2.4 我國基本養(yǎng)老保險制度

2.4.1 我國基本養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程

2.4.1.1 城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險

在《禮記·禮運》篇中，記載了孔子的一段話，“大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子；使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡、孤獨、廢疾者皆有所養(yǎng)；男有分，女有歸。貨，惡其棄于地也，不必藏于己；力，惡其不出于身也，不必為己。是故謀閉而不興，盜竊亂賊而不作。故外戶而不閉，是謂大同”。其中“矜寡、孤獨、廢疾者皆有所養(yǎng)”，我們可以認(rèn)為是我國歷史上最早的社會保障思想。在古代和近代的歷史長河中，也不乏賢能義士表達(dá)他們的社會福利思想。在太平天國運動中，洪秀全在《天朝田畝制度》中對社會福利有所規(guī)定，“鰥寡孤獨殘廢等喪失勞動能力的人，也由‘國庫’開支撫養(yǎng)”。戊戌變法失敗后，康有為游歷各國，撰寫《大同書》，指出社會保障制度應(yīng)該打破傳統(tǒng)的宗族保障體系，主張建立由公立政府承擔(dān)的保障體系。孫中山也提出要建立一套完整的社會保障體系，并首次提出全民免費醫(yī)療的設(shè)想。

中華人民共和國社會保險產(chǎn)生的標(biāo)志是1951年頒布《中華人民共和國勞動保險條例》。條例規(guī)定，企業(yè)職工的養(yǎng)老保險費由企業(yè)負(fù)擔(dān)，建立了社會保險費用統(tǒng)籌的企業(yè)職工退休養(yǎng)老制度，形成“用人單位—地方或產(chǎn)業(yè)工會—全國總工會”的管理體制。社會保險基金由工會統(tǒng)籌使用，其中70%由企業(yè)工會使用，30%上繳全國總工會，由總工會在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用。用人單位資金節(jié)余上繳，不足由工會補足。我國1953年對《中華人民共和國勞動保險條例》的修訂形成了適應(yīng)多種經(jīng)濟形式的全國統(tǒng)一的制度，社會保險正式實施。至1956年年底，企業(yè)職工和國家機關(guān)、事業(yè)單位職工及農(nóng)村孤寡老人的養(yǎng)老保險均已基本建立起來。在“文化大革命”的十年里，養(yǎng)老保險制度建設(shè)呈現(xiàn)停滯不前甚至倒退趨勢，很大程度上影響了中國的養(yǎng)老保險制度的長期發(fā)展。1969年，企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保險制度被迫廢除，統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)變?yōu)閺氐椎钠髽I(yè)保障形式。

計劃體制下的“政府—企業(yè)”型保障制度是以行政化手段組織起來的以政府保障為主，由企業(yè)推行的保障制度。盡管“文化大革命”期間取消社會統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)變?yōu)閺氐椎钠髽I(yè)保障形式，其形式是企業(yè)辦社會，但本質(zhì)上依舊是政府保障，屬于“完全保險”。

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，我國對社會保險制度進(jìn)行了一系列的探索和改革。1985年，“七五”計劃中第一次明確提出“社會保障”的概念。20世紀(jì)80年代中期沿海地區(qū)對養(yǎng)老保險進(jìn)行“地方保險”試點并取得成功，至此全國范圍內(nèi)企業(yè)保障開始走向“地方保險”。1990年，“八五”計劃提出“努力推進(jìn)社會保障制度的改革。要以改革和建立社會養(yǎng)老保險和待業(yè)保險制度為重點，帶動其他社會保險事業(yè)和社會福利、社會救濟與優(yōu)撫等事業(yè)的發(fā)展”。1991年，《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》的發(fā)布標(biāo)志著我國開始了社會統(tǒng)籌的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革，基本養(yǎng)老保險基金由政府根據(jù)支付費用的實際需要和企業(yè)、職工的承受能力，按照“以收定支、略有結(jié)余、留有部分積累”的原則籌集，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌由市縣級統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。

轉(zhuǎn)軌時期的社會保險制度改革，實際上只是對“文化大革命”前保險制度的恢復(fù)。由于路徑依賴和福利剛性，“政府—企業(yè)”保障制度沒有根本改變，而且“企業(yè)辦社會”現(xiàn)象更為嚴(yán)重，深化改革的需求非常迫切。

1993年是真正的轉(zhuǎn)折點。中共十四屆三中全會《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，“社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障”。構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險制度的藍(lán)圖就此開始描繪。這一改革措施確立了我國養(yǎng)老保險制度的基本框架和基本內(nèi)容，包括保障群體、籌資來源、繳費責(zé)任以及財務(wù)制度等。具體來說可以歸納為以下幾點：第一，養(yǎng)老保險制度的保障對象是城鎮(zhèn)全體勞動者；第二，養(yǎng)老保險制度的籌資來源由政府、企業(yè)和個人三方共擔(dān)，企業(yè)承擔(dān)的繳費責(zé)任高于個人，是個人承擔(dān)責(zé)任的兩到三倍；第三，養(yǎng)老保險制度采用“統(tǒng)賬結(jié)合、部分積累、收支兩線”的運行管理制度。經(jīng)過數(shù)年的推廣發(fā)展，這一時期的制度也顯露出一些亟待解決的問題，比如覆蓋面有待擴大、受益群體有待增加、繳費責(zé)任具體分擔(dān)比例不明確等。2000年年末，國務(wù)院頒布的《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》，對當(dāng)時正在確立中的基本養(yǎng)老保險制度進(jìn)行了改革，包括分離基本養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶，準(zhǔn)備做實個人賬戶，并嘗試與資本市場對接。2005年年底，《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》進(jìn)一步調(diào)整了基本養(yǎng)老金制度的繳費和計發(fā)辦法，建立了繳費與養(yǎng)老金待遇掛鉤的激勵機制，鼓勵多工作，多繳費，多得養(yǎng)老金。

我國目前的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度采用社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶相結(jié)合的結(jié)構(gòu)模式，這一模式是1991年提出的，經(jīng)過試點后在1997年全面確立的。統(tǒng)籌賬戶采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，關(guān)注收入再分配功能，體現(xiàn)社會互濟原則和社會公平原則；個人賬戶采用完全基金積累制，關(guān)注儲蓄功能，體現(xiàn)經(jīng)濟效率。

2.4.1.2 農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險

1949年年底，社會保障制度主要管理機構(gòu)民政部的前身內(nèi)務(wù)部正式成立，直接管理農(nóng)村救災(zāi)、社會救濟和社會優(yōu)撫安置等社會保障工作。1956年我國制定的“五保政策”是一項長期的農(nóng)村社會保障政策，“五保”具體是指，在生產(chǎn)和生活上給予適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹櫍ＷC吃、穿和柴火的供應(yīng)，保證年幼的人受到教育和年老的人死后安葬。中共十一屆三中全會通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》指出，“有條件的基本核算單位可以實行養(yǎng)老金制度”，據(jù)此一部分經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)開始試行農(nóng)村退休養(yǎng)老金制度。1986年12月，民政部向國務(wù)院遞交了《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會保障制度的報告》，從1987年開始，關(guān)于以鄉(xiāng)村為單位的社區(qū)型養(yǎng)老保險制度的探索在全國拉開序幕。1992年年初，《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》正式實施，方案規(guī)定了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的基本原則：第一，養(yǎng)老保障水平以保障農(nóng)村老人基本生活為標(biāo)準(zhǔn)；第二，堅持以資金個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策支持，堅持“自助為主、互濟為輔”的籌資原則；第三，堅持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類人員社會養(yǎng)老保險制度一體化方向；第四，堅持由點到面、逐步發(fā)展的原則。但是從1996年以來，我國銀行利率連續(xù)下調(diào)，對傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保險造成了很大壓力。1999年國務(wù)院下發(fā)文件指出，我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會保險的條件，要求停止新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)轉(zhuǎn)為商業(yè)保險。至此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展處于停滯狀態(tài)。

