第二節
地方政府融資平臺公司緣起的理論基礎與現實動因

一、融資平臺公司緣起的理論基礎

（一）公共物品理論

公共物品是為滿足公共需要，且具有消費的非競爭性和非排他性特征的產品或服務。美國著名經濟學家Samuelson在1954年發表的《公共支出純理論》中對公共物品所作的定義最具代表性，即“每個人對這種物品的消費，都不會導致其他人對該物品消費的減少”^[1]。正是這些特點決定了每個消費者無論是否付費，都可以享用到公共物品。消費者通常更傾向于成為免費使用者，不愿意為消費公共物品而額外付費。此時，私人企業基于利潤最大化的原則，也就沒有動力提供公共物品和公共服務。因此，依靠市場自身無法有效提供公共物品，只有通過政府介入市場，才能解決“搭便車”的問題，改變公共物品或準公共物品的供給不足現象，以矯正“市場失靈”。

根據經濟學理論，公共物品按其受益范圍的大小，可以分為全國性公共物品和地方性公共物品。全國性公共物品普遍存在于全國范圍內，全國居民都可享受其效用；而地方性公共物品則被限制在一定區域，僅有本區域內的居民能享受到其帶來的好處。依據“誰受益，誰負擔”的基本原則，因享受公共物品而受益的居民應當承擔提供該公共物品的成本。因此，全國性公共物品應由中央政府依靠中央財政來提供，而地方性公共物品則應由地方政府運用地方財政來提供。

由地方政府來提供地方性公共物品也是基于資源配置效率的考慮。一方面，由于信息約束的限制，中央政府難以掌握各地居民多樣化的需求偏好，而地方政府卻最接近所管轄區域的居民，能夠更好地了解本地居民的需求。對此，早在1945年，哈耶克就已指出：“由于通過統計傳達信息存在缺失或滯后，基于統計信息的中央政府計劃指令難以與事實情況相符，因此相應的決策權應賦予具有相對信息優勢的地方政府。”^[2]另一方面，地方政府可以對區域內的各項資源進行更有效的配置，在公共支出決策中，往往能夠根據本地的資源狀況，掌握支出項目的實際成本，從而提高決策的合理性和科學性，并使其達到最優化狀態；而若由中央政府對各區域進行無差異分配，則會在一定程度上造成資源浪費，降低資源利用效率。正如美國著名經濟學家Stigler所指出的，為了實現資源配置的有效性和財富分配的公平性，決策應該在最低行政層次的政府部門進行。^[3]Oates在其《財政聯邦主義》一書中也認為：“如果某種公共物品無論由中央政府提供還是由地方政府提供，其成本都是相同的，那么由地方政府提供比中央政府提供更為有效。”^[4]

（二）財政分權理論

一般認為，分權是指國家權力在不同國家機構和部門之間的分配，在具體形式上可分為管理分權、財政分權和市場分權。其中，財政分權是指中央政府給予地方政府一定的稅收權和支出責任范圍，允許地方政府自主決定其預算支出規模和結構，預期結果是地方政府能夠更有效率地提供當地居民所需要的地方性公共物品與服務。^[5]因此，財政分權的理論基礎就在于公共物品的層次劃分。^[6]既然由地方政府提供地方性公共物品更具效率，為了確保地方政府公共服務職能的正常進行，法律必須賦予地方政府一定的財政權力，從而使處于基層的地方政府能夠自由選擇其所需要的政策類型并積極參與社會管理，進而能夠提供更多更好的公共服務。因此，財政分權的精髓在于，地方政府擁有合適與合意的自主權進行決策。^[7]通常，財政分權主要體現在權力制約、權利保障和地方自治三個方面。首先，財政權作為一項極為重要的國家權力，過于集中和壟斷勢必造成權力的失控與失衡，因此應該在不同層次的政府間分散財政權力。^[8]其次，財政分權的目的是更好地保障公民權利，而這一目的要通過財政均等化來實現。作為處理政府間財政分配關系的基本制度，財政均等化是中央政府以減輕各級政府通過自身收入工具取得收入的不均等程度為目標，對低級次政府提供資金的過程。^[9]在政治經濟發展不平衡的國家強調財政均等化，對于實現公民基本權利的平等性有著更為現實的意義。最后，財政分權意味著尊重地區發展差異和不同社會群體的財政需求，將地方政府視為獨立的財政主體，彰顯地方自治的價值，能夠更好地滿足當地民眾的公共需求。因此，不僅是實行聯邦制的國家強調地方自治，遵行單一制的國家同樣有必要尋求地方自治與財政分權的互動。^[10]總之，在財政分權理論下，地方政府在區域管轄范圍內，按當地居民偏好承擔提供公共產品的事權，由此地方政府根據地方公共產品的提供數量和受益特點，應當擁有提供相應公共產品所需成本的財權。

