第一編
經濟法總論

“脫虛向實”政策的經濟法思考

林益[1]

近年來，我國經濟發展中的“脫實向虛”現象備受關注。[2]無論是政府、市場還是媒體，都在強調防止資金“脫實向虛”，或引導資金“脫虛向實”。但是，稍作深入分析不難發現，“脫虛向實”中的“虛”“實”概念并不清晰，防止與引導的邊界難以把握。本文試從經濟法角度入手，界定“脫虛向實”的概念，分析當前“脫虛向實”政策存在的主要問題，并試給出若干建議。

一、“脫虛向實”的概念界定

無論是在日常生活還是在理論活動中，概念都是人們進行清晰思考和準確的對象認知的必要工具，[3]也是界定問題、分析問題和解決問題的基礎。“脫虛向實”作為一個集合概念，雖然一直被政府官員、學者和市場人士等廣泛引用、討論，但是對于這一概念的內涵、主體、客體及其手段均沒有清晰的討論。因此，在展開關于當前“脫虛向實”政策的討論前，確有必要對相關概念內涵的具體含義予以解釋、界定。

（一）“虛”“實”的概念界定

經濟領域早有關于虛實的討論，并有關于實體經濟、虛擬經濟的研究。大部分研究認為，“虛擬經濟”一詞起源于馬克思的《資本論》。但事實上，《資本論》通篇沒有關于“虛擬經濟”的表述，只是提到了“虛擬資本”的概念。[4]馬克思在《資本論》第三卷第二十九章中寫道：“即使是對收益的可靠支取憑證（例如國債券），或者是現實資本的所有權證書（例如股票），它們所代表的資本的貨幣價值也完全是虛擬的，是不以它們至少部分地代表的現實資本的價值為轉移的；既然它們只是代表取得收益的要求權，并不是代表資本，那么，取得同一收益的要求權就會表現在不斷變動的虛擬貨幣資本上。”馬克思說的“虛擬資本”，實為貨幣資本投入所代表的未來收益。從目前來看，對于虛實的界定主要有以下幾種：

1.虛擬經濟指基于現代網絡技術開展的經濟活動

這一類經濟活動主要是基于數字化、信息化等技術手段而形成的交易活動，具有非面對面、非實物體驗的特點，因此被視為“虛擬經濟”。20世紀90年代以來，隨著互聯網的快速推廣和運用，網絡經濟成為各國經濟的重要部分。有報告稱，我國網絡經濟的營業收入規模在2016年即已達到1.47萬億元，比上年增長28.5％。[5]

在筆者看來，網絡經濟并不是與實體經濟相對立或者截然不同的另一種經濟形態。以互聯網銷售為代表的網絡經濟更多是改變了消費資料、生產資料的獲得渠道，并未使生產、流通等基本經濟環節產生質的改變。同時，經過十多年的發展，以淘寶網為代表的互聯網銷售平臺已經成為刺激消費、拉動生產的重要力量。隨著網絡經濟日益成為國民經濟的一部分，再以實體經濟、虛擬經濟作為劃分標準，已經不合時宜。

2.虛擬經濟指貨幣融通等金融經濟活動

或許因為馬克思的《資本論》給予一些研究者巨大的思想啟迪，基于“虛擬資本”而形成了“虛擬金融”，繼而拓展為“虛擬經濟”的理論提法，在國內學術界已不鮮見。[6]成思危認為，虛擬經濟是指與虛擬資本有關、依托金融體系開展的“以錢生錢”活動。[7]王國剛從馬克思《資本論》對虛擬資本的論述出發，界定實體經濟與虛擬經濟。他認為，實體經濟是指物質資料生產、銷售和相關服務所形成的經濟活動及其關系的總和；虛擬經濟則是指建立在經濟權益基礎上、以持有票券來獲得未來收益的經濟權益交易活動及其關系的總和。[8]

特別是2007年由美國次貸危機引起的全球性金融危機和經濟衰退，更是讓各界對虛擬經濟的界定有了重新認識。越來越多的人認識到，雖然金融有助于實體經濟發展，但是金融的過度發展和自我膨脹，反而擠占實體經濟的發展空間。金融業往往就是那個“裸泳者”，它創造的金融財富僅是“賬面富貴”。正是因為這種依附性，金融更是被視作虛擬經濟。