2007年，黨的十七大報告提出，要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。早在2006年年初，勞動和社會保障部選擇了全國范圍內(nèi)的8個縣市區(qū)，開展了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點工作。新農(nóng)保（新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險）政策規(guī)定，養(yǎng)老金的籌集方式由個人、集體和政府三方共同籌資，各級政府和村集體應(yīng)逐步加大對新農(nóng)保的資金投入力度，并且財政投入力度將逐步加大。2008年10月，黨的十七屆三中全會再次提出“貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)原則，加快健全農(nóng)村社會保障體系。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接辦法。做好被征地農(nóng)民社會保障……發(fā)展農(nóng)村老齡服務(wù)”。2009年9月1日，國務(wù)院出臺了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，決定從2009年起開展新農(nóng)保試點工作，試點地區(qū)為全國10%的縣市區(qū)，以后逐步擴大試點范圍，到2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。2010年，在全國各地的貧困區(qū)縣推行的新農(nóng)保的試點工作，已取得初步成效。

此外，《中華人民共和國社會保險法》歷經(jīng)四次審議，于2010年在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議上獲得高票通過。《中華人民共和國社會保險法》第二十條、第二十一條規(guī)定，“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合”“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成”。

與新農(nóng)保政策一致的還有城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。2011年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，決定從2011年7月1日起，啟動城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點工作。意見施行的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”，具體的實施要點在于：第一，從城鎮(zhèn)居民的實際情況出發(fā)，低水平起步，籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng)；第二，個人和政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)；第三，政府主導(dǎo)和居民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民普遍參保；第四，中央確定基本原則和主要政策，地方制定具體辦法，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險實行屬地管理。

2.4.2 基本養(yǎng)老保險政策的內(nèi)容

基本養(yǎng)老保險政策的內(nèi)容主要可分為籌資政策、待遇給付政策和轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。在下文中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險將分別被簡稱為“城職保”“城居保”和“新農(nóng)保”。

2.4.2.1 籌資政策

籌資政策主要由繳費主體、繳費數(shù)額與資產(chǎn)管理三部分組成。

1．繳費主體

按規(guī)定，城職保主要覆蓋的人群有：一是城鎮(zhèn)各類企業(yè)及其職工，實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工，城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員；二是依法在各級民政部門登記的社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位、境外非政府組織駐華代表機構(gòu)及與其簽訂聘用合同或勞動合同的專職工作人員；三是按照公務(wù)員法管理的單位，參照公務(wù)員法管理的機關(guān)單位、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員；四是監(jiān)獄企業(yè)工人；五是在尊重宗教教義教規(guī)基礎(chǔ)上，宗教教職人員自愿參加養(yǎng)老等社會保險；六是在中國境內(nèi)依法注冊或登記的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等組織依法招用的外國人。

城居保的參保范圍是年滿16周歲（不含在校學(xué)生），非國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋的城鄉(xiāng)居民。新農(nóng)保的參保范圍是年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民。

2．繳費數(shù)額

對于城職保來說，繳費數(shù)額常常取決于繳費基數(shù)和繳費比例。繳費基數(shù)通常分為單位繳費基數(shù)和個人繳費基數(shù)。單位繳費基數(shù)是經(jīng)有關(guān)部門核定的上年度單位職工工資總額，個人繳費基數(shù)是經(jīng)有關(guān)部門核定的上年度本人月平均工資，但繳費基數(shù)最高為統(tǒng)籌地職工月平均工資的300%，最低為統(tǒng)籌地職工月平均工資的60%。至于繳費比例，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險的比例一般不得超過繳費基數(shù)的20%，具體由各省級人民政府確定；個人繳納基本養(yǎng)老保險費的比例為本人繳費工資的8%。

城居保和新農(nóng)保都是三方分擔(dān)的分檔次繳費。

城居保的繳費標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個檔次，政府可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次，最高繳費檔次標(biāo)準(zhǔn)原則上不超過當(dāng)?shù)仂`活就業(yè)人員參加職工基本養(yǎng)老保險的年繳費額。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。政府對符合領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金。其中，中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。地方人民政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費給予補貼，對選擇最低檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費的，補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費的，適當(dāng)增加補貼金額；對選擇500元及以上檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費的，補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年60元，具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法由各級人民政府確定。對重度殘疾人等繳費困難群體，地方人民政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險費。

新農(nóng)保的個人繳費標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為100～500元5個檔次，多繳多得。地方可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次，有條件的村集體應(yīng)當(dāng)對參保人繳費給予補助，補助標(biāo)準(zhǔn)由村民委員會召開村民會議民主確定。來自政府的繳費補貼通常可以分為省市縣三級，省級財政根據(jù)各縣財力情況將其分為四檔，按80%、60%、40%、20%進(jìn)行補貼。繳費補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元；選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費的，給予適當(dāng)鼓勵，即繳100元，政府補貼30元，繳200元，政府補貼35元，逐檔增加補貼5元，直至繳納500元及以上，政府補貼封頂為50元。

3．資產(chǎn)管理

對于城職保來說，養(yǎng)老金分為社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶。社會統(tǒng)籌賬戶是為確保支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金而設(shè)立的公共財務(wù)收支系統(tǒng)，由社保經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一管理。財務(wù)方式是以支定收，現(xiàn)收現(xiàn)付，社會互濟，風(fēng)險分擔(dān)。個人賬戶是為繳納養(yǎng)老保險費和支付個人賬戶養(yǎng)老金而設(shè)立的權(quán)益記錄，賬戶資金進(jìn)行專業(yè)化、市場化運營。財務(wù)方式是完全積累制，個人賬戶不得提前支取，記賬利率不得低于銀行定期存款利率，免征利息稅。個人死亡的，個人賬戶余額可以繼承。

新農(nóng)保的個人繳費、集體補助、政府繳費補貼及利息收入等全部記入個人賬戶，按中國人民銀行公布的金融機構(gòu)人民幣一年期存款利率計息。參保人因戶籍遷移等原因轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，個人賬戶儲存額可轉(zhuǎn)移。參保人身故時，除政府補貼外，個人賬戶中其他資金余額可依法繼承；政府補貼余額用于繼續(xù)支付其他長壽者的養(yǎng)老金。此外，新農(nóng)保基金暫時實行縣級管理，隨著試點范圍的擴大，逐步提高管理層次，有條件的地方也可以直接實行省級管理。新農(nóng)保和城居保基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬核算。

2015年1月1日起，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險已正式合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，關(guān)于城居保的資產(chǎn)管理特征不再贅述。

2.4.2.2 待遇給付政策

我國養(yǎng)老保險待遇主要有以下幾項：第一，按月領(lǐng)取按規(guī)定計發(fā)的基本養(yǎng)老金，直至死亡；第二，享受基本養(yǎng)老金的正常調(diào)整待遇；第三，對企業(yè)退休人員實施的社會化管理服務(wù)；第四，參加基本養(yǎng)老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領(lǐng)取喪葬撫恤金和補助金；第五，在未達(dá)到法定退休年齡時因病或非因工致殘完全喪失勞動能力的，可以領(lǐng)取病殘津貼。

