第1章　導(dǎo)論

1.1　研究背景及意義

1.1.1　研究背景

過去三十多年中，我國年均經(jīng)濟(jì)增長率接近10%，到2011年底我國有6億人口脫離貧困，城鎮(zhèn)化率從1990年的26%提高到2011年的51.3%（Lin，2011）。然而經(jīng)濟(jì)高速增長和快速城鎮(zhèn)化的同時，我國資源消耗嚴(yán)重、環(huán)境污染加劇，環(huán)境風(fēng)險日益凸顯。根據(jù)環(huán)保部公布的我國74個城市的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)顯示，2014年74個城市中僅僅有8個城市的細(xì)顆粒物、可吸入顆粒物、二氧化氮、一氧化碳和臭氧等污染物年均濃度均達(dá)標(biāo)，其他66個城市均存在不同程度的超標(biāo)現(xiàn)象。2013年，我國細(xì)顆粒物年均濃度遠(yuǎn)超過世界衛(wèi)生組織推薦的10微克/立方米的標(biāo)準(zhǔn)，其中11個城市的細(xì)顆粒物年均濃度甚至超過了100微克/立方米。除空氣污染以外，我國地下水和土壤污染也相當(dāng)嚴(yán)重。據(jù)《中國環(huán)境狀況公報2012》顯示，2012年，我國超過30%的河流和超過50%的地下水不達(dá)標(biāo)。另據(jù)環(huán)境保護(hù)部和國土資源部公布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報2014》顯示，我國部分區(qū)域土地污染較為嚴(yán)重，土壤退化較快。其中，土壤鎘超標(biāo)率7.0%，重污染企業(yè)及周邊土壤超標(biāo)率36.3%，固體廢物集中處理處置場地土壤超標(biāo)點(diǎn)位21.3%。

事實(shí)上，迫近社會承載力臨近點(diǎn)的環(huán)境污染已嚴(yán)重影響了人們的日常生活和健康水平，并且也造成了一定的經(jīng)濟(jì)損失。例如，2014年4月，武漢大約30萬人的自來水供應(yīng)被切斷，原因是漢江發(fā)現(xiàn)過量的氨和氮。2014年4月，蘭州市240萬人的供水被切斷，原因是土壤中的苯污染了該市一水處理廠。2013年，青島輸油管爆炸導(dǎo)致部分原油進(jìn)入膠州灣，海面過油面積約3000平方米，事故造成62人死亡、136人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失75172萬元。《柳葉刀》雜志（The Lancet）2012年底發(fā)表的《2010年全球疾病負(fù)擔(dān)評估》顯示，2010年中國因室外PM2.5污染導(dǎo)致120萬人早死以及2500萬傷殘調(diào)整壽命年損失⁽¹⁾。2014年美國戰(zhàn)略研究機(jī)構(gòu)蘭德公司（RANDCorporation）的一份研究報告顯示，2000年至2010年間，中國環(huán)境污染的成本接近每年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的10%。

以上事實(shí)說明，我們賴以生存的自然環(huán)境已經(jīng)遭到嚴(yán)重破壞，環(huán)境污染嚴(yán)重?fù)p害了人們的健康，部分環(huán)境污染事故奪走了很多人的生命。假如我們的環(huán)境得不到改善而持續(xù)惡化，這不僅有害于我們的身體健康，還將會損害我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)增長的潛力。由此可見，環(huán)境污染問題已成為制約我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一個重大因素。環(huán)境污染問題已成為當(dāng)下我國急需面對和解決的問題。

眾所周知，環(huán)境質(zhì)量是一種公共物品。環(huán)境質(zhì)量的公共物品屬性決定其改善完全靠市場手段來調(diào)節(jié)可能會出現(xiàn)市場失靈。因此，在環(huán)境治理方面，政府的作用毋庸置疑。1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第16條明確規(guī)定，“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”2006年我國“十一五”規(guī)劃確定的環(huán)境保護(hù)的主要目標(biāo)是“控制生態(tài)惡化、到2010年主要污染物排放總量減少10%和有效控制溫室氣體排放”。約束性目標(biāo)是“強(qiáng)化政府責(zé)任，政府要通過市場合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量，確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”。2015年1月1日起實(shí)施的新《環(huán)保法》第一章總則第六條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”可見，地方政府在轄區(qū)環(huán)境治理方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。