（三）公債負擔代際轉嫁理論

“代際”在這里體現的是一種縱向的人際關系。1988年，Page第一次在社會選擇和公平分配理論的基礎上提出了“代際公平”這一概念。其主要研究對象是福利和資源在當代人和后代人之間如何分配的問題。所謂“代際公平”，指的就是社會資源在代與代之間必須保持公平的配置，同時必須保持一種公平的合理消費關系。代際公平理論在公共產品領域的運用與公共產品自身的性質密切相關。^[11]

公共產品領域的代際公平主要針對的是代際公共產品。此類產品在具有非競爭性或非排他性的同時，還具有較強的代際外部性。這種外部性可分為正的外部性和負的外部性。負的外部性主要是指當代人在進行大規模的代際公共產品投資時，容易帶來環境問題、資源過度開發問題等。這里討論的主要是正的外部性，即由于基礎設施建設等資本性公共產品的耐用性，代際公共產品往往是由當代人投資建設，建設所需成本由當代人承擔，投資的價值卻可由后代人無償占有和利用，這就使得代際產生一定的不公平性，不符合利益獲取和成本分擔的對稱原則。換言之，公共基礎設施建設和運行存在一個成本先期投入，而受益存在代際分布的情形。^[12]為此，公共產品領域的代際公平問題要解決的主要就是如何實現代際利益平衡。

對地方政府來講，提高民眾的生活水平，針對民眾生活所缺乏的條件進行公共投資建設是其主要職能。但是，在進行這些公共投資時，需要調和代際分配矛盾，探索一種能夠將公共產品提供成本向后遞延的分擔方式。在地方財政資金難以滿足地方公共產品需求的情況下，這一方式的探索尤為重要。對此，地方政府可以通過債務融資渠道來保證其財權與事責的匹配，并通過征收后代人稅金等手段來償還先期債務融資的本息。這樣，既可以在短期內獲得公共投資建設的巨額資金，也可以使公共債務的償還期與基礎設施的使用期保持對應關系，公平體現“誰受益，誰負擔”的原則，從而合理分配代際公共投資所需要的成本。因此，地方政府通過負債融資來提供資本性公共產品有其經濟合理性。

（四）新公共管理理論

新公共管理理論是20世紀80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方行政改革的主體指導思想之一。該理論以現代經濟學和私營企業管理理論為基礎，以理性人假設為績效考核的標準，以降低市場交易成本為提高服務績效和質量的依據，主張在政府公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，尤其是將企業管理中的目標管理與績效管理、成本收效核算等制度引入政府管理中，重視公共服務的產出。

新公共管理理論突破了政府在提供公共服務時與私人對立的觀念，強調政府可以與私人組織合作，共同提供公眾服務，倡導公共服務的市場化。在具體措施上，該理論主張在公共服務領域引入競爭機制，并適當開放一些領域，鼓勵私營機構投資，以市場的力量彌補政府的不足，防止政府的失敗，最終達到政府與市場相互作用、相互彌補的均衡狀態。地方政府融資平臺的建立正是用經濟手段、市場化運作的方式來開展政府投資，進行基礎設施和公用事業建設。

