第二節
城市用地分類體系設計

一、城市用地分類調整思路

本書對城市用地分類的研究目標是建立適應新形勢要求的城市用地分類體系，此分類體系的目的有三：為現狀調查服務、為城市規劃編制服務以及為城市土地節約集約評價和用地管理服務。因此在建立城市用地分類體系的過程中，不能完全脫離我國正施行的《城市用地分類與規劃建設用地標準》。應當充分考慮與其用地分類銜接，并針對其存在的問題和缺陷進行調整、改進與補充。

本次調整用地分類的空間范圍界定主要考慮兩個方面：一方面，城市總體規劃編制和實施管理的空間均限于城市規劃區內，由于規劃區范圍的劃定根據具體城市的情況而有所不同，一些城市規劃區范圍與管轄區域重合；另一方面，本次研究是針對探討城市土地節約集約利用評價，其重點關注的是城市建設用地。

因此，規劃分類的空間覆蓋范圍是從規劃區著眼，重點在城市建設用地。

（一）從僅關注城市建設用地邁向對規劃區全域的關注

在1990版《城市用地分類與規劃建設用地標準》分類的10大類用地分類中，有9類都是針對規劃區內的城市建設用地的，而對于各類農業用地、水域、未利用地等都被統一劃入到“水域和其他”一個用地大類E中。相應的，城市總體規劃中的工作內容圍繞城市規劃區展開，規劃區內只針對9大類城市用地開展研究分析和用地平衡。對于規劃區內的水域和其他用地以及城市規劃區外的用地不做規劃或只做適宜性的安排，與城市規劃區內的城市用地規劃不是一個平等的規劃層次，缺乏相應的工作內容和深度的要求。分類中呈現出偏重于城市規劃區、規劃區內城市建設用地管理的特征。

E類用地既包含了承載人口和產業的村鎮建設用地，也包含耕地、園地、林地、牧草地等各類農用地，同時含有水域和未利用地。如：E1水域用地，包括江、河、湖、海、水庫、葦地、灘涂和渠道等水域，不包括公共綠地及單位內的水域；E2、E3、E4、E5主要包含了城市中的各類農用地；E6村鎮建設用地，包括了各類村鎮居住、產業、交通等用地；E7棄置地，實際上包含兩個部分，即由于各種地質和生態條件限制不能使用的“棄地”和能夠使用但尚未利用的“置地”; E8露天礦用地，指各類礦藏的露天開采用地。

由于不同類別的用地之間功能復雜、性質差異較大，并且這其中許多用地對于城市功能的完善和發揮具有重要作用，將其放在不做用地平衡和控制的E類中是不合適的。從城市功能整體發揮和城鄉統籌的角度出發，需要對其進行拆分、歸并等調整。

（二）強調城市用地類別與人口經濟對應

城市人口是衡量城市規模的標準和預測城市發展的主要指標。一般而言，當城市人口增長時，滿足人們日常生活的外部設施就應相應增加，由此引發對土地需求的不斷增加。城市經濟發展水平對城市建設用地規模有著決定性影響：一是城市經濟的增長方式影響城市建設用地的空間布局；二是城市的經濟增長影響著城市建設用地變動的速率。

新形勢下，用于管理城市的用地分類應該是能夠與人口和經濟密切關聯的，這樣才能使得關于城市用地與人口經濟的統計信息具有更加科學的含義，才能促使城市內部各種地類保持協調與平衡，從而促進建設用地的節約、協調利用。

我國目前用地分類與社會經濟的不協調性表現在如下幾個方面：

（1）部分用地缺乏歸類，比如城市、鎮、鄉、村建設用地之外以居住、工業、物流倉儲、商業服務業設施等為主的獨立建設用地以及采礦用地。這類用地一方面大量侵占耕地，卻由于用地分類缺失而不占城市建設用地指標。

