- 地方政府行為與環(huán)境質(zhì)量研究
- 孔繁成
- 2837字
- 2020-09-09 18:05:31
第1章 導(dǎo)論
1.1 研究背景及意義
1.1.1 研究背景
過去三十多年中,我國年均經(jīng)濟(jì)增長率接近10%,到2011年底我國有6億人口脫離貧困,城鎮(zhèn)化率從1990年的26%提高到2011年的51.3%(Lin,2011)。然而經(jīng)濟(jì)高速增長和快速城鎮(zhèn)化的同時,我國資源消耗嚴(yán)重、環(huán)境污染加劇,環(huán)境風(fēng)險日益凸顯。根據(jù)環(huán)保部公布的我國74個城市的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)顯示,2014年74個城市中僅僅有8個城市的細(xì)顆粒物、可吸入顆粒物、二氧化氮、一氧化碳和臭氧等污染物年均濃度均達(dá)標(biāo),其他66個城市均存在不同程度的超標(biāo)現(xiàn)象。2013年,我國細(xì)顆粒物年均濃度遠(yuǎn)超過世界衛(wèi)生組織推薦的10微克/立方米的標(biāo)準(zhǔn),其中11個城市的細(xì)顆粒物年均濃度甚至超過了100微克/立方米。除空氣污染以外,我國地下水和土壤污染也相當(dāng)嚴(yán)重。據(jù)《中國環(huán)境狀況公報2012》顯示,2012年,我國超過30%的河流和超過50%的地下水不達(dá)標(biāo)。另據(jù)環(huán)境保護(hù)部和國土資源部公布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報2014》顯示,我國部分區(qū)域土地污染較為嚴(yán)重,土壤退化較快。其中,土壤鎘超標(biāo)率7.0%,重污染企業(yè)及周邊土壤超標(biāo)率36.3%,固體廢物集中處理處置場地土壤超標(biāo)點(diǎn)位21.3%。
事實(shí)上,迫近社會承載力臨近點(diǎn)的環(huán)境污染已嚴(yán)重影響了人們的日常生活和健康水平,并且也造成了一定的經(jīng)濟(jì)損失。例如,2014年4月,武漢大約30萬人的自來水供應(yīng)被切斷,原因是漢江發(fā)現(xiàn)過量的氨和氮。2014年4月,蘭州市240萬人的供水被切斷,原因是土壤中的苯污染了該市一水處理廠。2013年,青島輸油管爆炸導(dǎo)致部分原油進(jìn)入膠州灣,海面過油面積約3000平方米,事故造成62人死亡、136人受傷,直接經(jīng)濟(jì)損失75172萬元。《柳葉刀》雜志(The Lancet)2012年底發(fā)表的《2010年全球疾病負(fù)擔(dān)評估》顯示,2010年中國因室外PM2.5污染導(dǎo)致120萬人早死以及2500萬傷殘調(diào)整壽命年損失(1)。2014年美國戰(zhàn)略研究機(jī)構(gòu)蘭德公司(RANDCorporation)的一份研究報告顯示,2000年至2010年間,中國環(huán)境污染的成本接近每年國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的10%。
以上事實(shí)說明,我們賴以生存的自然環(huán)境已經(jīng)遭到嚴(yán)重破壞,環(huán)境污染嚴(yán)重?fù)p害了人們的健康,部分環(huán)境污染事故奪走了很多人的生命。假如我們的環(huán)境得不到改善而持續(xù)惡化,這不僅有害于我們的身體健康,還將會損害我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)增長的潛力。由此可見,環(huán)境污染問題已成為制約我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一個重大因素。環(huán)境污染問題已成為當(dāng)下我國急需面對和解決的問題。
眾所周知,環(huán)境質(zhì)量是一種公共物品。環(huán)境質(zhì)量的公共物品屬性決定其改善完全靠市場手段來調(diào)節(jié)可能會出現(xiàn)市場失靈。因此,在環(huán)境治理方面,政府的作用毋庸置疑。1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第16條明確規(guī)定,“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”2006年我國“十一五”規(guī)劃確定的環(huán)境保護(hù)的主要目標(biāo)是“控制生態(tài)惡化、到2010年主要污染物排放總量減少10%和有效控制溫室氣體排放”。約束性目標(biāo)是“強(qiáng)化政府責(zé)任,政府要通過市場合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量,確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”。2015年1月1日起實(shí)施的新《環(huán)保法》第一章總則第六條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”可見,地方政府在轄區(qū)環(huán)境治理方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。
事實(shí)上,地方政府可以通過采取增加偏向轄區(qū)環(huán)保項(xiàng)目的投資、更換更具環(huán)保意識的轄區(qū)行政長官、頒布實(shí)施環(huán)保法規(guī)及對排污企業(yè)征收排污費(fèi)等措施改善和提高轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量。我們認(rèn)為,盡管《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了地方政府負(fù)有轄區(qū)環(huán)境治理的責(zé)任,并且理論上地方政府也能夠采取相關(guān)措施改善轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量,然而在實(shí)際操作過程中,地方政府卻很難履行這一職責(zé),地方政府的環(huán)境保護(hù)積極性并不高。