3.虛擬經濟并非指涵蓋整個金融體系的全部交易活動，而是指信用制度下金融活動與實體經濟偏離的那一部分[9]

周小川指出，金融業里頭有一些不是虛擬，因為它是直接為實體經濟進行融資。比如說銀行貸款，比如說一般企業發行債券、股票進行融資，金融部門能夠把其他實體包括企業和個人的儲蓄動員起來給企業進行融資，這是直接聯系到實體經濟的流動資金和研發、投資活動的，應該說這些是屬于直接為實體經濟服務的。[10]

以上對于虛擬經濟的定義，其落腳點不在于“虛擬”，而在于“虛”。概言之，虛擬經濟就是“虛了的經濟”。在這一界定下，虛擬經濟就不僅包括過度泡沫化的金融業，還包括過熱的房地產行業等。但是，這一界定本身具有極大的模糊性：一方面，對于何種程度的偏離泡沫才能算是“虛”，沒有客觀或直觀標準予以界定；另一方面，如將相關過熱產業或者泡沫化產業認定為虛擬經濟，會導致虛擬經濟的外延存在很大不確定性，而一個概念的內涵和外延無法確定，則無法作為一個研究對象和立法規制對象。

4.虛擬經濟為金融業及金融屬性強的房地產行業，其他行業則為實體經濟

除金融業是虛擬經濟外，房地產行業無論在項目開發還是后期銷售方面均是與金融密切相關的產業，且房地產是常見的金融抵押品，金融屬性極強。因此，把房地產行業與金融業一起劃入虛擬經濟，符合房地產行業的特點。2008年以后，美聯儲把實體經濟籠統地概括為制造業、進出口、經常賬戶、零售銷售等行業，而將出現泡沫的房地產行業和快速變化的金融行業排除在外。[11]

筆者認為，“虛”的內涵更多指向金融業和房地產行業，“實”則指向實體經濟。界定“虛”“實”的內涵，需要從學理、邏輯結合“脫虛向實”的討論背景進行。2013年以來，我國經濟步入增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的特定階段，經濟增速下行，資產收益率下行，為獲得原有的高收益，就需要加杠桿；同時，為了規避金融監管和高杠桿風險，又得進行多層嵌套，間接導致了資金循環鏈條變長，形成部分資金在金融領域的沉淀。此外，由于實體經濟回報率下降，部分金融資金不愿投入實體經濟領域，而在金融領域、房地產行業等賺錢效果明顯的領域尋求高收益，以至于出現資金在金融體系內空轉和資金“脫實向虛”的現象。因此，除了金融行業和地產行業的本身屬性外，從問題討論語境來看，虛擬經濟更多指的是金融行業和房地產行業。

（二）“脫虛向實”政策的實施主體界定

“脫虛向實”政策的主體主要是指制定、實施“脫虛向實”政策的主體。“脫虛向實”作為一種政策導向和監管理念，其落實需要有權機關制定具體的規則予以細化。從立法層面來看，“脫虛向實”政策可以落實為法律、行政法規、部門規章乃至規范性文件等形式，相應的制定主體可以是全國人大、國務院、相關部委等。但從目前來看，“脫虛向實”政策主要為部門規章或部門規范性文件，制定主體主要為國務院的各個部委。

法律制度的實施需要執行者。一般而言，法律規則的執行主體為行政機關、司法機關。“脫虛向實”作為一種政策導向和監管理念，它的執行主體應當與一般的金融監管規則的實施主體一樣，均是各級政府機構中從事金融監管的公共機構。例如，李克強在2017年3月所作的《政府工作報告》中提出，“促進金融機構突出主業、下沉重心，增強服務實體經濟能力，堅決防止脫實向虛”。中國銀監會2017年4月發布的《關于提升銀行業服務實體經濟質效的指導意見》中要求，“要切實自查自糾參與方過多、結構復雜、鏈條過長、導致資金脫實向虛的交易業務，確保金融資源流向實體經濟”。兩者均為行政機關頒布并實施的規定。