（2）隨著經濟的發展，現有土地利用分類體系中有的地類含義已不太準確和完善。比如，單就公共設施用地來講，用于商業的俱樂部、游樂場、試驗室等已不具備公共建筑用地的性質。而新近出現的單純用于辦公的獨立院落或寫字樓等用地以及商住混合的公寓式酒店等，卻不知該歸為哪一類。

（3）體制轉型帶來的土地開發多元化與現行的土地分類矛盾重重。計劃經濟體制的顯著特點是建設主體的單一性，由于從中央政府到地方的高度統一，城市的發展目標直接轉化成具體的工程項目，落實在年度國民經濟計劃中并得以實施，規劃圖紙基本等同于未來的建設狀態。但以劃撥、招標、拍賣等多種方式并存的土地使用權流轉制度，使城市建設的主體呈現為多元并存的局面，并且土地的用途也不再是“終身制”，而是隨著經濟的發展、人口的增加發生相應的變化。誕生于計劃經濟時代的用地分類體系，需要有適當的彈性來應對這種變化。

（三）滿足城市土地節約集約利用評價的需求

城市土地節約集約利用評價有兩個關鍵性問題，即評價指標體系的構建和對指標涉及數據的獲取。無論是指標體系的構建還是指標數據的獲取，都與城市用地分類體系的建立有密切關系。

首先，城市建設用地功能復雜，不同功能的建設用地不應選擇相同的評價指標，因此對建設用地進行分類是構建城市建設用地評價指標的第一步；其次，目前獲取評價指標所涉及數據的主要渠道為建設部門的城市規劃現狀調研資料和國土部門的地籍數據庫，因此如若期望評價指標易于獲取，則應當結合現有的基礎數據構建評價指標體系，而這些數據各自對應其用地分類，如此一來，新城市用地分類與上述兩者銜接就顯得尤為重要。最后，除針對不同功能區構建評價指標體系外，還要考慮按照供應方式與利用狀態選擇評價指標，如此，則有必要以城市土地供應方式為視角，通過“復區”的形式進行用地分類。

二、城鄉用地分類

（一）設計思路

（1）基于規劃區，主要按照土地功能劃分區域土地類型。

（2）根據土地利用的特點，將城鄉建設用地、水體和農林用地分成三大基本面狀地域部分。

（3）對于城鄉建設用地以外，不需要與城鄉建設用地進行統一統計和控制的地類——區域交通設施、特殊用地，分別整理出來，列為單獨的大類。

（4）參照土地利用分類，按照城鄉規劃的內容和要求整理各大類下的詳細地類。

（二）方案內容

共分為5個門類，20個大類。具體分類見表1-1。

1．城鄉建設用地

（1）建立“城鄉建設用地”門類，將城市、鎮、鄉、村莊建設用地以及城鄉居民點之外的獨立建設用地合并，突出對城鄉建設用地的關注，利于將城鄉建設用地統籌考慮，制定相應的規劃控制標準。

（2）按照城鎮規劃體系分為城市、鎮、鄉和村莊建設用地4個大類。以上四類用地合在一起的內涵為“城鄉居民點建設用地”。現狀調查時，按照建成區范圍認定和統計；編制規劃時，按規劃建設用地范圍認定和統計。為適應城鄉規劃編制體系，應制定不同層次的城鄉居民點建設用地范圍內的規劃用地分類和建設用地標準。

（3）建立“獨立建設用地”大類，將城鄉居民點建設用地以外的塊狀建設用地與城鄉居民點建設用地并列，使城鄉建設用地內涵完整，城鄉建設用地的統計更符合實際建設情況和社會經濟活動特點，以適應我國目前農村地區存在大量與城市生活密切相關的建設用地的情況。

該類用地下分為3個中類：采礦用地、風景名勝區設施用地和其他獨立建設用地。其他獨立建設用地包括獨立于城鎮鄉村之外的居住、生產等用地，如別墅區、各類園區、物流、危險品生產儲存等。

