自序

“政治經(jīng)濟學(xué)之父”威廉·配第有一句至理名言，即土地是財富之母。占有了土地，就等于間接擁有了財富，因此，土地資源的配置成為社會沖突的焦點之一。在不同的社會生產(chǎn)方式下，土地資源配置的工具是不同的。比如說，在計劃經(jīng)濟體制下，計劃成為土地資源配置的首要工具，通過政府的行政權(quán)威來推動土地資源在社會成員間的分配。而在市場經(jīng)濟體制下，市場成為土地資源配置的主要工具，各種經(jīng)濟活動主體（比如企業(yè)）通過市場交易來實現(xiàn)土地資源的配置。中國正處于由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過渡時期，漸進(jìn)式改革的發(fā)展路徑?jīng)Q定了計劃和市場并存的“雙軌”制資源配置形態(tài)，導(dǎo)致社會沖突的加劇。除了體制轉(zhuǎn)軌因素之外，由于國家又處于城市化加速發(fā)展時期，一系列的政治經(jīng)濟體制改革急遽地拖動著尚還徜徉在舊體制之中的社會成員和組織，因此就不可避免地加劇了社會沖突發(fā)生的頻率和強度。

因土地利用而引發(fā)的社會沖突在體制轉(zhuǎn)型和城市化加速發(fā)展兩股力量的推動下愈加尖銳而頻繁。由于宏觀調(diào)控不力以及行政違法，土地問題失控已成為中國社會經(jīng)濟發(fā)展問題的焦點以及社會不穩(wěn)定的根源。土地涉腐成為中國最大最多最集中的腐敗問題，成為中國農(nóng)民與地方政府發(fā)生直接沖突對立的焦點，成為中國社會經(jīng)濟問題的透視鏡。比如，隨著城市用地規(guī)模不斷擴張、土地征用所引發(fā)的沖突已經(jīng)成為當(dāng)前社會沖突的重要方面，征地糾紛已經(jīng)成為農(nóng)民上訪的首要原因和農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c問題。據(jù)估算，目前全國1/3 以上群眾上訪歸因于土地，而其中60% 直接由征地引起^[1]。

再比如，企業(yè)、個人、集體經(jīng)濟組織等在利益驅(qū)動下置國法于不顧，導(dǎo)致違法用地屢禁不止。2005 年國土資源部開展執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn),2003 年10月到2004年9 月，全國15 個城市70 多個區(qū)縣違法用地宗數(shù)和面積數(shù)分別占新增建設(shè)用地的63.8% 和52.8 %；而2004 年9 月以來，一些城市違法用地比例少的也在60% 左右，高的甚至達(dá)到90% 以上^[2]。而其中最為嚴(yán)重的、最觸目驚心的則是政府的土地違法使用行為。2007年，國家土地副總督察甘藏春透露，地方政府和涉及政府為違法主體的違法用地案件的土地面積，占到了被查違法用地面積的80%^[3]。

基于土地利用的社會沖突還表現(xiàn)為其他形態(tài)，比如因城市拆遷、大型設(shè)施建設(shè)、爭議性項目建設(shè)等所引發(fā)的政府與社區(qū)居民的沖突。如2003年的怒江筑壩建設(shè)水電站事件引發(fā)環(huán)境保護(hù)與地方經(jīng)濟發(fā)展的重大爭議,2007年的廈門PX 化工項目和青島麗東化工事件，因為化工企業(yè)存在的巨大的環(huán)境風(fēng)險引發(fā)了市民的恐慌，在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間政府面臨艱難抉擇，而市民則為了自己的生存權(quán)利不受侵害而采取各種各樣的形式維權(quán)。如果上述事件還沒有出現(xiàn)政府、居民和發(fā)展上的直接沖突的話,2007年重慶城市開發(fā)中的“釘子戶”事件、長沙“釘子戶”事件則出現(xiàn)了市民與開發(fā)商的直接沖突。在廣州市,2003 年大學(xué)城建設(shè)征遷引起了政府與社區(qū)的矛盾,2007 年官洲國際生物島開發(fā)再次引起社區(qū)與政府的齟齬。2008 年4 月，廣州番禺某居住小區(qū)的業(yè)主因為高速公路建設(shè)對小區(qū)環(huán)境造成較大影響，因而將抗議的條幅直接拉到了省政府門前，并組織人員多次上訪。可以說，當(dāng)前社會由土地利用所引發(fā)的社會沖突已經(jīng)成為社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的隱患，因此，亟需社會各界的關(guān)注并探索化解與預(yù)防的對策。

從上面的分析可以看出，土地利用沖突是一個非常復(fù)雜的社會現(xiàn)象。首先，它往往涉及多樣的利益相關(guān)者，比如涉及政府及其職能部門，涉及企業(yè)團體，涉及城市居民或農(nóng)村居民，還涉及新聞媒體、人大政協(xié)代表、提供職業(yè)服務(wù)的團體和個人（比如規(guī)劃師）等。其次，它往往涉及多樣的根源。比如說可能涉及利益糾紛，可能涉及價值觀念的差異，可能涉及制度層面的不合理，更有可能涉及程序設(shè)計中的疏漏、人際交往中的不合作等。第三，在不同時期，土地利用沖突的現(xiàn)象和類型也是不同的，社會沖突發(fā)生的頻率和強度也存在較大差異，土地利用沖突的解決方式也不一樣。比如在計劃經(jīng)濟體制下，政府的權(quán)力運作既是產(chǎn)生沖突的根源，又是解決沖突的手段；而在市場經(jīng)濟體制下，則由沖突各方通過利益交換、通過相互協(xié)商和妥協(xié)而達(dá)成一致，消弭土地利用沖突。第四，在不同的空間位置上沖突所表現(xiàn)的形態(tài)也千差萬別。比如，舊城區(qū)的拆遷安置糾紛解決的關(guān)鍵是住房安置和補償問題，而在農(nóng)村土地征用時則涉及被征地村民的就業(yè)、社會保障、經(jīng)濟發(fā)展用地配置等更為復(fù)雜而廣泛的內(nèi)容。

本書正是基于社會的現(xiàn)實需要，以及理論應(yīng)用與拓展的需要，選取當(dāng)前社會中廣泛存在的土地利用沖突現(xiàn)象作為研究對象，以城市空間政治經(jīng)濟學(xué)理論為指導(dǎo)，以城市空間的社會生產(chǎn)為切入點，試圖對這一社會現(xiàn)象進(jìn)行深入剖析和解譯。書中以廣州市海珠區(qū)為案例，試圖通過對土地利用沖突現(xiàn)象的類型劃分、機制分析、根源探索、治理機制等方面的考察來了解當(dāng)前社會土地利用沖突的解決對策，并且希望借助對這一案例的分析，能夠在理論上得以拓展，豐富城市規(guī)劃和城市地理研究的理論工具。

馬學(xué)廣
自序于2013年5月

[1] 吳利生 。 2002. 農(nóng)村土地征用制度的缺陷及其改革。中共杭州市委黨校學(xué)報,4:2426.

[2] 湯小俊 。 2006. 政績考核不改，違法用地難止。中國土地,8:47.

[3] 劉愛民 。 2007. 違法用地中的政府行為。國土資源,9:4345.