二、融資平臺公司在我國產生的現實動因

（一）中央與地方財權與事權的不平衡

根據財政分權理論，地方政府公共產品的提供必須以足夠的財力為支撐。但是，我國當前的財政制度卻是一個非均衡的制度。這不僅表現為分稅制還不徹底，更表現為其形成機制不足。尤其是在政府與市場職能、政府間職能都尚未界定清楚的前提下，財政制度的劃分注定是模糊不清和偏向于政策制定者的。^[13]在我國，中央政府是主導，地方政府是中央政府的“代理人”。盡管隨著經濟制度改革的深入，地方政府的事權和財權相應地逐步擴大，利益的獨立性獲得提高，但是這一格局并未獲得實質改變。地方政府可支配的收入受中央政府整體性財政管理制度的約束。即使修訂后的《預算法》允許地方政府適度發債，規模仍然受限；同時，地方收入制度是由中央政府提供的制度選擇構成的，地方政府基本上無權制定新的制度規則。在這種情況下，地方政府寄希望于從現有的制度內尋求財政支持的難度很大。當前地方政府財力的不足，已成為制約本地基礎設施建設和公共服務發展的主要障礙。近年來，財政放權改革雖然逐步推進，但是這種改革的效果并不理想，其結果往往是各級政府在收入劃分上的“層層上收”以及在事權上的“層層下放”，造成財權與事權間的不平衡。在地方政府財源受制于中央政府的情況下，為滿足社會發展對政府提供公共產品的需求，地方政府只能通過中央政府的財政轉移支付制度和對外融資制度獲得資金支持。但是，在我國，這兩條路徑在實施中都遇到了諸多困難。

財政轉移支付制度本是分權制財政體制下中央與地方財政關系的重要組成部分，對于彌補中央與地方財權、事權劃分不一致問題具有重要的“潤滑劑”作用。^[14]然而，目前我國財政轉移支付制度并不完善，轉移資金的數額及用途均由中央政府主導，透明度不足，隨意性也相對較大，致使地方政府依靠轉移支付制度緩解自身財政壓力的作用較為有限。同時，2014年之前的舊《預算法》對地方政府的發債權予以嚴格限制，使得地方政府財權與事權失衡的局面難以借助財政制度予以改善。

面對這樣的“壓力型”財政環境，地方政府必然存在著突破約束，從預算外獲取資金的財政機會主義動機。我國財政外部約束機制的缺失以及財政信息的不對稱，則為這種機會主義提供了客觀條件。同時，預算管理中的收付實現制也為財政機會主義的存在提供了制度基礎。在收付實現制下，預算編制僅僅記錄現金流，不考慮或有債務及過去的承諾所會引發的未來成本。因此，當地方政府面臨基礎設施建設支出時，傾向于以政府擔保的方式獲取商業銀行貸款。在不考慮未來項目貸款無法歸還的可能性下，政府當前預算成本為零的融資模式，既降低了政府財政支出的壓力，又滿足了經濟建設支出的需要。這樣的預算管理制度在財政機會主義的驅使下，極易推動各地域、各層級融資平臺公司的建立。

（二）地方政府的經濟“錦標賽”

地方政府的經濟“錦標賽”是地方政府競爭理論在我國本土化的體現。地方政府競爭，是指各行政區政府圍繞改善投資環境、吸引可流動的生產要素而展開的競爭。其目的是，通過吸引資本、勞動和其他生產要素以及爭取上級特殊政策，盡可能提高本行政區居民的福利和人均收入。在我國的財政體制下，各級地方政府不僅擔負著提供公共服務的職能，而且經常扮演著企業家的角色。對于本地GDP的過度關心，使得地方政府更像“經濟人”一樣，基于經濟利益從事地區經濟管理和投資活動，積極致力于提升本地區的競爭力。中央政府每年在政府工作報告中提出的GDP增長目標，也在一定程度上刺激著地方政府對GDP政績的追求。因為中央政府所希冀的增長目標都會通過行政等級逐級分解到省、市、縣級政府，這也就相當于中央向地方下達了考核政績的目標水平。一般情況下，地方政績目標又都會高于中央考核指標。^[15]此時的地方政府自然成為一個生產型政府，而非純粹的服務型政府。地方政府對經濟增長率的要求越高，往往就會有越多的投資項目，與此相應，形成的資金缺口也就越大。當正式的財政制度所授予的財政資源無法實現地方政府的目標時，為當地建設需要，融資制度的創新就會自然產生。^[16]可以說，是政績推動了地方政府的投融資沖動。這種投融資沖動還來自于地方政府“運動員”和“裁判員”身份的混同。地方政府作為“運動員”，往往通過所屬企業控制著主要的經濟資源和生產要素；而作為“裁判員”，又肩負著市場管理職責，應當加強政府債務管理。此時，地方政府若加大對所屬企業的融資管理力度，必然會影響企業的投資能力，進而影響地區經濟的發展速度。