2．區域基礎設施用地

（1）建立“區域基礎設施用地”門類，對應城市規劃區或市域范圍內應該在總體規劃中布置的區域基礎設施項目和用地，以體現城市規劃中城鄉統籌、全面構建區域基礎設施的思路。

區域基礎設施用地下分為兩個大類：區域交通設施用地和區域市政設施用地。

（2）區域交通設施用地。它包括5個中類：鐵路用地、公路用地、機場用地、港口碼頭用地、管道運輸用地。主要為城鄉建設用地范圍之外的以上五類交通設施用地，包括其線路用地和站場、附屬設施用地等。

（3）區域市政設施用地。它包括能源供應設施用地、環境衛生設施用地和其他市政設施用地。主要是城鄉建設用地以外的市政設施用地。

3．特殊用地

建立“特殊用地”門類，對應與城鎮生活關系不密切的分布在城鄉居民點建設用地以外的特殊用地。

特殊用地下分為4個大類，包括軍事設施用地、監教場所用地、宗教用地和墓葬用地。

（1）“軍事設施用地”和“監教場所用地”，與原標準城市用地分類中的特殊用地中的軍事用地、保安用地的城鄉居民點建設用地以外的部分對應。

（2）“宗教用地”對應原標準城市用地分類中“公共設施”中的C7文物古跡用地及C8中的宗教用地，這里只涉及城鄉居民點建設用地范圍外的部分。

（3）“殯葬用地”對應原標準城市用地分類中“市政公用設施”中的U6“殯葬設施用地”中的城鄉居民點建設用地以外的部分。

4．水域

（1）建立“水域”門類，突出其在規劃中所起到的生態、生產方面的作用，以及防災方面的規劃影響。

水域下分為4個大類，包括河湖水庫水面、坑塘水面、灘涂、冰川及永久積雪。

（2）河湖水庫水面包括水電廠房以外的水工建筑用地。

（3）灘涂包括沿海和內陸的灘涂、灘地，不包括已經開發利用的灘涂灘地。已經利用的部分根據具體利用情況歸入相應用地類型。

5．農林和其他用地

（1）建立“農林和其他用地”門類，涵蓋農林業生產的用地、草地和上述用地以外的其他用地，作為城鄉居民點建設用地以外的背景和支撐用地。對于農林和其他用地的認識和利用主要在于統籌市域城鄉建設，保護耕地和林地等生態資源和農業生產條件，合理安排城市結構和用地，而不在于具體農林用地內部的布局和調整利用。因此，這大類用地是控制開發的重點區域，而不是規劃調整的重點內容。

農林和其他用地下分5個大類類，包括耕地、園地、林地、草地和其他用地。

與《土地利用現狀分類》銜接，對二級類的名稱和包含的內容進一步甄別，在同等含義的基礎上盡量與土地利用現狀分類相銜接，以利于城市規劃基礎用地調查時，可以通過土地現狀調查的資料快速準確地統計和落實各地類的空間和數量，提高效率。

（2）其他用地中包括設施農用地、鹽堿地、沙地、裸地、沼澤地、棄置地等。這類地中除設施農用地承載了種植或養殖等農業生產活動外，其他地類為未被使用的土地。

（三）方案特點

該視角下分類方案具有如下特點：

（1）按照土地利用分類，用地劃分標準較明確。

（2）更適用于規劃的調查分析。

（3）留下不確定中類，為規劃編制和管理工作留有彈性。

三、基于用地功能的城市建設用地分類

（一）設計思路

（1）這套方案僅僅針對城市建設用地，并且按照土地功能劃分區域土地類型。

（2）主要考慮與我國正施行的1990版《城市用地分類與規劃建設用地標準》的銜接，并針對其存在的問題和缺陷進行調整，主要是對中類的適當拆分和對小類的歸并。

（3）參照土地利用分類，按照城鄉規劃的內容和要求整理各大類下的詳細地類。

（二）方案內容

方案共分為9大類，下設54個中類以及若干小類。在1990版國標的基礎上去掉了“水域和其他用地”大類，此類中的村鎮建設用地等在本套方案中不予考慮，水域則根據其不同的功能特點劃分到其他9類相應的用地類型中。具體分類請參見表1-2。