城職保的給付條件是：男年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲；從事井下、高溫、高空、特別繁重體力勞動或其他有害身體健康工作的，退休年齡為男年滿55周歲，女年滿45周歲；因病或非因工致殘，由醫(yī)院證明并經(jīng)勞動鑒定委員會確認(rèn)完全喪失勞動能力的，退休年齡為男年滿50周歲，女年滿45周歲。根據(jù)《中華人民共和國社會保險法》的相關(guān)要求，參加基本養(yǎng)老保險的個人，達(dá)到法定退休年齡時累計繳費滿15年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；也可以轉(zhuǎn)入新農(nóng)保或城居保，按照國務(wù)院規(guī)定享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險待遇。為了保證養(yǎng)老金的真實水平及實際購買力，引入基本養(yǎng)老金統(tǒng)一的調(diào)整機制，規(guī)定按城市居民生活費用價格指數(shù)和在職職工工資增長情況進(jìn)行調(diào)整。此外，由于我國以前采用完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式為養(yǎng)老保險籌集基金，但現(xiàn)在已經(jīng)轉(zhuǎn)化為部分積累制的統(tǒng)賬結(jié)合制度，這就不可避免要處理兩種制度的轉(zhuǎn)軌過渡問題。目前的政策是以1997年是否參保為限，根據(jù)參保時間分為“新人”“中人”“老人”并規(guī)定不同的計發(fā)方法。“新人”是指在新制度下參加工作的參保人員；“中人”是在原制度下參加工作，將在新制度下退休的參保人員；“老人”是在原制度下退休的人員。

新農(nóng)保和城居保的領(lǐng)取條件是年滿60周歲、累計繳費滿15年，未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇或機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的農(nóng)村戶籍和城鎮(zhèn)戶籍的老年人，可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。在制度實施時，已年滿60周歲，未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費。

2.4.2.3 轉(zhuǎn)移接續(xù)政策

2009年年底，國務(wù)院通過了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，并于2010年正式實施。該辦法旨在保障參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險人員的合法權(quán)益，促進(jìn)人力資源合理配置和有序流動，實現(xiàn)參保人員跨省、自治區(qū)、直轄市流動并在城鎮(zhèn)就業(yè)時保障基本養(yǎng)老保險關(guān)系的順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)。辦法主要確定了兩點核心內(nèi)容：一是明確流動就業(yè)職工退休后的養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取地，采用“戶籍地優(yōu)先，從長從后計算”原則；二是確定轉(zhuǎn)移資金的統(tǒng)一計算方法，即除轉(zhuǎn)移賬戶儲存額外，還轉(zhuǎn)移12%的單位繳費。參加城居保的人員，在繳費期間戶籍轉(zhuǎn)移、需要跨地區(qū)轉(zhuǎn)移城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關(guān)系的，可在遷入地申請轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，一次性轉(zhuǎn)移個人賬戶全部儲存額，并按遷入地規(guī)定繼續(xù)參保繳費，繳費年限累計計算；已經(jīng)按規(guī)定領(lǐng)取城居保待遇的，無論戶籍是否遷移，其養(yǎng)老保險關(guān)系不轉(zhuǎn)移。

參保人員在不同養(yǎng)老保險制度間流動時，主要涉及兩個問題：一是養(yǎng)老保險賬戶的轉(zhuǎn)移，二是保費的折算和年限的確定。

在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌方面，2014年2月24日，中華人民共和國人力資源和社會保障部印發(fā)了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接辦法》。該辦法規(guī)定參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的人員，達(dá)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險法定退休年齡后，城職保繳費年限滿15年，可以申請從城居保轉(zhuǎn)入城職保，按照城職保的辦法計發(fā)相應(yīng)待遇；城職保繳費不足15年的，可以申請從城職保轉(zhuǎn)入城居保，待達(dá)到城居保規(guī)定的領(lǐng)取條件時，按照城居保的辦法計發(fā)相應(yīng)待遇。

在城鄉(xiāng)職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌方面，在新農(nóng)保的條件下，新農(nóng)保實行完全的個人賬戶。當(dāng)參保對象進(jìn)入城職保體系時，按照入賬記錄，將個人和集體的繳費全部劃入城職保的個人賬戶，將政府繳費部分劃入相應(yīng)的統(tǒng)籌賬戶，從而實現(xiàn)賬戶從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移。當(dāng)城職保參保對象進(jìn)入新農(nóng)保體系時，其個人賬戶資金全部轉(zhuǎn)入個人賬戶，而統(tǒng)籌賬戶的資金按一定比例進(jìn)入個人賬戶，從而實現(xiàn)賬戶從城市到農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。

2.4.3 基本養(yǎng)老保險制度運行現(xiàn)狀、問題與改革

2.4.3.1 運行現(xiàn)狀

中國的老齡化已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展階段，基本養(yǎng)老保險制度運行現(xiàn)狀不容樂觀，運行過程中的問題也逐漸暴露出來。

要了解我國目前的養(yǎng)老保險制度弊病，首先要理解基本養(yǎng)老保險基金的財務(wù)模式，包括現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全積累制、部分積累制。完全積累制主要體現(xiàn)的是個人生存年限內(nèi)收入和支出的平衡。完全積累制不涉及代際的收入再分配問題。它的運行模式可簡單描述為在就業(yè)期間個人繳費，政府管理。在退休期間，政府根據(jù)累計養(yǎng)老金的數(shù)量和投資收益的情況發(fā)放養(yǎng)老金。

在20世紀(jì)80年代，我國已經(jīng)開始企業(yè)職工養(yǎng)老制度改革，但整體上而言，我國仍處在現(xiàn)收現(xiàn)付的體制下。1997年，我國正式推行以基金積累為主要特征的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度。此次改革主要考慮了以下幾點：

（1）現(xiàn)收現(xiàn)付制是指以同一個時期正在工作的一代人的繳費來支付已經(jīng)退休的一代人的養(yǎng)老金的保險財務(wù)模式。因此現(xiàn)收現(xiàn)付制的基本要求就是人口結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。但隨著我國實行計劃生育政策，家庭出現(xiàn)“4-2-1”的人口結(jié)構(gòu)；同時，人口老齡化進(jìn)程加快。根據(jù)每年養(yǎng)老金的實際需要，從工資中提取相應(yīng)比例的養(yǎng)老金，本期征收，本期使用，不為以后使用提供儲備的方式已經(jīng)不再適合我國。

（2）現(xiàn)收現(xiàn)付制負(fù)擔(dān)過重，不適宜推廣。現(xiàn)收現(xiàn)付制涉及代際的支付轉(zhuǎn)換和矛盾。首先，在引入現(xiàn)收現(xiàn)付制時，最早退休的勞動職工不用付出任何代價就能享受社會養(yǎng)老保障，制度一開始就給社會經(jīng)濟帶來了負(fù)擔(dān)。其次，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展，享受我國社會養(yǎng)老保險的人口數(shù)必然會增加，然而現(xiàn)收現(xiàn)付制度并不利于覆蓋率的提升。因為即將退休的職工必然是付出少，收益多。一旦擴大覆蓋率，將導(dǎo)致當(dāng)代職工面臨繳費比例過高、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重、養(yǎng)老保險資金難以籌集等困境。