此外，還有一些承擔特定監管職能的自律監管組織等公共機構，它們雖然不是行政機關，但是根據法律法規或者是協議約定，承擔著一定的公共事務管理職能，如證券交易場所、銀行間交易商協會等。這些機構在其業務管理中也出臺了相關“脫虛向實”的規定。例如，全國中小企業股份轉讓系統有限責任公司在《關于在全國中小企業股份轉讓系統掛牌的滬深交易所退市公司重大資產重組監管問答》中指出，“貫徹落實國家‘僵尸企業’市場出清的戰略部署，抑制炒殼，防止‘脫實向虛’，加強對退市公司重大資產重組監管”。

因此，“脫虛向實”政策的主體以行政機關，特別是金融監管機構為主，此外還包括部分承擔公共管理職能的社會團體或自律組織等。

（三）“脫虛向實”政策的作用客體界定

在哲學的認知論中，客體是指作為主體認識對象和實踐對象的客觀事物。法律關系的客體是指法律關系主體的權利義務所指向的對象。[12]作為監管意義上的客體，主要是指有權主體制定規則所針對或者作用于的事物。例如，2017年11月中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會、外匯局發布的《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見（征求意見稿）》（以下簡稱《資管新規》）提出，“為規范金融機構資產管理業務，統一同類資產管理產品監管標準，有效防范和控制金融風險，引導社會資金流向實體經濟，更好地支持經濟結構調整和轉型升級……”，“脫虛向實”政策的客體或者作用對象是社會資金。

社會資金，主要指居民、企業未用于消費或者擴大再生產的貨幣資金。2008年全球金融危機爆發以來，我國經濟面臨著較大的下行壓力，部分產業產能過剩問題嚴重。經濟增長放緩和產能過剩進一步壓低了實體經濟的投資回報率。[13]加之實體經濟投資周期長、變現能力弱，而金融投資流動性好、變現能力強，相對于實業投資，居民更有意愿進行金融投資。企業面對實體經濟低回報率、高風險的現狀，往往也不會將資金用于擴大再生產，而用于購買理財等金融投資。據報道，2017年前11個月，A股市場共有1048家上市公司購買理財產品，累計購買規模達9629.95億元。[14]同時，越來越多的上市公司也開始投資證券、認購投資基金等。[15]

（四）小結

根據前述分析，我們可以得出結論：“脫虛向實”是指各級政府及相關公共機構根據自身職能，引導資金從金融業、房地產行業等虛擬經濟領域流向實體經濟領域，或者防止資金從實體經濟領域流入金融業、房地產行業等虛擬經濟領域。

二、當前主要“脫虛向實”政策梳理

如上文所述，現有法律法規等規范中明確規定“脫虛向實”的較少。筆者結合“脫虛向實”含義及相關規則的起草說明、答記者問等材料，對當前“脫虛向實”政策進行梳理分類，分析引導資金進入實體經濟、發揮金融服務實體經濟功能的具體措施。

（一）控制金融資產、金融產品規模

近年來，金融自由化使得金融改革速度、力度均有提高，金融體系快速擴張。金融的過度創新拉長了金融鏈條，增加了嵌套環節，也為規避金融監管、防止資金在金融系統內空轉提供了便利，其中較為典型的就是銀行同業、銀行理財等業務。以銀行同業業務為例，這本來是金融機構之間資金往來的業務。根據2014年5月中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會、外匯局聯合發布的《關于規范金融機構同業業務的通知》，同業業務包括“同業拆借、同業存款、同業借款、同業代付、買入返售（賣出回購）等同業融資業務和同業投資業務”。同業業務主要是發揮短期調劑資金余缺的功能。但是，隨著同業業務的發展，部分銀行通過長短期錯配等方式獲取額外收益（同時也增加了額外風險），從而導致部分資金在銀行同業市場空轉。[16]

對于這類過度發展、對實體經濟支持有限、放大風險的金融業務，監管機構的基本思路是控制相關業務規模。例如，《關于規范金融機構同業業務的通知》規定，單家商業銀行同業融入資金余額不得超過該銀行負債總額的1/3。此外，2017年8月31日，央行發布公告修訂《同業存單管理暫行辦法》，自2017年9月1日起，同業存單的期限明確為不超過1年，取消2年和3年期同業存單。同樣，自2017年第一季度起，中國人民銀行將銀行表外理財歸入廣義信貸范圍，納入宏觀審慎評估體系。[17]銀行理財規模增長過快，勢必影響中國人民銀行的宏觀審慎評估。通過將銀行理財規模的增長情況納入考核，可以約束銀行理財規模的無序擴張。