1．居住用地

（1）“居住用地”主要指居住小區、居住街坊、居住組團和單位生活區等各種類型的成片或零星的用地。包括小區內的住宅用地、綠地、道路用地以及配套的公共服務設施用地等。

（2）根據居住用地內市政配套公共設施的齊全程度，小區布局的完整程度、周邊環境的優美程度等將居住用地劃分為一、二、三、四類。在此基礎上添加“混合居住用地”，以應對近年來出現的用地兼容現象，如酒店式公寓、SOHO區等。

（3）“其他居住用地”主要是校外學生宿舍、企業宿舍、政府宿舍等，這部分用地過去是歸在相應的大類用地下面。將部分承載城市居民居住功能的地類調整到居住用地大類中更加科學。

2．公共設施用地

（1）“公共設施用地”中增加了“會議展覽用地”。此類用地過去是分在“文化娛樂用地”下面的“圖書展覽用地”中。隨著我們的市場經濟轉軌，我國的一些大城市也越來越國際化，各類會議中心、展覽館也日益增多，成為維持城市正常運轉的重要部分，而不僅僅局限于文化娛樂功能。因此將此地類拆分出來單獨成為一個中類。

（2）“商業金融業用地”下面增加“公共事業營業用地”和“商務辦公用地”小類。

（3）計劃經濟下區分市屬和非市屬行政辦公用地，但在市場經濟下再做這樣的區分沒有意義，因此將“行政辦公用地”劃分為“行政辦公用地”、“社會組織辦公用地”和“其他行政設施用地”，區分政府下屬的非政府組織的辦公用地類型。

（4）將原來“文化娛樂用地”中的“新聞出版用地”和“廣播電視用地”合并為“傳媒業用地”，原來的“圖書展覽用地”拆分出展覽用地部分后更名為“文博設施用地”。

（5）將原來的“教育科研設施用地”拆分成“教育設施用地”和“科研設施用地”。

（6）“其他公共設施用地”指除以上之外的公共設施用地，如宗教活動場所、社會福利院等用地也是應對未來出現新的公共設施用地類型的彈性手段。

3．工業用地

（1）“工業用地”是指工礦企業的生產車間、庫房及其附屬設施等用地。

（2）根據工業用地中的工業生產項目對居住和公共設施等環境的干擾和污染程度，將工業用地劃分為一、二、三類。

（3）“其他工業用地”是指不符合以上三類工業用地特點、但又確實是工業用地的地類，另外還為未來可能出現的新型工業用地類型預留余地。

4．物流倉儲用地

將原來1990版國標中的“倉儲用地”改為“物流倉儲用地”，并在下面設“物流用地”中類。這是與我國城市的發展程度相適應的。隨著我國城市經濟的快速發展，第三產業迅速增加，近年來尤其是其中的物流業發展迅猛。為了適應社會經濟發展的需要，設計“物流用地”類型是必要的，主要是指物流園區、物流公司、運輸車隊等。

5．城市交通設施用地

（1）將1990版國標中的“道路廣場用地”更名為“城市交通設施用地”，主要指城市內部承載城市交通功能的用地類型。

（2）由于很多城市的廣場并未承載城市交通功能，因此將廣場用地從這類拆分出去是科學的。

（3）區分“一般公交設施用地”和“軌道公交設施用地”。

6．市政公用設施用地

（1）“市政公用設施用地”是指市級、區級和居住區級的市政公用設施用地，包括其建筑物、構筑物及管理維修設施等用地。

（2）其下增加“消防用地”中類。

7．對外交通用地

“對外交通用地”是指鐵路、公路、管道運輸、港口和機場等城市對外交通運輸及其附屬設施等用地，與之前國標相同。

8．公共綠地與開放空間

（1）將原來的“綠地”大類更名為“公共綠地與開放空間”，是指市級、區級和居住區級的公共綠地與開放空間等承載城市居民休憩娛樂的戶外活動空間，包括綠地、水面以及娛樂性的廣場等。