在這種情況下，我國結(jié)合完全積累制的優(yōu)勢，推出了“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制。城鎮(zhèn)職工的統(tǒng)籌賬戶部分來自現(xiàn)收現(xiàn)付制的籌資方式，個人賬戶部分來自完全積累制的籌資方式。我國采取“統(tǒng)賬結(jié)合”部分積累制希望可以實現(xiàn)三個目標(biāo)：一是保留現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金的代際轉(zhuǎn)移、收入再分配、注重公平的功能，又能實現(xiàn)完全積累制強調(diào)個人積累、注重效率的目的。二是既能夠減輕現(xiàn)收現(xiàn)付制福利支出的剛性，又能夠保證退休人員的基本生活。三是既能夠利用完全積累制積累資本以應(yīng)付老齡化危機的制度優(yōu)勢，又能夠化解完全積累制造成的企業(yè)繳費負(fù)擔(dān)過重與基金保值增值的壓力。

2.4.3.2 制度弊端

1．養(yǎng)老保險基金財務(wù)存在省際結(jié)構(gòu)性失衡

《2018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》指出，在2018年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入51168億元，支出44645億元。建立實施的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度在2018年的調(diào)劑比例為3%，調(diào)劑基金總規(guī)模為2422億元。正如我們在前文所描述的那樣，目前我國養(yǎng)老基金的當(dāng)期結(jié)余尚不存在缺口，但存在省際結(jié)構(gòu)性失衡的問題。經(jīng)濟發(fā)展較不發(fā)達(dá)、人口流出較多的省份往往養(yǎng)老基金支付壓力較大，不少中西部、東北部省級行政區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了當(dāng)期基金結(jié)余缺口。盡管中央調(diào)劑金制度已經(jīng)實施，但調(diào)劑效果尚未顯現(xiàn)。

導(dǎo)致社保基金出現(xiàn)省際不平衡現(xiàn)象的原因主要有以下兩方面：

其一是制度轉(zhuǎn)軌導(dǎo)致的巨額空賬問題，主要分為隱性債務(wù)和顯性債務(wù)。

1997年養(yǎng)老保險制度改革后，我國的養(yǎng)老保險由過去的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制。養(yǎng)老保險金分為兩個部分，一個是個人賬戶，另一個是統(tǒng)籌賬戶。個人賬戶實行基金積累制，體現(xiàn)個人生命周期的積累。統(tǒng)籌賬戶實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，體現(xiàn)收入再分配、代際分配的特性。養(yǎng)老保險制度改革之后參加工作的人口統(tǒng)一由兩個賬戶構(gòu)成。已經(jīng)退休的人員，國家需要繼續(xù)履行承諾發(fā)放相應(yīng)的養(yǎng)老金，換言之，已退休人員缺少個人賬戶基金的積累。按照制度的設(shè)計，新制度的統(tǒng)籌賬戶承擔(dān)這一部分積累的缺口。但由于缺口的數(shù)量巨大，統(tǒng)籌賬戶目前的收入無法應(yīng)對缺口的填補。同時，由于個人賬戶的收支時間較長，國家通過暫時透支個人賬戶的方式解決了這個問題。這就是個人賬戶空賬的主要來源。深層次來說，個人賬戶上的空賬數(shù)字實際上體現(xiàn)了我國的“養(yǎng)老金隱形債務(wù)”。之所以被稱為隱形債務(wù)，是因為在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，本身就是由當(dāng)代職工承擔(dān)了上一代職工的養(yǎng)老責(zé)任，隱性債務(wù)永遠(yuǎn)續(xù)存。但由于現(xiàn)收現(xiàn)付制的缺點，我國的轉(zhuǎn)制改革中斷了隱性債務(wù)的繼續(xù)，使債務(wù)明顯的存在。這意味著當(dāng)代的就業(yè)人口不再像以前只為上一代人口提供養(yǎng)老，同時還需要為自己這一代人提供養(yǎng)老金。

隱性債務(wù)的來源主要是原現(xiàn)收現(xiàn)付制所導(dǎo)致的“老人”或“中人”養(yǎng)老金權(quán)益沒有相應(yīng)的資金保障。退休人員在新養(yǎng)老保險制度下，個人賬戶金額為空白。但在養(yǎng)老金轉(zhuǎn)制之前，國家給予的退休政策應(yīng)該具有延續(xù)性，以保證這部分人得到相應(yīng)的養(yǎng)老保障。目前我國實行的部分積累制并沒有明確規(guī)定“老人”和“中人”的養(yǎng)老金責(zé)任和來源。在實際操作中，通過當(dāng)代人的統(tǒng)籌賬戶基金進(jìn)行現(xiàn)期支付以達(dá)到將繳費率控制在可以承受的范圍內(nèi)，從而平穩(wěn)地過渡到部分積累制。但這種嘗試拖延消費歷史債務(wù)的方式一開始就給新養(yǎng)老保險制度帶來了重重負(fù)擔(dān)和隱患。一方面，它增加了企業(yè)和當(dāng)代職工的負(fù)擔(dān)。當(dāng)代人不僅需要為自身的養(yǎng)老做積累，而且需要彌補上一代養(yǎng)老的需求。另一方面，我國的部分積累制在實際操作中采用了社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶混賬管理的模式。統(tǒng)籌基金無法滿足當(dāng)期養(yǎng)老金支出需要，各地普遍透支“個人賬戶”資金用于支付當(dāng)期退休人員的養(yǎng)老保險金，使個人賬戶成為名義賬戶，形成“空賬”。這樣做的后果是使所有基金積累制的優(yōu)點都無法得以發(fā)揮。“空賬”的本質(zhì)意味著整個養(yǎng)老保障體系仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制。如果無法做實個人賬戶，那么現(xiàn)收現(xiàn)付制所帶來的一切問題將繼續(xù)存在。

其二是基金統(tǒng)籌與平衡的問題，主要分為區(qū)際統(tǒng)籌和代際統(tǒng)籌。

社會養(yǎng)老保險基金區(qū)際統(tǒng)籌與平衡是以行政性區(qū)域為觀察點的，著眼于地區(qū)間的統(tǒng)籌與平衡。目前的制度狀況是：第一，統(tǒng)籌層次低且條塊分割，基金調(diào)劑功能不強，使用效率不高，大多數(shù)還局限于縣級范圍或地市范圍。第二，由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，各地養(yǎng)老基金的供給能力與需求壓力各不相同，區(qū)間發(fā)展不平衡。在經(jīng)濟發(fā)達(dá)、人口年齡結(jié)構(gòu)年輕的地區(qū)，積累的養(yǎng)老保險基金較多；反之，在經(jīng)濟落后、人口年齡結(jié)構(gòu)老化的地區(qū)積累的養(yǎng)老基金較少甚至入不敷出。總之，養(yǎng)老保險基金不能在較大范圍內(nèi)相互調(diào)劑，使經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老保險的積累不能補助經(jīng)濟落后地區(qū)養(yǎng)老保險基金的欠缺，在總體上影響了養(yǎng)老保險基金的使用效率。

社會養(yǎng)老保險基金代際統(tǒng)籌與平衡是以參加養(yǎng)老保險人口的年齡為劃分點的，著眼于上下代之間的統(tǒng)籌與平衡。目前我國實行的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度，意味著在職的一代人既要承擔(dān)繼續(xù)供養(yǎng)上一代老人的義務(wù)，又要為自己將來養(yǎng)老進(jìn)行個人賬戶積累，代際統(tǒng)籌與平衡的矛盾已經(jīng)凸顯。

2．養(yǎng)老保險制度參數(shù)設(shè)計需優(yōu)化

由于養(yǎng)老保險制度本身很難做到長期可持續(xù)，如果不對養(yǎng)老保險制度參數(shù)進(jìn)行優(yōu)化，養(yǎng)老金缺口可能會持續(xù)惡化。通常來說，征繳政策、人口結(jié)構(gòu)、退休年齡和待遇水平是養(yǎng)老保險制度參數(shù)中較為重要的參數(shù)。前兩者主要決定養(yǎng)老基金的收入，后兩者主要決定養(yǎng)老基金的支出。面對人口老齡化的沖擊，我國出現(xiàn)了人口結(jié)構(gòu)失衡、征繳基數(shù)不實、退休年齡較早以及待遇水平較低等問題，這些問題共同影響著養(yǎng)老基金的財務(wù)平衡。