（二）限制資金投資領域，限制特定領域的融資

防止資金“脫實向虛”或是引導資金“脫虛向實”，最直接的方法就是控制資金投向，或者限制被視為虛擬經濟的一些特定領域的融資資格。例如，2017年3月，銀監會辦公廳下發《關于開展銀行業“監管套利、空轉套利、關聯套利”專項治理工作的通知》（以下簡稱46號文），針對銀行業金融機構通過多種業務使資金在金融體系內流轉而未流向實體經濟，或通過拉長融資鏈條后再流向實體經濟來獲取收益的“空轉套利”行為，要求各銀行經營機構自查和抽查，并由各銀監局進行督導。

根據46號文的規定，具體的“空轉套利”行為包括信貸空轉、票據空轉、理財空轉和同業空轉等。例如，以理財資金購買理財產品；利用同業理財購買本行同業存單；通過大量發行同業存單，甚至通過自發自購、同業存單互換等方式進行同業理財投資、委外投資、債市投資；信貸資金被挪用于委托貸款、理財、信托、證券市場等。雖然現有規則未明確禁止“以理財資金購買理財產品”“利用同業理財購買本行同業存單”等資金空轉行為，但是銀監會將相關資金空轉行為納入專項整治的規定，在加強金融監管、加強問責的背景下，勢必對銀行金融機構的業務開展產生直接影響。同時，銀監會2018年1月再次發布《關于進一步深化整治銀行業市場亂象的通知》，要求對于2017年已開展的“三三四十”[18]等專項治理工作即查即改。

此外，2016年10月以來實施的房地產調控，其重點就是控制房地產融資渠道及融資規模。例如，房地產上市公司的非公開發行等再融資一度中斷，房地產企業的公司債發行也放緩審批節奏。各地銀監局對于房企貸款也作了不同的限制。例如，2018年1月上海銀監局下發《關于規范開展并購貸款業務的通知》，要求轄內商業銀行嚴格遵守房地產開發大類貸款的監管要求，對“四證不全”房地產項目不得發放任何形式的貸款，并購貸款不得投向未足額繳付土地出讓金項目，不得用于變相置換土地出讓金等。又如，證監會在2015年年底即已暫停PE管理機構在新三板掛牌和融資。[19]

（三）打破剛性兌付，促使金融產品風險暴露

實踐中，銀行理財、信托產品等金融產品普遍設置預期收益率，并采取保本保收益的方式攬客。這種保本保收益的方式屬剛性兌付。從危害來看，剛性兌付主要是抬高了無風險利率，扭曲了金融資源配置，還造成了金融風險的積聚。因此，對金融產品的剛性兌付的規制，更多是從其對金融體系、經濟體系帶來的系統性風險角度考慮。同時，從“脫虛向實”和引導資金進入實體經濟的角度看，剛性兌付掩蓋了金融產品的實際風險和可能帶來的系統性風險，美化了金融產品的收益率，進一步推高了企業的融資成本，加劇了資金“脫實向虛”的問題。

《資管新規》規定，金融機構開展資產管理業務時，不得承諾保本保收益；出現兌付困難時，金融機構不得以任何形式墊資兌付。同時，對資管產品實行凈值化管理，包括銀行理財在內的全部資管產品將向凈值型產品轉型，不設定預期收益率，按凈值申購、贖回，從根本上打破剛性兌付。

此外，“脫虛向實”政策還包括利用稅收政策抑制過度的金融交易和房地產交易。例如，在證券投資領域，征收交易稅，抑制頻繁的證券交易活動，減少資金在證券二級市場的大進大出。

三、當前“脫虛向實”政策存在的問題分析

資金在虛擬經濟領域的自我循環，影響了金融服務實體經濟能力，也擠占了實體經濟的發展空間，最終將影響整個國民經濟的可持續健康發展。因此，“引導資金脫虛向實”“防止資金進一步脫實向虛”是我國政府宏觀調控的重要內容，有充分的合理性和必要性。但是，我們也應該看到，由于種種原因，當前“脫虛向實”政策仍存在著若干問題，有待進一步分析。