（三）地方官員的晉升激勵

按照公共選擇理論，政治家也是“理性經濟人”，其從事政治活動的目的并不僅僅是追求社會效益最大化，也是追求自身利益最大化。“民主政治中的政治家與經濟中追求利潤的企業家是類似的。為了實現個人目的，他們制定相信能憑此獲得最多選票的政策，正像企業家生產能獲得最多利潤的產品一樣……”^[17]這樣，政府官員行為的效用函數就包括如下變量：獲得的薪金、所在的機構或職員的規模、社會名望、額外所得、權力和地位，而這些變量的大小又與預算撥款規模正相關，所以追求最大預算規模成為政府官員的目標。^[18]

在我國的干部任用體制下，政府官員的這種“經濟人”思想同樣明顯。一些地方政府官員會通過過度投融資活動，把資金優先投資于公共基礎設施，以追求政績最大化，這樣既有利于官員自身的晉升，也滿足了公眾需求。同時，“唯GDP論”也使得一些地方官員極為關注他們任期內的“政績工程”。可以說，自改革開放以來，經濟發展已成為政績合法性建設的核心，政府希望通過發展經濟、改善人民生活水平，取得人民的支持與信任。與此同時，由于我國在政治上屬于單一制國家，行政權力（特別是人事任免權）主要集中于上級政府（直至中央政府），客觀上使得我國對地方政府“晉升錦標賽”的激勵機制得以有效推行。^[19]尤其是隨著地方官員晉升激勵強度的不斷增加，如年齡限制、任期制等，一些地方政府及其主要負責人更加注重追求短期政績（尤其是經濟增長績效）最大化。因為如果不能在任期內做出績效，他們就不能在短期內獲得晉升，從而也就失去了進一步晉升的機會，甚至被淘汰。^[20]當地方官員處于這場“政治錦標賽”^[21]之中時，這種對任期內短期政績的追求極易導致地方政府突破預算約束，產生興建甚至是重復修建各類工程的投資沖動。當地方政府自身財力不能滿足基礎設施建設的投資需求時，為追究政績，地方官員會充分使用融資平臺這個“殼”資源舉債融資。值得肯定的是，2013年12月6日，中共中央組織部發布了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，明確規定地方黨政領導班子和領導干部的考核，要看全面工作，而非僅看經濟成效；要看解決自身發展中突出矛盾和問題的成效，不能僅僅把地區生產總值及增長率作為考核評價政績的主要指標，不能搞地區生產總值及增長率排名。同時，該通知還提出把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績工程”。這種新發展理念和政績觀的轉變對于今后地方政府融資制度的規范化有著積極意義。

（四）城鎮化進程的訴求

實際上，地方政府債務比重的增加也是由重要的結構性變化趨勢促成的。發展中國家地方借貸不斷增加往往是受大規模基礎設施投資需求的驅動，因為基礎設施投資的很大一部分事權是由地方政府來承擔的。在我國，改革開放以來，城鎮化的進程不斷加快。在國家“十二五”規劃中，明確提出要積極穩妥推進城鎮化，不斷提升城鎮化質量和水平。在黨的十八大報告中，推進新型城鎮化和促進民生發展的戰略任務被再次提及。據統計，近年來，每年有大約1800萬農村人口轉移到城市。^[22]同時，城鎮化率每年平均以1%的速度增長。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出，到2020年，我國的常住人口城鎮化率要達到60%。^[23]快速的城鎮化進程必然需要大規模的公共投資，從城市公共交通到供電、供水和衛生清潔，都需要大量的資金投入。城鎮化進程的推進，顯然主要依托的是地方政府，地方政府面臨著巨大的財政壓力。可以預見，在未來較長一段時間內，基礎設施和公共事業的投入需求將會持續上升，這自然會增加地方政府公共投資的負擔以及對資金的擴大需求。據中國社科院估計，在2030年前，我國還有3.9億農民需要市民化，農業轉移人口市民化的人均公共成本約13.1萬元。粗略計算，市民化所需公共成本約51萬億元，作為城鎮化建設的主體。對地方政府來說，單純依靠財政收入和銀行貸款無法滿足如此巨大的資金需求。^[24]在土地財政越來越受到質疑的情況下，投融資平臺的作用反而更為凸顯。正因如此，盡管2010年國務院就出臺了嚴格的融資平臺管理規范，但是為保持地方公共投資的持續性，2013年，多個省市提到“做大做強”地方投融資平臺，以解決城鎮化中的投融資難題。^[25]

