第二節(jié) 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)管要求“123”

一、“一法二定三指引”概述

risk-doctor長期致力于企業(yè)和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的理論研究和實(shí)踐探索，為方便行政事業(yè)單位了解相關(guān)法規(guī)和監(jiān)管要求，risk-doctor把行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)監(jiān)管要求歸納為“監(jiān)管要求123”即“一法二定三指引”。

“一法”指《中華人民共和國會計(jì)法》（2017修訂），這是行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。

“二定”指：

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》；

2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。

這兩個(gè)“決定”是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心和政策來源，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是兩個(gè)“決定”落地的有效方法和具體體現(xiàn)。

“三指引”指：

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會〔2012〕21號），以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》；

《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會〔2015〕24號），以下簡稱《指導(dǎo)意見》；

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會〔2017〕1號），以下簡稱《報(bào)告制度》。

這三個(gè)指引是對行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作的具體要求和指南，行政事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制工作時(shí)，需要嚴(yán)格遵守。

上述“一法二定三指引”可用圖1-1表示它們之間的關(guān)系。

二、“一法”簡介

“一法”指的是《中華人民共和國會計(jì)法》（2017修訂）。《會計(jì)法》要求各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督制度，并且最終落實(shí)在單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)中。

2019年10月，財(cái)政部發(fā)布了《中華人民共和國會計(jì)法修訂草案（征求意見稿）》，其中規(guī)定：“單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督，通過內(nèi)部控制、內(nèi)部審計(jì)等手段，確保會計(jì)憑證、我會計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告和其他會計(jì)資料真實(shí)、完整。”其對“單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制”提出了明確要求，并將“內(nèi)部控制是否符合本法和國家統(tǒng)一的會計(jì)制度的規(guī)定”作為財(cái)政部門對單位實(shí)施監(jiān)督的重要內(nèi)容。

三、“二定”簡介

（一）黨的十八屆四中全會的決定

2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其中，第三部分第五條如下所述。

其中的“三分一輪一流程”（分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制），為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。

（二）黨的十九屆四中全會的決定

2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，其中第十四條如下所述。

四、“三指引”簡介

三個(gè)指引是行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作的具體要求和指南，主要內(nèi)容如下所述。

（一）《內(nèi)控規(guī)范》

《內(nèi)控規(guī)范》于2012年發(fā)布，共六十五條，自2014年1月1日起正式施行，詳細(xì)內(nèi)容見本書附錄一。該規(guī)范是行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作的最基本依據(jù)。除“總則”和“附則”外，《內(nèi)控規(guī)范》主要包括以下內(nèi)容：

（1）風(fēng)險(xiǎn)評估和控制方法；

（2）單位層面內(nèi)部控制；

（3）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制；

（4）評價(jià)與監(jiān)督。

其中，單位層面內(nèi)部控制包括：單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作；單位經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相互分離；單位應(yīng)當(dāng)建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制；重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策，應(yīng)當(dāng)由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定；單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督；單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期；不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。本書將在第三章對單位層面的內(nèi)部控制進(jìn)行詳細(xì)描述。

業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制等。本書將在第四章進(jìn)行詳細(xì)描述。

（二）《指導(dǎo)意見》

自《內(nèi)控規(guī)范》發(fā)布實(shí)施以來，各行政事業(yè)單位積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，取得了初步成效。但也存在部分單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問題。為此，財(cái)政部于2015年底發(fā)布了《指導(dǎo)意見》，詳細(xì)內(nèi)容見本書附錄二。

該《指導(dǎo)意見》明確了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)和保障措施，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作指明了方向。

1.內(nèi)部控制的總體目標(biāo)

內(nèi)部控制的總體目標(biāo)是以單位全面執(zhí)行《內(nèi)控規(guī)范》為抓手，以規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動有序運(yùn)行為主線，以內(nèi)部控制量化評價(jià)為導(dǎo)向，以信息系統(tǒng)為支撐，突出規(guī)范重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位的經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動運(yùn)行流程、制約措施，逐步將控制對象從經(jīng)濟(jì)活動層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系，更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。

2.內(nèi)部控制的主要任務(wù)

內(nèi)部控制的主要任務(wù)包括以下四個(gè)方面。

（1）健全內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制；

（2）加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行；

（3）建立內(nèi)部控制報(bào)告制度，促進(jìn)內(nèi)部控制信息公開；

（4）加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作，加大考評問責(zé)力度。

3.內(nèi)部控制的保障措施

內(nèi)部控制的保障措施包括以下四個(gè)方面：

（1）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)；

（2）抓好貫徹落實(shí)；

（3）強(qiáng)化督導(dǎo)檢查；

（4）深入宣傳教育。

《指導(dǎo)意見》提出進(jìn)一步推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的四項(xiàng)基本原則、四項(xiàng)主要任務(wù)和四項(xiàng)保障措施，同時(shí)提出，逐步將控制對象從經(jīng)濟(jì)活動層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行。全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，不僅可以規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動，而且可以強(qiáng)化對內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約，防止內(nèi)部權(quán)力濫用，建立健全科學(xué)高效的制約和監(jiān)督體系，從而促進(jìn)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平不斷提高，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、提供有力支撐。

（三）《報(bào)告制度》

《報(bào)告制度》共八章二十九條，從2017年3月1日開始施行。《報(bào)告制度》的具體內(nèi)容詳見本書附錄三。

內(nèi)部控制報(bào)告，是指行政事業(yè)單位在年度終了，結(jié)合本單位實(shí)際情況，依據(jù)《指導(dǎo)意見》和《內(nèi)控規(guī)范》，按照《報(bào)告制度》規(guī)定編制的能夠綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況的總結(jié)性文件。

《報(bào)告制度》明確了內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的組織、編制、報(bào)送，以及報(bào)告的使用和監(jiān)督檢查。《報(bào)告制度》是剛性要求，行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格遵照執(zhí)行，按要求編制并及時(shí)提交。