（一）“虛”“實”概念的泛化運用可能誤傷部分重要產業

上文對“脫虛向實”內涵作了具體分析，并試著對“脫虛向實”概念中最為重要的兩項子概念“虛”“實”作出限定。但是，“脫虛向實”作為一項公共政策或者說是經濟政策，是一系列謀略、法令、辦法、方法、條例等的總稱，[20]現有規則規范并沒有對“虛”“實”的范圍作出具體限定，而實踐中對于“虛”“實”概念的泛化運用可能影響部分產業的正常發展。例如，有觀點認為，游戲產業、娛樂產業乃至一般的服務業均是虛擬經濟，實體經濟僅限于制造業。因此，從最早對互聯網購物不利于經濟發展的質疑，到上市公司跨界并購游戲、影視行業資產乃至上市公司不分紅，都被視為脫虛向實的表現。時至今日，網絡經濟已經是我國國民經濟的重要部分

（二）防止和引導的邊界未能有效界定

筆者在“北大法寶”數據庫上，以“脫虛向實”為關鍵字進行全文搜索，僅找到一篇部門規范性文件——《中國銀監會關于進一步深化整治銀行業市場亂象的通知》。該通知提出：“各銀行業金融機構和各級監管機構要通過深化整治銀行業市場亂象……使促進資金脫虛向實、回歸服務實體經濟本源的基礎得到切實鞏固。”以“脫實向虛”為關鍵詞進行全文搜索，則找到全國人大決議一份（《第十二屆全國人民代表大會第五次會議關于2016年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2017年國民經濟和社會發展計劃的決議》）、國務院指導意見一份（《國務院關于落實〈政府工作報告〉重點工作部門分工的意見》）、部門規范性文件13份，主要的措辭均為“防止脫實向虛”，人大決議為“著力防控資金脫實向虛和房地產波動風險”。此外，還有3份法規的征求意見稿、6份各部委的答記者問等。“脫實向虛”出現的次數遠遠高于“脫虛向實”。

雖然本文對“防止資金脫實向虛”和“引導資金脫虛向實”未作區分，而是一并討論，但是兩者有著深刻的區別，背后體現的是政府與市場的不同關系。一是兩者內涵不同。“防止”“防控”的措辭更偏向嚴厲限制，直接、主動予以監管規范的色彩更濃，如限制金融資產、金融產品規模，禁止資金投向領域等；而“引導”相對柔和些，如對于投入實體經濟領域的資金在稅收上予以一定的優惠，對于支持實體經濟的融資品種予以優先審核等。二是兩者體現的政府、市場關系不同。防止資金“脫實向虛”體現的是政府“堵偏門”，主動限制資金流向，是政府對資金流向的直接介入和干預；而引導資金“脫虛向實”體現的是“政府開正門”，“引導”不是說“必須怎么做”，而是鼓勵或者創造條件讓市場主體去做。“防止脫實向虛”和“引導脫實向虛”的差異，將直接導致“脫虛向實”政策在具體實施方式、手段方面的差異。從現有“脫虛向實”政策的具體措施來看，監管機構更多的是采取行政強制性、限制性手段，如禁止某類業務的范圍、規模等。

（三）“脫虛向實”不當反而可能影響金融服務實體經濟的能力

“脫虛向實”的目的在于減少資金在金融體系里的空轉，引導資金流向實體經濟。但是，有觀點指出，從資金運行的角度來看，金融機構的每一筆資金，無論背后經歷了多么復雜的產品化，最終還是要流向實體經濟。如果沒有采取充足的救助措施，勢必會打擊實體經濟，最終更可能走向“脫虛脫實”。[21]以銀行理財為例，2016年，國債、地方政府債、央票、政府支持機構債券和政策性金融債占理財投資資產余額的8.69％，商業性金融債、企業債券、公司債券、企業債務融資工具、資產支持證券、外國債券和其他債券占理財投資資產余額的35.07％。截至2016年年底，有19.65萬億元的理財資金通過配置債券、非標準化債權類資產、權益類資產等方式投向了實體經濟，占理財資金投資各類資產余額的67.41％。[22]

可以看出，銀行理財資金中再投資理財產品的比例不高；銀行理財資金即使投資理財產品，下一層理財產品的大部分資金也將投入實體經濟領域。正如任何一項資產組合均由風險權重不同的資產組成，債券基金、股票基金等資產組合都會在特定時期持有較高比例的現金，風險配比、流動性配比是資產管理的基本要求。因此，不能因為理財資金投資理財產品就認為這是“脫實向虛”，進而一概否定。