事實(shí)上，地方政府可以通過采取增加偏向轄區(qū)環(huán)保項(xiàng)目的投資、更換更具環(huán)保意識的轄區(qū)行政長官、頒布實(shí)施環(huán)保法規(guī)及對排污企業(yè)征收排污費(fèi)等措施改善和提高轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量。我們認(rèn)為，盡管《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了地方政府負(fù)有轄區(qū)環(huán)境治理的責(zé)任，并且理論上地方政府也能夠采取相關(guān)措施改善轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量，然而在實(shí)際操作過程中，地方政府卻很難履行這一職責(zé)，地方政府的環(huán)境保護(hù)積極性并不高。這是因?yàn)镚DP晉升激勵機(jī)制下，地方政府很可能會漠視一些法律法規(guī)中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，甚至以不惜犧牲當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源為代價，通過為污染企業(yè)“開綠燈”、實(shí)施土地優(yōu)惠和企業(yè)稅收減免政策等招商引資方式，上馬一些“高污染”、“高耗能”的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目來發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)，最大限度追逐經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政剩余，以增加自己的政治晉升資本，而置當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境和人民生活健康水平于不顧。

那么地方政府行為究竟是怎樣影響和制約轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量，其作用機(jī)理和傳導(dǎo)途徑是什么？地方政府哪些行為充當(dāng)了環(huán)境污染的“援助之手”，其背后的動機(jī)是什么？哪些行為又在一定程度上抑制了轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量退化、改善了轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量，充當(dāng)了“促進(jìn)節(jié)能減排之手”？政府環(huán)境污染治理政策的抓手是什么？在今后的發(fā)展過程中地方政府如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者的“雙贏”？我國能否避免走西方發(fā)達(dá)國家“先污染后治理”的道路？這些都是值得我們深入思考和探討的問題。鑒于地方政府行為對環(huán)境質(zhì)量有著上述重要影響和作用，我們選擇以地方政府行為作為切入點(diǎn)來研究我國的環(huán)境問題，就顯得尤為必要和緊迫。

1.1.2　研究意義

蕾切爾.卡森（Rachel Carson，1962）出版的《寂靜的春天》（Silent Spring）一書講述了美國濫用殺蟲劑對生態(tài)環(huán)境造成的破壞，并指明這一切將危及人類自身的生存，該書預(yù)言人類可能將面臨一個沒有鳥、蜜蜂和蝴蝶的世界，引發(fā)了公眾對環(huán)境問題的關(guān)注，促使各國政府開始重視環(huán)境保護(hù)問題⁽²⁾。在經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，我國環(huán)境質(zhì)量退化嚴(yán)重，環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)之間的矛盾加劇，經(jīng)濟(jì)增長的環(huán)境代價越來越難以容忍，人民群眾要求改善環(huán)境質(zhì)量的聲音越來越高，社會對綠色可持續(xù)發(fā)展的呼聲也越來越高。

在現(xiàn)實(shí)層面，環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系人民福祉和民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。十七大把“建設(shè)生態(tài)文明”作為全面建設(shè)小康社會的重要奮斗目標(biāo)之一。十八大將“生態(tài)文明建設(shè)”寫入了黨章，并提出了“建設(shè)美麗中國”“實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的全新概念。而所有這些美好愿景的實(shí)現(xiàn)，都需要政府更科學(xué)合理地制定方針政策、依法規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營行為，加大環(huán)境監(jiān)督力度，嚴(yán)格執(zhí)法，堅(jiān)決制止破壞自然環(huán)境的行為。本書主要研究分析了地方政府稅收競爭、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、晉升激勵、官員任期與政治周期對環(huán)境質(zhì)量的影響，并在此基礎(chǔ)上給出了優(yōu)化和規(guī)范我國地方政府行為，全面提升我國環(huán)境質(zhì)量水平的政策建議。我們認(rèn)為對這些問題的研究和探討將有助于我們找出環(huán)境治理的有效手段和政策抓手，為“美麗中國”的建設(shè)添枝加葉，貢獻(xiàn)智慧和力量。

地方政府的哪些環(huán)境政策失效，助長了環(huán)境污染行為，哪些政策措施又很好地遏制了環(huán)境污染，這背后的深層次邏輯是什么？我們認(rèn)為，對這些問題的研究和探討將有利于遏制我國生態(tài)環(huán)境資源退化的趨勢、提升我國的環(huán)境質(zhì)量水平，能讓城市擁有更潔凈的空氣、提高人民福祉，同時有利于我國工業(yè)化過程中正確處理經(jīng)濟(jì)與人口、資源環(huán)境之間的關(guān)系—實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

在理論層面，盡管政府在控制污染、改善環(huán)境質(zhì)量方面發(fā)揮了不可替代的作用，但不可否認(rèn)的是政府在治理環(huán)境污染問題上仍然存在“政府失靈”的現(xiàn)象。本書試圖對這一現(xiàn)象背后的深層次原因進(jìn)行分析，厘清地方政府行為對環(huán)境質(zhì)量的作用機(jī)理和傳導(dǎo)途徑，這在一定程度上能豐富和發(fā)展政府治理結(jié)構(gòu)理論，有利于政府克服自身治理結(jié)構(gòu)弊端，探索環(huán)境管理新方式，提高環(huán)境治理效率，同時這也能為下一步政府治理結(jié)構(gòu)改革和相關(guān)環(huán)境方針、政策的有效落實(shí)提供理論指導(dǎo)。