征繳政策包含繳費基數(shù)和繳費率兩個重要參數(shù)。繳費率作為養(yǎng)老保險制度的核心參數(shù)之一，過高、過低都不合理。繳費率過低不足以解除參保人的后顧之憂，而繳費率過高又會直接加重用人單位和參保人的負(fù)擔(dān)并損害代際公平。同時又由于繳費基數(shù)為當(dāng)?shù)厣鐣骄べY的60%～300%，造成大量企業(yè)以最低水平確定繳費基數(shù)，因此就造成繳費基數(shù)不實，且對沖了較高的繳費率，使實際繳費率偏離了法定繳費率，影響了養(yǎng)老金的籌集。實際上，我國繳費率過高已經(jīng)是普遍共識，過高的社會保險繳費率影響了企業(yè)發(fā)展活力。我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度從2016年開始正式進(jìn)入階段性降費階段。2019年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《降低社會保險費率綜合方案》指出，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的企業(yè)繳費比例最低可降至16%。那么16%將會是最低的企業(yè)繳費比例嗎？現(xiàn)行繳費率是否還存在繼續(xù)下調(diào)的空間？于是，學(xué)界開展了關(guān)于養(yǎng)老保險繳費率適度調(diào)整問題的研究。目前的主流討論方向是在補貼責(zé)任劃分明晰和保持養(yǎng)老基金穩(wěn)健的情況下進(jìn)行養(yǎng)老保險制度參數(shù)的優(yōu)化，測算繳費率適度調(diào)整的區(qū)間以及調(diào)費政策的實施期限。

與人口結(jié)構(gòu)、退休年齡相關(guān)的制度參數(shù)有生育率、老年人口比、職退比等，人口老齡化不斷加深和生育率不斷降低，意味著在當(dāng)前和未來，繳費人數(shù)會不斷下降，待遇領(lǐng)取人數(shù)會不斷增加，這些指標(biāo)直接決定著養(yǎng)老基金的收入和支出，還影響著養(yǎng)老基金的代際平衡。因此，實施“全面二孩”政策和“延遲退休”政策是優(yōu)化這些制度參數(shù)的主要手段。

待遇水平高低直接與養(yǎng)老金替代率相關(guān)，這決定了勞動者在退休之后的生活水平，也是判斷當(dāng)前制度對勞動者繳費具有多大吸引力的重要標(biāo)準(zhǔn)。國際勞動組織制定的《社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》規(guī)定，55%為養(yǎng)老金替代率的最低標(biāo)準(zhǔn)，若養(yǎng)老金替代率低于這個數(shù)據(jù)，那么退休者的生活水平將嚴(yán)重下降。然而，由中國社會科學(xué)院發(fā)布的《社會保障綠皮書：中國社會保障發(fā)展報告（2019）》指出，目前中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的平均替代率不到50%。在未來，繼續(xù)提高待遇水平仍然是長期的改革方向。

中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險已經(jīng)陷入“高名義繳費率、低替代率和低可持續(xù)”的尷尬境地，不斷深化養(yǎng)老保險制度參量改革已是大勢所趨。

2.4.3.3 養(yǎng)老金改革

面對養(yǎng)老保險基金缺口困局，政府多措并舉推動養(yǎng)老金改革。接下來我們對這些新舉措進(jìn)行具體的介紹。

1．省級統(tǒng)籌制度

省級統(tǒng)籌是個人養(yǎng)老基金的一種籌資方式，是指包括企業(yè)和職工個人繳費比例、基本養(yǎng)老金計發(fā)方法、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、基金管理、基金調(diào)劑等內(nèi)容在內(nèi)的整個企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度和體系，以省、自治區(qū)、直轄市為單位實現(xiàn)統(tǒng)一管理的方式。一般來說，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是國際慣例，是社會保險“大數(shù)法則”與“互助共濟”精神的內(nèi)在要求，然而因為歷史遺留問題我國尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的工作。

1991年，我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險改革試點時，由于城鄉(xiāng)差別及地區(qū)差異過大，再加上養(yǎng)老保險制度擴面與轉(zhuǎn)制成本的原因，我國被迫選擇了縣（市）統(tǒng)籌模式。1991年，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》明確指出：要積極創(chuàng)造條件，實行基本養(yǎng)老保險基金由目前的市縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。這是企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革試點時，首次提出“省級統(tǒng)籌”的字樣。

1998年8月6日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，要求“加快實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌”，并明確規(guī)定：“1998年年底以前，各省、自治區(qū)、直轄市（以下簡稱省、區(qū)、市）要實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，建立基本養(yǎng)老保險基金省級調(diào)劑機制，調(diào)劑金的比例以保證省、區(qū)、市范圍內(nèi)企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放為原則。”這是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險在全國統(tǒng)一推廣后，首次明確養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的初期目標(biāo)，即在1998年年底以前各省級行政區(qū)應(yīng)建立“省級調(diào)劑金”機制，但暫不要求全國統(tǒng)收統(tǒng)支。這是國務(wù)院文件首次明確省級統(tǒng)籌的時間表。

1999年12月30日，勞動和社會保障部、財政部發(fā)布《關(guān)于建立基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度有關(guān)問題的通知》。通知要求進(jìn)一步完善基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，增強基金調(diào)劑能力。該通知明確提出：實行省級調(diào)劑金制度的地區(qū)，要在2000年內(nèi)取消縣（市）統(tǒng)籌，改為地（市）統(tǒng)籌或省級調(diào)劑。這是省級統(tǒng)籌目標(biāo)和要求的進(jìn)一步明晰化，也就是說，在2000年年底前，企業(yè)職工養(yǎng)老保險必須實現(xiàn)地級市統(tǒng)收統(tǒng)支，或是省級調(diào)劑，而不再允許縣（市）統(tǒng)籌。

2005年12月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》。文中明確提出：加快提高統(tǒng)籌層次。進(jìn)一步加強省級基金預(yù)算管理，明確省、市、縣各級人民政府的責(zé)任，建立健全省級基金調(diào)劑制度，加大基金調(diào)劑力度。在完善市級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，盡快提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。這是國務(wù)院文件首次提出“盡快”實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的要求。

2007年1月18日，勞動和社會保障部、財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》。通知第一次闡述了“省級統(tǒng)籌”的重要意義，第一次明確闡述了省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)（“六統(tǒng)一”），并提出了省級統(tǒng)籌的工作重點：推進(jìn)和規(guī)范市級統(tǒng)籌，積極創(chuàng)造條件，向省級統(tǒng)籌過渡；有條件的地區(qū)，要積極實行社會保險經(jīng)辦機構(gòu)垂直管理。