（四）運動式“脫虛向實”的痕跡明顯，有待常態化和規范化

通過在“北大法寶”上全文搜索包含“脫虛向實”或“脫實向虛”字段的法律法規、規范性文件、立法說明等，可以發現絕大部分的法律文件均在2017年后制定。[23]這并不是因為2017年之前資金“脫實向虛”問題不突出，而更多是因為金融業從嚴監管的氛圍和理念發生變化。這種氛圍和理念的轉變以及規則、監管措施的集中出臺，往往缺少系統性的統籌安排，在相關手段或措施的常態化、規范化適用上將會逐漸顯現出不足。

四、運用經濟法推進“脫虛向實”的建議

當前“脫虛向實”政策在具體落實、執行中出現問題，既因為資金“脫實向虛”現象嚴重，“矯枉必須過正”帶來副作用問題，在更深層次上，還因為現有“脫虛向實”政策在具體落地、執行中缺乏法治思維和法制約束。立足實體經濟逐漸成為國家發展的共識，“脫虛向實”，將“金融更好地服務實體經濟”作為一項持續性的政策予以落實，需要運用經濟法思維和經濟法手段。

（一）“脫虛向實”政策的實施需轉化為具體的經濟法規

學界普遍認為，經濟法無論是作為一個整體，還是僅作為某一具體經濟法規，都是國家借以實現既定經濟政策的法律手段，或者說是經濟政策的法律化。[24]經濟政策和相應經濟理論的變化（體現為不同學派和不同學說）直接導致相應經濟法的變化，經濟法完全是在相應經濟政策和經濟理論的指導下產生并運作的。經濟法作為法律，首先是實現經濟政策的工具，其次才具有“法”的性質。[25]在實踐中，政府法規制定、監管執法均在一定的經濟政策的指導下進行，并受其影響。但是，在經濟政策與經濟法的關系中，有兩個重要問題需要注意：一是經濟政策是否可以直接適用，二是經濟法是否僅是經濟政策的工具。在筆者看來，經濟政策作為一種監管理念，應僅在抽象層面指導行政機關、政府機構的立法執法工作，它對市場主體形成強制性的約束力應當通過經濟立法的形式實現，而不應當在實踐中予以直接適用。同時，經濟法不僅是實施經濟政策的工具。無論是起源還是本意，經濟法都不僅僅是賦權法，更是限權法和護權法。經濟法作為賦權法，賦予行政機關進行市場規制和監管的權力；作為限權法和護權法，限制政府權力的運用范圍和方式，保護市場主體的合法權益不受侵害。在政府全面干預經濟的背景下，對經濟法之賦權法和護權法屬性的重視尤為重要。

“脫虛向實”作為一項宏觀的經濟政策和指導原則，在現有的監管實踐中，通過政府文件等形式直接成為限制市場行為的監管要求，不符合經濟法治原則。在法治社會中，對于市場主體的限制，應當以法律或者行政法規的形式予以確定。通過各個部委以通知、紀要等方式形成的限制缺乏必要的法律審查，其正當性存在缺失，效力存在疑問。如果規則的執行者同時又是規則的制定者，那么制定出來的規則更可能是對監管對象的“限權規定”和對自身的“賦權規定”，缺乏有效的權力約束。

2017年11月，經黨中央、國務院批準，國務院金融穩定發展委員會成立，其定位是統籌協調金融穩定和改革發展等重大問題的議事協調機構。“脫實向虛”問題主要是金融問題，特別是資金在銀行業、證券業等金融分業之間空轉的問題，更需要金融穩定發展委員會予以協調和解決。對此，建議金融穩定發展委員會提出關于“脫虛向實”的指導意見，明確“脫虛向實”的相關事項，以指導“一行三會”具體工作的開展。

（二）發揮政府作用與保障市場主體充分自主性的平衡

經濟法的具體制定過程在根本上是對政府規制和市場自治的“劃界”過程，劃分政府規制和市場自治的各自范圍。劃分政府和市場的邊界，一直是理論界、實務界研究和探索的基礎領域。隨著市場經濟理念的深入人心，政府應在市場失靈時進行干預已成為多數人的共識。在我國，政府與市場的關系經歷了從政府全面主導到政府主導市場參與，再到市場發揮基礎性作用等階段。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發揮政府作用”，是我國關于市場地位、政府與市場關系最新、最權威的闡述，對于處理各個領域內政府與市場的關系有著普遍的指導意義。“使市場在資源配置中起決定性作用”意味著政府對經濟的有限介入，以及對市場參與者自主性和自主選擇權的尊重。