（2）“公共綠地與開放空間”大類下，主要在原有基礎上添加了“公共廣場”和“附屬綠地”中類。

9．特殊用地

“特殊用地”是指諸如軍事、外事、保安等特殊性質的用地。

（三）方案特點

基于用地功能的城市建設用地分類方案有如下特點：

（1）按照土地利用功能分類，用地劃分標準較明確。

（2）延續上版國標的分類架構和體系，在其中做中小類的調整、拆分與合并，容易被接受，涉及統計規劃的數據也比較完整。

（3）每個大類型增加其他用地類型，為規劃編制和管理工作留有彈性，也為將來可能出現的新地類預留余地。

（4）考慮市場經濟下，用地主體多元化、投資主體多元化的特點，在本套分類方案中考慮了增加了一些混合用地的類型，從而能夠更好地促進城市建設用地節約集約利用。

四、城市建設用地分類復區設置

（一）設計思路

為了有效加強對城市建設用地的空間管理、提高城市建設用地的集約利用水平，在按照功能進行的城市建設用地類別劃分的基礎上，從管理和評價工作的角度出發，分別進行城市功能區劃定、按照供給方式的城市土地分類設置和按照城市土地建設情況的城市土地分類設置。這三種分區和分類可以統一視做城市建設用地的復區，與城市建設用地的功能分類體系共同使用，從而達到有效推進城市建設用地評價和管理工作的目的。

（二）復區設置內容

1．基于城市土地集約利用評價的城市功能區設置

為了加強對城市土地集約利用程度的管理，開展城市土地集約利用評價，在城市建設用地分類的基礎上，根據城市土地利用的主導功能進行城市功能復區的設置，分別劃定居住功能區、工業功能區、商業功能區和教育功能區，分區內容見表1-3。各功能區內部地類設置見表1-4。

2．基于城市土地供給方式的復區設置

為全面掌握城市土地供應的市場化程度，在城市建設用地分類的基礎上，根據城市土地的供應類型進行土地供給方式的復區設置，分別劃定協議出讓、招標、拍賣、掛牌出讓和劃撥出讓幾種復區類型，內容見表1-5。

3．基于城市土地建設情況的復區設置

為全面掌握城市土地供應的建設使用情況，在城市建設用地分類的基礎上，根據城市土地的供應、建設程度進行土地建設情況的復區設置，分別劃定已建成，已供地、未建成、在建，已供地、未建成、停工，已供地、未建設，已征地、未供地等復區類型，內容見表1-6。

五、小結

我國目前基于不同的目的存在著不同的用地分類體系，都是為了適應當時的形式需要而頒布的，但是隨著社會經濟的發展，有的分類已經明顯不能有效地指導實際工作，因此，新形勢下的新分類體系研究具有非常重要的實踐意義。通過研究國內外用地分類情況，結合本研究用于城市土地節約集約評價的目的，以及中國現階段規劃和管理的特點，最終形成了三套相輔相成的分類體系。

城鄉用地分類體系主要是基于規劃區，彌補了《城鄉規劃法》實施后， 1990版《城市用地分類與規劃建設用地標準》不能覆蓋全域的缺點；基于用地功能的城市建設用地分類體系主要是沿襲了目前使用的城市用地分類體系的基本框架，只對部分類別進行調整，能夠與現有的統計數據大體銜接，而且增加的“其他用地”類型還為規劃的編制留有彈性；城市建設用地分類的復區設置則是從管理和評價工作的角度出發，在城市建設用地分類的基礎上，分別進行城市功能區劃定、按照供給方式的城市土地分類設置和按照城市土地建設情況的城市土地分類設置。兩套體系結合使用，開展城市土地節約利用評價，最終達到構建“節約型”城市土地利用模式的目的。