盡管從1998年到2007年關(guān)于“省級統(tǒng)籌”的政策性文件不斷出臺，但截至2009年年底，人社部才正式宣布我國31個省級行政區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團全面建成養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度。然而實際上這只是一種名義上的“省級統(tǒng)籌”，它并未實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)收統(tǒng)支，而只是在省級政府建立了一個調(diào)劑金專戶，其實質(zhì)仍是全國2000多個縣（市）各自獨立、各自分散的統(tǒng)籌。這種名義上的“省級統(tǒng)籌”至少存在三種模式：一是北京、上海、天津、陜西等省份，大體實現(xiàn)了養(yǎng)老保險全省統(tǒng)收統(tǒng)支，這可以算得上是真正意義的省級統(tǒng)籌；二是以安徽、山東為代表的省份，它們的養(yǎng)老保險實現(xiàn)的則是地級市統(tǒng)收統(tǒng)支；三是其余大多數(shù)省份，它們?nèi)匀煌Ａ粼诳h（市）統(tǒng)收統(tǒng)支的最低層次。由于省級調(diào)劑金只能局限在本省內(nèi)調(diào)節(jié)部分余缺，因此，它已無力應(yīng)對全省出現(xiàn)的當(dāng)年收支缺口，以及后續(xù)人口老齡化加劇后的省內(nèi)支付壓力，很難發(fā)揮省際余缺調(diào)劑、互助共濟的作用。

事實上，從1998至2009年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的首要任務(wù)是“擴面”，在確保擴面工作順利推進(jìn)的前提下，再實現(xiàn)省級統(tǒng)籌目標(biāo)。很顯然，在這一階段參保人數(shù)的不斷增加，確保了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費的快速增長，養(yǎng)老保險基金積累也同步增加，雖然省域之間的養(yǎng)老保險基金收支存在不均衡現(xiàn)象，但問題并不嚴(yán)重，因此全國統(tǒng)籌的要求并不急迫。

隨著調(diào)劑金模式省級統(tǒng)籌的全面建成，以及企業(yè)職工養(yǎng)老保險擴面基本到位，各省份養(yǎng)老保險基金的增速放緩，省域之間的基金收支不平衡現(xiàn)象開始出現(xiàn)明顯分化，省內(nèi)調(diào)劑的空間越來越小、難度越來越大。因此，在2010年我國頒布《中華人民共和國社會保險法》時第一次明確地提出：基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。通俗地說，只有將全國2000多個“小水池”并入一個“大水池”，才能在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)余缺調(diào)節(jié)、互助共濟，從而最大限度地提高養(yǎng)老保險保障水平和保障能力。因此目前已經(jīng)基本完成的省級統(tǒng)籌只是我國實現(xiàn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的過渡階段。

2．養(yǎng)老金并軌改革

養(yǎng)老金并軌是指對機關(guān)事業(yè)單位工作人員實行和企業(yè)職工一樣的基本養(yǎng)老保險制度。隨著2014年養(yǎng)老保險改革方案的公布，中國養(yǎng)老“雙軌制”正式終結(jié)，近4000萬機關(guān)事業(yè)單位人員將告別“免繳費”時代，開始按工資的8%繳納養(yǎng)老保險，按工資的4%繳納職業(yè)年金。

養(yǎng)老金“雙軌制”出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代初我國社會制度改革起步之時。在當(dāng)時的時代背景下，國家對企業(yè)職工實行了社會統(tǒng)籌和個人繳費相結(jié)合的政策，包括已退休職工在內(nèi)的所有企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金全部改由新建立的社保基金支付。這項改革使企業(yè)退休職工的養(yǎng)老金得到了保障，推動了國企改革的順利進(jìn)行，但機關(guān)事業(yè)單位并未被納入統(tǒng)一的養(yǎng)老統(tǒng)籌體系，于是便產(chǎn)生了這種“雙軌制”。雙軌制對社會經(jīng)濟的運行造成了一定的困擾，不僅在不同身份的退休人員間產(chǎn)生了身份識別鴻溝，而且影響到社會就業(yè)選擇，這一制度不符合養(yǎng)老保險公平共濟的本質(zhì)，也侵犯了其他群體的公共利益。2015年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，機關(guān)事業(yè)人員將與城鎮(zhèn)企業(yè)職工采取同一個制度，即機關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險費由單位與個人共同負(fù)擔(dān)，繳費辦法、待遇標(biāo)準(zhǔn)計算與企業(yè)養(yǎng)老保險辦法相似，也將根據(jù)該辦法的實施時間劃定“老人”“中人”“新人”，并實施不同的參保辦法。這宣告了中國養(yǎng)老金制度從消滅“碎片化”向“大一統(tǒng)”邁出了關(guān)鍵的一步。

事實上，養(yǎng)老金并軌政策從2008年的提出到2015年的落地幾經(jīng)波折。由于養(yǎng)老金并軌涉及的勞動者人數(shù)眾多，并軌政策如何設(shè)計、配套政策如何銜接都需要深思熟慮。如何保障公務(wù)員和事業(yè)單位群體退休后的福利水平也是一個難題。由于歷史遺留問題的存在，要平衡事業(yè)單位和非事業(yè)單位之間的利益并非易事，但是如果不盡快實施養(yǎng)老金并軌，有可能會繼續(xù)擴大兩個群體間的福利差距。政府采用“先試點、再推廣、再統(tǒng)一”的方式逐步化解了這一難題。從2008年開始，我國在全國范圍內(nèi)遴選出五個省級行政區(qū)開展試點。這一次試點全部選擇了經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的省級行政區(qū)，多數(shù)為我國東部經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的省或直轄市，包括廣東省、上海市和浙江省。但是試點效果不明顯，群體矛盾突出，改革阻力較大。但李克強總理于2014年所做的政府工作報告打破了這一僵局，為養(yǎng)老金并軌注入了一針強心劑。報告明確提出要發(fā)展職業(yè)年金，改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度。2014年11月16日和12月11日，國務(wù)院常務(wù)會議和中央政治局常委會先后審議通過了改革方案。2015年年初，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，該決定明確了養(yǎng)老金并軌制度的具體發(fā)展規(guī)劃，主要政策有九項，分別是：改革的范圍、繳費的基數(shù)和比例、基本養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法、改革前后待遇的銜接政策、基本養(yǎng)老金待遇的調(diào)整、嚴(yán)格基金管理和監(jiān)督、養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、建立職業(yè)年金、加強經(jīng)辦服務(wù)。

養(yǎng)老金并軌四年多來，包括陜西、吉林、青海、遼寧等在內(nèi)的26個省份陸續(xù)出臺了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險并軌政策，使這項改革進(jìn)入實質(zhì)的落實階段，有效化解了“待遇差”的矛盾，促進(jìn)了社會公平。

3．養(yǎng)老金入市政策

養(yǎng)老金入市是指將基本養(yǎng)老保險基金中的個人賬戶基金進(jìn)行證券投資，目的是實現(xiàn)養(yǎng)老金的有效保值增值。養(yǎng)老金屬于社會保障范疇，投入市場難免存在風(fēng)險，因此養(yǎng)老金入市政策一直飽受爭議，難以落地。2015年8月17日，國務(wù)院印發(fā)了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，辦法規(guī)定投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計不得高于養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值的30%。同時，國有重大企業(yè)改制、上市，養(yǎng)老基金可以進(jìn)行股權(quán)投資。這一辦法的落地使超過1萬億的資金直接或間接地投資于股票市場。

養(yǎng)老金入市的意義主要可以總結(jié)為以下兩點：

第一，緩解養(yǎng)老金缺口壓力，提高養(yǎng)老基金增值率。來自長江證券研究所的報告稱由于各省級行政區(qū)養(yǎng)老基金管理過于分散，在養(yǎng)老金入市之前，養(yǎng)老基金幾乎沒有保值能力。經(jīng)長江證券研究所測算，在2008年至2015年，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的平均收益率不足3%。而全國社會保障基金自成立以來的年均投資收益率可達(dá)到8.82%。養(yǎng)老保險基金關(guān)系著我國1億多退休人口的養(yǎng)老待遇，實現(xiàn)基金保值是基本要求。因此，養(yǎng)老金入市是實施保值增值的必然選擇。《全國社會保障基金理事會基本養(yǎng)老保險基金受托運營年度報告2017》披露，基本養(yǎng)老保險基金自2016年12月受托運營以來，累計投資收益額為88.19億元，其中2017年度的投資收益率為5.23%。可見，養(yǎng)老保險基金的增值已有起色，但更多的政策約束的放開還需觀察后效。