當前，國內資源配置、資金流動存在一定的市場失靈，進而形成資金“脫實向虛”等問題，需要發揮政府的能動作用。例如，對于熱錢集中涌入房地產行業，急速推高房價，進而影響居民的基本居住需求的問題，政府有必要采取加大土地供應、優先保障自住需求乃至推出政府指導定價等方式予以規制；對于資金在不同金融部門之間空轉的問題，政府應當采取統一監管要求、杜絕監管套利等手段予以規制。但是，資金作為一種最重要的資源，其配置應當發揮市場的決定性作用，由市場參與者和資金所有者來決定資金的具體投向領域。雖然“金融服務實體經濟”，但是不能強制市場參與者以資金去服務實體經濟，而應當通過使市場參與者個體利益最大化，進而促進社會福利最大化。此外，流動性、波動性乃是市場經濟不可剝離的屬性，如果從觀念上接受市場在資源配置中的決定性作用，則應當接受市場的波動性和流動性風險。“脫虛向實”問題也是如此，如對此矯枉過正，可能導致“脫虛向虛”，金融的發展會受到壓制，實體經濟也得不到有效的資金支持。因此，在“脫虛向實”的過程中，要謹守金融服務實體經濟、不發生系統性風險的底線，同時也應充分保障市場主體的自主性。

因此，“脫虛向實”的具體規定應當以引導性規定為主。以預防為主的“脫虛向實”政策，是在當前“脫實向虛”現象突出，可能引起一定區域風險乃至系統性風險情況下的應對之策。從長效機制來看，更應該建立一種以引導為主的“脫虛向實”政策。一是多措并舉，提升實體經濟回報率，吸引資金回歸實體領域。具體措施包括：通過減少事前管制、精簡審批流程、探索負面清單等政府改革，進一步降低企業的運營成本和公關成本；通過財政稅收措施，降低經營企業的稅負，或者通過征收相應的交易稅，抑制頻繁的證券產品交易，引導資金投向；通過適當的產業政策，引導社會資本進入國家鼓勵發展的行業產業。二是打破剛性兌付，促使無風險利率回歸正常水平。三是統一金融產品的監管規則，避免監管套利。現有部分資金空轉的原因在于，不同金融監管領域的管理機構、監管規則不一，從而形成“監管洼地”，吸引資金流入。統一同類金融產品的監管規則，填平“監管洼地”，將有效減少監管套利和資金空轉的現象。

（三）注重微觀規制行為與宏觀調控效果的銜接

在經濟法理論中，宏觀調控與市場規制是有重要區別的。例如，宏觀調控以間接調控為主，[26]不直接作用于市場主體，而市場規制以直接對市場主體及其行為進行監督管理；宏觀調控對國民經濟的影響是全面的，而市場規制作用于特定對象；宏觀調控作用力度輕柔，而市場規制作用力度強硬……但是，宏觀調控與市場規制并不是截然相反的。微觀的市場規制行為往往具有其宏觀調控的目標，宏觀調控也常常借助微觀的市場規制行為“落地”。

“脫虛向實”并不是著眼于個別資金的具體流向等微觀效果，而是追求資金在虛擬經濟領域與實體經濟領域的有效配置以實現兩者平衡發展，它不過分集中于虛擬經濟而推高系統性風險的宏觀效果。但是，從具體的手段來看，“脫虛向實”需要注重微觀規制手段與宏觀調控目標的銜接。首先，要借助金融監管機構的市場監管職權，規范市場主體行為，對于資金交易違規、資金套利等行為予以及時規制。其次，微觀的市場規制應當以宏觀調控目標為參照，不能為監管而監管、為規制而規制，要更加注重監管行為的實質目的和實質影響。例如，某些金融業務可能從單項業務本身來看是合規且合理的，但是從整體來看，放大了整體的系統性風險。因此，要在制定具體規則時考慮其產生的宏觀效果，做到有的放矢。

