件，也是勞動力再生產的重要條件。政府對這些方面的投資和建設就是基礎設施的建設。

按建設性質不同，基本建設項目可分為新建、擴建、改建、遷建及恢復項目。

① 新建項目指從無到有、通過建設完成的工程項目。如太原市為民服務中心建設工程就是為進一步推進太原市行政審批制度改革，鞏固“兩集中、兩到位”流程的再造成果，加快建設一流的效能政府和服務型政府，為人民群眾提供更全面、更便捷、更優質的服務，建立的集行政審批、便民服務、社會保障、公共資源交易、政務公開、效能監察等于一體的綜合性便民服務中心，并一體化建設太原市檔案館和城建檔案館。按照便民為民、資源集約、功能整合的原則，太原市為民服務中心設置了各類服務窗口和各類交易區域，搭建了多個服務平臺。

② 擴建項目是指企事業單位為擴大原有產品的生產能力或效益和新產品的生產能力的建設項目。如太原市圖書館改擴建工程為太原市圖書館現館舍1992年設計并立項，2002年建成開放，占地20 000 m2，建筑面積17 209 m2。因立項較早，建設標準較低，其建設規模、設施設備、數字服務水平等均不符合公共圖書館建設標準和評估標準，達不到省會城市400萬人口圖書館建筑面積38 000～60 000 m2的標準，在全國省會城市中倒數第四，已難以滿足市民公共文化需求。2012年11月，太原市政府決定對市圖書館進行維修改造。2013年4月，太原市政府決定按照“公共圖書館建設標準”，在原址進行改擴建。

③ 改建項目是指企事業單位對原有廠房、設備、工藝流程進行整體技術改造項目及固定資產更新的項目和增建附屬、輔助工程等。

④ 遷建項目是指由于改變生產布局或環境保護和安全生產及其他特殊需要而搬遷到其他地方的建設項目。

⑤ 恢復項目是指企事業和行政單位的原有固定資產因自然災害（超標準的地震或洪水等）或戰爭等原因遭到部分或全部報廢，又重新投資建設的項目。這類項目無論是按原規模恢復建設，還是恢復中同時進行擴建均屬恢復項目。

基本建設項目按建設性質進行分類，對于其管理者來說，可根據建設性質建立與項目管理相適應的組織管理機構，并根據管理對象的特點，合理節約使用建設資金。