（五）全球金融危機的應對

2008年金融危機爆發后，全球經濟蕭條、萎縮。受此影響，我國經濟也出現了明顯下滑。為應對金融危機，中央政府及時實施了適度寬松的貨幣政策，提出了“4萬億經濟刺激計劃”。與此同時，中國人民銀行與銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀發〔2009〕92號），提出“支持有條件的地方政府組建經濟融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。這被視為對地方政府融資平臺的肯定和鼓勵，把地方政府融資平臺推上了“事業發展的巔峰”。此后，各地方政府紛紛投入大量資金開展大規模的基礎設施建設，使地方政府財政資金更為短缺。如此，只有借道地方政府融資平臺大量舉債，方可滿足基礎設施建設項目的投資需要。于是，以城投公司為主的地方政府融資平臺如雨后春筍般迅猛發展，規模由小到大，層次也由省級到縣級逐漸下移。

[1]P. A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditure, The Review of Economics and Statistics, 1954, Vol.36, No.4, p.387.

[2]Friedrich A. Hayek, The Use of Knowledge in Society, The American Economic Review, 1945, Vol.35, No.4, pp.519—530.

[3] 參見秦德安、田靖宇：《地方政府融資平臺研究綜述》，載《地方財政研究》2010年第4期。

[4]Wallace E.Oates, Fiscal Federalism, New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972.

[5] 參見羅偉卿：《財政分權理論新思想：分權體制與地方公共服務》，載《財政研究》2010年第3期。

[6]See Richard A. Musgrave, The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, New York: McGraw-Hill, 1959; C. M. Tiebout, A Pure Theory of Public Expenditures, Journal of Political Economy, 1956, Vol. 64, No.5, pp.416—424.

[7] 參見劉劍文等：《中央與地方財政分權的法律問題研究》，人民出版社2009年版，第8頁。

[8] 參見〔澳〕杰佛瑞·布倫南、〔美〕詹姆士·布坎南：《憲政經濟學》，馮克利等譯，中國社會科學出版社2004年版，第213頁。

[9] 參見谷成：《財政均等化：理論分析與政策引申》，載《經濟理論與經濟管理》2007年第10期。

[10] 參見張守文：《財稅法疏議》，北京大學出版社2005年版，第75—80頁。

[11] 參見楊飛虎：《我國地方政府融資平臺問題及其治理研究》，經濟管理出版社2016年版，第34頁。

[12] 參見管治華：《地方政府融資平臺負債：風險與規制》，經濟科學出版社2016年版，第19頁。

[13] 參見張海星：《政府或有債務問題研究》，中國社會科學出版社2007年版，第147—148頁。

[14] 參見張道慶：《論中央與地方財政轉移支付關系的法律調控》，載《現代法學》2007年第6期。

[15] 參見楊飛虎：《我國地方政府融資平臺問題及其治理研究》，經濟管理出版社2016年版，第65頁。

[16] 參見張海星：《政府或有債務問題研究》，中國社會科學出版社2007年版，第149頁。

[17]A. Downs, An Economic Theory of Democracy, New York: Harper & Row, 1957, p.295.

[18]See William A.Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton, 1971, pp.15—38.

[19] 參見路軍偉、林細細：《地方政府融資平臺及其風險成因研究——基于財政機會主義的視角》，載《浙江社會科學》2010年第8期。

[20] 參見周孝華、周青等：《地方政府投融資平臺風險管理——基于重慶市投融資平臺的實證研究》，經濟管理出版社2012年版，第47—48頁。

[21] 參見周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，載《經濟研究》2007年第7期。

[22] 參見陸大道：《對我國城鎮化發展態勢的分析》，載《中國科學報》2014年8月1日。

[23] 參見楊明：《新常態下地方政府投融資平臺轉型發展探析》，載《時代金融》2016年第21期。

[24] 參見馬可：《地方政府融資平臺存在的問題及轉型發展的建議》，載《經濟研究導刊》2015年第24期。

[25] 參見丁瑩：《多地欲壯大地方投融資平臺 解決城鎮化資金難題》，載《經濟參考報》2013年1月23日。