這是因?yàn)镚DP晉升激勵機(jī)制下,地方政府很可能會漠視一些法律法規(guī)中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定,甚至以不惜犧牲當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源為代價,通過為污染企業(yè)“開綠燈”、實(shí)施土地優(yōu)惠和企業(yè)稅收減免政策等招商引資方式,上馬一些“高污染”、“高耗能”的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目來發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì),最大限度追逐經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政剩余,以增加自己的政治晉升資本,而置當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境和人民生活健康水平于不顧。
那么地方政府行為究竟是怎樣影響和制約轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量,其作用機(jī)理和傳導(dǎo)途徑是什么?地方政府哪些行為充當(dāng)了環(huán)境污染的“援助之手”,其背后的動機(jī)是什么?哪些行為又在一定程度上抑制了轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量退化、改善了轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量,充當(dāng)了“促進(jìn)節(jié)能減排之手”?政府環(huán)境污染治理政策的抓手是什么?在今后的發(fā)展過程中地方政府如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)二者的“雙贏”?我國能否避免走西方發(fā)達(dá)國家“先污染后治理”的道路?這些都是值得我們深入思考和探討的問題。鑒于地方政府行為對環(huán)境質(zhì)量有著上述重要影響和作用,我們選擇以地方政府行為作為切入點(diǎn)來研究我國的環(huán)境問題,就顯得尤為必要和緊迫。
1.1.2 研究意義
蕾切爾.卡森(Rachel Carson,1962)出版的《寂靜的春天》(Silent Spring)一書講述了美國濫用殺蟲劑對生態(tài)環(huán)境造成的破壞,并指明這一切將危及人類自身的生存,該書預(yù)言人類可能將面臨一個沒有鳥、蜜蜂和蝴蝶的世界,引發(fā)了公眾對環(huán)境問題的關(guān)注,促使各國政府開始重視環(huán)境保護(hù)問題(2)。在經(jīng)濟(jì)高速增長的同時,我國環(huán)境質(zhì)量退化嚴(yán)重,環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)之間的矛盾加劇,經(jīng)濟(jì)增長的環(huán)境代價越來越難以容忍,人民群眾要求改善環(huán)境質(zhì)量的聲音越來越高,社會對綠色可持續(xù)發(fā)展的呼聲也越來越高。
在現(xiàn)實(shí)層面,環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系人民福祉和民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。十七大把“建設(shè)生態(tài)文明”作為全面建設(shè)小康社會的重要奮斗目標(biāo)之一。十八大將“生態(tài)文明建設(shè)”寫入了黨章,并提出了“建設(shè)美麗中國”“實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的全新概念。而所有這些美好愿景的實(shí)現(xiàn),都需要政府更科學(xué)合理地制定方針政策、依法規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營行為,加大環(huán)境監(jiān)督力度,嚴(yán)格執(zhí)法,堅(jiān)決制止破壞自然環(huán)境的行為。本書主要研究分析了地方政府稅收競爭、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、晉升激勵、官員任期與政治周期對環(huán)境質(zhì)量的影響,并在此基礎(chǔ)上給出了優(yōu)化和規(guī)范我國地方政府行為,全面提升我國環(huán)境質(zhì)量水平的政策建議。我們認(rèn)為對這些問題的研究和探討將有助于我們找出環(huán)境治理的有效手段和政策抓手,為“美麗中國”的建設(shè)添枝加葉,貢獻(xiàn)智慧和力量。
地方政府的哪些環(huán)境政策失效,助長了環(huán)境污染行為,哪些政策措施又很好地遏制了環(huán)境污染,這背后的深層次邏輯是什么?我們認(rèn)為,對這些問題的研究和探討將有利于遏制我國生態(tài)環(huán)境資源退化的趨勢、提升我國的環(huán)境質(zhì)量水平,能讓城市擁有更潔凈的空氣、提高人民福祉,同時有利于我國工業(yè)化過程中正確處理經(jīng)濟(jì)與人口、資源環(huán)境之間的關(guān)系—實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。
在理論層面,盡管政府在控制污染、改善環(huán)境質(zhì)量方面發(fā)揮了不可替代的作用,但不可否認(rèn)的是政府在治理環(huán)境污染問題上仍然存在“政府失靈”的現(xiàn)象。本書試圖對這一現(xiàn)象背后的深層次原因進(jìn)行分析,厘清地方政府行為對環(huán)境質(zhì)量的作用機(jī)理和傳導(dǎo)途徑,這在一定程度上能豐富和發(fā)展政府治理結(jié)構(gòu)理論,有利于政府克服自身治理結(jié)構(gòu)弊端,探索環(huán)境管理新方式,提高環(huán)境治理效率,同時這也能為下一步政府治理結(jié)構(gòu)改革和相關(guān)環(huán)境方針、政策的有效落實(shí)提供理論指導(dǎo)。
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