[1] 林益，華東政法大學博士研究生。

[2] 實踐中，“防止脫實向虛”和“引導脫虛向實”是兩種差異較大的表述，且可衍生出對政府、市場邊界的其他討論。由于篇幅所限，本文不作進一步區分討論。

[3] 參見雷磊：《法律概念是重要的嗎》，載《法學研究》2017年第4期。

[4] 參見張曉樸、朱太輝：《金融體系與實體經濟關系的反思》，載《國際金融研究》2014年第3期。

[5] 參見艾瑞咨詢：《2017年中國網絡經濟年度監測報告》，http://www.iresearch.com.cn/Detail/report？id=3000&isfree=0，2018年2月23日訪問。

[6] 參見杜云編著：《虛擬經濟學》，廈門大學出版社2015年版，第9頁。

[7] 參見成思危：《虛擬經濟探微》，載《中國科技產業》2004年第2期。

[8] 參見王國剛：《關于虛擬經濟的幾個問題》，載《東南學術》2004年第1期。

[9] 參見張曉樸、朱太輝：《金融體系與實體經濟關系的反思》，載《國際金融研究》2014年第3期。

[10] 參見《周小川：目前對實體經濟和虛擬經濟劃分有一些概念不對》，http://kuaixun.stcn.com/2011-12/15/content_4234442.htm，2018年2月1日訪問。

[11] 參見蔡則祥、武學強：《金融資源與實體經濟優化配置研究》，載《經濟問題》2016年第5期。

[12] 參見孫春偉：《法律關系客體新論》，載《上海師范大學學報（哲學社會科學版）》2005年第6期。

[13] 參見李若愚：《當前金融運行特點、問題及對策》，載《發展研究》2016年第8期。

[14] 參見《A股公司購買理財近萬億背后：理財收益率創逾兩年新高！》，https://m.hexun.com/hz/qtt/2017-11-17/191677185.html，2018年2月3日訪問。

[15] 參見《上市公司“花樣”炒股：舉牌、炒港股、買私募基金》，http://finance.eastmoney.com/news/1353，20180125825889047.html，2018年2月3日訪問。

[16] 參見王劍：《商業銀行同業業務邏輯與演進》，載《清華金融評論》2018年第2期。

[17] 宏觀審慎評估，是中國人民銀行從防范系統性風險角度，從資本和杠桿情況、資產負債情況、流動性等七個方面對銀行業金融機構進行考核，考核結果分三檔：優秀、正常和不達標。對于考核優秀的，將執行最優檔獎勵；不達標的，則執行適當約束。

[18] “三三四十”系指2017年銀監會開展的以整治銀行業市場亂象為目標的系列活動，具體包括：三違反（違反金融法律、違反監管規則、違反內部規章）、三套利（監管套利、空轉套利、關聯套利）、四不當（不當創新、不當交易、不當激勵、不當收費）、銀行業存在的十個方面問題（股權和對外投資方面、機構及高管方面、規章制度方面、業務方面、產品方面、人員行為方面、行業廉潔風險方面、監管履職方面、內外勾結違法方面、涉及非法金融活動方面）。

[19] 參見儲蕓：《證監會確認暫停PE掛牌新三板》，http://www.p5w.net/stock/news/zonghe/201512/t20151225_1308036.htm，2018年2月6日訪問。

[20] 參見曾紀茂、周晶主編：《公共政策導論》，四川人民出版社2001年版。

[21] 參見楊盼盼、唐雪坤：《兩次危機的“脫實向虛”與“脫虛向實”》，載《中國外匯》2017年第13期。

[22] 參見《銀行業理財登記托管中心發布〈中國銀行業理財市場年度報告（2016）〉》，https://www.chinawealth.com.cn/zzlc/sjfx/lcbg/20170519/961636.shtml，2018年2月6日訪問。

[23] 全部26份文件中，僅《金融業發展和改革“十二五”規劃》《中國銀監會辦公廳關于集團客戶授信風險提示的通知》等5份文件的制定時間早于2017年。

[24] 參見梁慧星：《西方經濟法與國家干預經濟》，載《法學研究》1984年第1期。

[25] 參見徐強勝：《經濟法和經濟秩序的建構》，北京大學出版社2008年版，第41頁。

[26] 參見王全興：《經濟法基礎理論專題研究》，中國檢察出版社2002年版，第620—622頁。