第二，養(yǎng)老基金的資金性質(zhì)、資金用途和奉行的投資理念有助于維護(hù)資本市場的穩(wěn)定，促進(jìn)我國資本市場健康發(fā)展。養(yǎng)老保險是我國社會保險制度中最關(guān)鍵的部分，養(yǎng)老保險基金也是社會保障基金中占比最高的部分，擁有龐大的體量。如前文所述，養(yǎng)老保險基金關(guān)系著上億人口的老年福利，其投資原則要遵循價值投資，做到安全和收益并重。養(yǎng)老金入市可以凈化資本市場的投資氛圍，擴充資本市場的體量，穩(wěn)定資本市場的波動，從而促進(jìn)我國資本市場的健康發(fā)展。

自2012年廣東省千億養(yǎng)老金被批準(zhǔn)入市以來，截至2018年2月底，多個省份已經(jīng)獲得穩(wěn)健的投資收益。北京、安徽等10個省份已簽署了4400億元的委托投資合同，江蘇、浙江、甘肅、西藏4省份政府已審議通過委托投資計劃。基本養(yǎng)老基金投資運營扎實推進(jìn)。

4．國有資本劃撥社保基金政策

劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金是指選擇部分中央企業(yè)和部分省份試點，統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)企業(yè)國有股權(quán)的10%充實社保基金。由于我國社會保障不充分不平衡問題非常突出，一些老工業(yè)基地和經(jīng)濟相對落后地區(qū)的養(yǎng)老保險收支已經(jīng)出現(xiàn)了赤字。在這種情況下，擴寬社保基金的來源渠道是實現(xiàn)我國社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的選擇之一。毫無疑問，通過國有資本充實社保基金是其中一條重要的渠道。通過劃轉(zhuǎn)部分國有資本，可以彌補因?qū)嵤┮曂U費年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口。《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金實施方案》由國務(wù)院于2017年11月18日發(fā)布，該方案的實施范圍是中央及地方國有、國有控股大中型企業(yè)和金融機構(gòu)。劃轉(zhuǎn)對象為中央和地方企業(yè)集團已完成公司制改革的，直接劃轉(zhuǎn)企業(yè)集團股權(quán)；中央和地方企業(yè)集團未完成公司制改革的，在改制后按要求劃轉(zhuǎn)企業(yè)集團股權(quán)，統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)比例為企業(yè)國有股權(quán)的10%。劃轉(zhuǎn)的中央企業(yè)國有股權(quán)，由國務(wù)院委托社保基金會負(fù)責(zé)集中持有，單獨核算，接受考核和監(jiān)督；條件成熟時，社保基金會可組建養(yǎng)老金管理公司，獨立運營劃轉(zhuǎn)的中央企業(yè)國有股權(quán)。

劃轉(zhuǎn)部分資本充實社保基金的意義主要有以下三點：第一，有利于充分體現(xiàn)國有企業(yè)全民所有，發(fā)展成果全民共享，增進(jìn)民生福祉；第二，有利于實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度的代際公平，避免將實施視同繳費年限政策形成的基本養(yǎng)老保險基金缺口，通過增加稅收、提高在職人員養(yǎng)老金繳費率等方式轉(zhuǎn)移給下一代人；第三，有利于國有企業(yè)深化改革，實現(xiàn)國有股權(quán)多元化持有，推動完善公司治理機構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，促進(jìn)國有資本做大做優(yōu)做強，使發(fā)展成果更多用于保障和改善民生。

5．中央調(diào)劑金制度

中央調(diào)劑金就是按照一定比例從各省級行政區(qū)征集一部分養(yǎng)老保險基金，再按照實際需求的一定比例支付給各省級行政區(qū)。就我國目前情況具體來說，由部分養(yǎng)老金累計結(jié)余較高的省份和中央財政共同拿出一部分資金形成一個資金池，為收支矛盾過大、養(yǎng)老金缺口難以彌合的省份進(jìn)行補充和支持。

事實上，自我國在2009年宣布全面建成養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌制度以來，職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌進(jìn)展緩慢。2011年3月16日，“十二五”規(guī)劃綱要正式發(fā)布，其首次提出“實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”的制度安排。關(guān)于職工基本養(yǎng)老保險改革主要有三個要點：一是要全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌；二是切實做好城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作；三是要推動機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。2013年10月25日，人力資源和社會保障部在回應(yīng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌時表示，我國下一步目標(biāo)是實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，要進(jìn)行制度、方案設(shè)計，進(jìn)行充分論證，提出合理的方案，在經(jīng)濟社會發(fā)展條件允許的情況下實施。

2015年，人社部首次以政府名義發(fā)布《中國社會保險發(fā)展年度報告2014》，這是我國首次以定期年度公報的方式向社會公開發(fā)布社會保險發(fā)展?fàn)顩r，至今已發(fā)布三個年度報告。數(shù)據(jù)顯示，我國職工基本養(yǎng)老保險出現(xiàn)當(dāng)年收不抵支的缺口省份正在不斷增加，2014年只有黑龍江、河北、寧夏3個省份，2015年則增至6個省份，2016年又增至8個省份，更出乎意料地是，中部龍頭湖北省竟首次出現(xiàn)收支缺口。2016年出現(xiàn)缺口的省份和數(shù)額分別為黑龍江（-183億元）、遼寧（-105億元）、河北（-64億元）、吉林（-41億元）、內(nèi)蒙古（-22億元）、湖北（-18億元）、青海（-17億元）、陜西（-6億元）。從這一系列數(shù)據(jù)可以看出，不僅缺口省份的數(shù)量在增加，而且缺口巨大，尤其是東北地區(qū)，2016年黑龍江收支缺口比2015年增長了75%，遼寧更是增長了142%。對于黑龍江這類職工基本養(yǎng)老保險基金已穿底的省份，既無養(yǎng)老基金賬戶的累計結(jié)余，更無省級調(diào)劑金可以調(diào)用。由此可以看出，我國的社保基金壓力不可謂不大。究其背后的原因，主要有以下三點：第一，我國職工基本養(yǎng)老保險費率不統(tǒng)一，地區(qū)之間雇主費率差異過大，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)不均，參保與繳費積極性不高。比如在2016年社保降費后，職工基本養(yǎng)老保險雇主費率最高的上海為20%，經(jīng)濟發(fā)達(dá)的浙江及廣東兩省卻是最低的，都只有14%，其余大多數(shù)省份為19%。過高的雇主費率水平，在一定程度上挫傷了中小企業(yè)尤其是小微企業(yè)參保的積極性；另一方面，各地雇主費率差異過大，這對繳費負(fù)擔(dān)重的地區(qū)的企業(yè)來說，也是一種制度上的不公平。第二，我國職工基本養(yǎng)老保險繳費存在很大隨意性，如前文所述，養(yǎng)老保險繳費基數(shù)為社會平均工資的60%～300%，企業(yè)通常按最低標(biāo)準(zhǔn)給員工繳費；此外，不少參保人員隨意斷繳、停繳或是繳滿15年后不再繳費，這些都會直接導(dǎo)致繳費收入增長放緩，甚至出現(xiàn)繳費人數(shù)占參保人數(shù)比重的大幅下降。第三，各省份養(yǎng)老金撫養(yǎng)比開始拉開差距。2016年，職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余可支付月數(shù)不足10個月的省份增至10個，它們分別是：黑龍江（0個月）、青海（5.8個月）、吉林（5.9個月）、遼寧（6.3個月）、河北（6.5個月）、天津（8.2個月）、陜西（8.4個月）、湖北（8.6個月）、內(nèi)蒙古（8.7個月）、海南（9.5個月），再加上新疆建設(shè)兵團（3.4個月）。相反，養(yǎng)老金可支付月份最多的前三省份分別為：廣東（55.7個月）、北京（39.8個月）、西藏（32.8個月）。再從各省份撫養(yǎng)比指標(biāo)來看，撫養(yǎng)比是用參保職工人數(shù)與領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇人數(shù)的比值來衡量的。2016年全國企業(yè)撫養(yǎng)比從2015年的2.88下降為2.80，也就是說每2.8個在職職工就要養(yǎng)1個退休職工。2016年共有8個省份及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團撫養(yǎng)比低于2，它們分別是：黑龍江（1.3）、吉林（1.47）、新疆（1.54）、內(nèi)蒙古（1.58）、遼寧（1.64）、重慶（1.73）、甘肅（1.76）、湖北（1.94）。相反，撫養(yǎng)比最高的前三個省份分別是廣東（9.25）、福建（5.50）、北京（5.01）。可支付月份不足10個月的10個省份加新疆建設(shè)兵團，其中有6個撫養(yǎng)比低于2，而可支付月份最多的廣東和北京的撫養(yǎng)比也幾乎是全國最高的。

正是基于養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的上述種種弊端和支付危機，我國急需實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，重新制定全國統(tǒng)一的雇主費率，用中央社保稅取代地方社保費，使所有應(yīng)稅收入都必須繳納中央社保稅。這樣既可統(tǒng)一費率，更可穩(wěn)定繳費。但“頑疾”積重難返，全國統(tǒng)籌難以一步到位，故要逐步推進(jìn)，先一步實現(xiàn)中央調(diào)劑金制度。因此，中央調(diào)劑金制度也是全國統(tǒng)籌的過渡性措施。

具體來說，在過渡時期，中央調(diào)劑金制度大致有以下作用：第一，可以在一定程度上分?jǐn)倓趧诱叩酿B(yǎng)老風(fēng)險，有利于全國統(tǒng)一勞動力市場的形成與完善，有利于養(yǎng)老基金的規(guī)模化發(fā)展，具有再分配的性質(zhì)和作用。第二，橫向調(diào)節(jié)省際養(yǎng)老保險基金結(jié)余。基金結(jié)余較多的省份如廣東、浙江等地的勞動者，不但要為自己退休后的保障而繳費，也要部分負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險基金缺口較大地區(qū)勞動者的養(yǎng)老保險繳費。但不排除中央調(diào)劑金政策的實施會帶來負(fù)的外部性。養(yǎng)老基金結(jié)余較多地區(qū)的養(yǎng)老基金支出將增加“上繳調(diào)劑金”一項，而養(yǎng)老基金結(jié)余較少或者虧空地區(qū)的養(yǎng)老基金收入則會增加“調(diào)劑金收入”一項。這可能會導(dǎo)致養(yǎng)老基金結(jié)余較多地區(qū)的政府會減少有關(guān)基本養(yǎng)老保險建設(shè)的力度；同時，養(yǎng)老基金結(jié)余較少或虧空地區(qū)的政府也可能會更多地選擇依賴調(diào)劑金的收入。

2018年7月1日，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度正式落地，意味著我國向?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌邁出了第一步。2018年中央調(diào)劑金制度運行良好，調(diào)劑比例為3%，調(diào)劑規(guī)模達(dá)2422億元。

6．延遲退休年齡政策

漸進(jìn)式延遲退休年齡制度是指綜合考慮人口結(jié)構(gòu)變化情況、就業(yè)情況而逐步提高退休年齡來延遲退休的制度，旨在降低社會撫養(yǎng)比，應(yīng)對人口老齡化。

20世紀(jì)90年代以來，瑞士、德國、日本等發(fā)達(dá)國家陸續(xù)實施了彈性退休政策，為我國制定相關(guān)政策提供了不少成功的范例。2008年，人社部提出，有關(guān)部門正在醞釀，等待條件成熟時延遲退休年齡，采取“小步漸進(jìn)”方式，每3年延遲1歲，逐步將退休年齡提高到65周歲。人社部前部長尹蔚民在2014年表示，人社部將會在2020年前推出漸進(jìn)式退休年齡辦法，綜合考慮人口結(jié)構(gòu)、人力資源供求、勞動者受教育年限、預(yù)期壽命以及社會保障制度進(jìn)展情況等多種因素。

實際上，我國已經(jīng)初步具備推出彈性退休制度的條件。第一，我國人口的平均預(yù)期壽命不斷提高，目前已達(dá)到76.5歲，然而退休年齡仍然是20世紀(jì)50年代制定的60周歲，相對發(fā)達(dá)國家較早；加之，人口劉易斯拐點已到來，人口紅利消失，延遲退休年齡是必然趨勢。第二，延遲退休年齡意味著參加養(yǎng)老保險的勞動人口會多繳納幾年的保費并少領(lǐng)取相同年數(shù)的養(yǎng)老金，這可以較大地緩解養(yǎng)老基金的支付壓力，有助于彌補養(yǎng)老金虧空。第三，自2008年放出“延遲退休”的消息以來，對公眾進(jìn)行了10年的心理鋪墊，給予了群眾一定的心理預(yù)期，公眾具有良好的接受度。第四，高校和學(xué)界經(jīng)過多年的機制設(shè)計和推演驗證，基本達(dá)成一致的延遲退休相關(guān)共識。此外，延遲退休還有以下幾個好處：第一，改善養(yǎng)老保險基金的短期缺口問題，保障養(yǎng)老保險基金的長期可持續(xù)性，促進(jìn)養(yǎng)老基金的收支平衡。第二，將制度內(nèi)撫養(yǎng)比維持在合理區(qū)間，保證繳納養(yǎng)老金的勞動人口結(jié)構(gòu)和領(lǐng)取養(yǎng)老金的退休人口結(jié)構(gòu)合理。第三，有效化解由人口老齡化帶來的勞動力危機，為我國經(jīng)濟發(fā)展提供二次人口紅利。政策久久未能落實是因為政策也會帶來一些不利因素，主要有以下一些反面意見：第一，隨著我國就業(yè)形勢愈發(fā)嚴(yán)峻，延遲退休年齡政策將會擠出青年人的就業(yè)崗位，使失業(yè)率升高。第二，延遲退休政策更多地顧及了腦力勞動者的利益，一定程度上未考量體力勞動者的利益，對于從事高危和繁重體力勞動的一線勞動者，延遲退休年齡是無法接受的。第三，延遲退休政策影響巨大，實際實施執(zhí)行需要慎之又慎。

鑒于我國目前的基本國情，在未來實行彈性退休制度可能是最令人滿意的結(jié)果。彈性退休制度是指允許勞動者在退休年齡、退休方式和退休收入方面具有某種彈性、較為靈活的退休制度。實行彈性退休制度是為了避免“一刀切”，讓不同性別、不同職業(yè)、不同健康狀況、不同收入水平等的群體選擇最適合自己的退休方式。比如在知識經(jīng)濟領(lǐng)域工作的人，退休年齡可以適當(dāng)延長一些；從事體力勞動的人，退休年齡則可以適當(dāng)提前。