第四節 財政管理體制改革對政府與非營利組織會計的影響

我國的財政預算體制改革已取得了長足的發展，部門預算、政府收支分類、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線管理等制度的改革，以及財政科學化、精細化管理的理念都對政府會計環境產生了重大影響，并對政府會計與財務報告系統提出了新的要求。

一、預算管理制度

（一）部門預算

部門預算是事業發展計劃的綜合反映，是加強單位宏觀調控能力、改善資金使用狀況的有效手段，是涉及單位管理的各個方面、集預測與決策一體的綜合性工作。部門預算是由政府各個部門編制，反映政府各部門所有收入和支出情況的政府預算范圍。實行部門預算制度，需要將部門的各種財政性資金、部門所屬單位收支全部納入預算編制。部門預算收支既包括行政單位預算，也包括事業單位預算；既包括一般收支預算，也包括政府基金收支預算；既包括基本支出預算，也包括項目支出預算；既包括財政部門直接安排預算，也包括有預算分配權部門安排的預算，還包括預算外資金安排的預算。

（二）政府收支分類

政府收支分類，就是對政府收入和支出進行類別和層次的劃分，以全面、準確、清晰地反映政府收支活動。政府收支分類科目是編制政府預算、組織預算執行以及各級財政總預算會計、行政事業單位會計進行明細分類核算的重要依據，一般分為收入科目和支出科目兩大類。收入分類科目反映政府收入的來源和性質；支出分類科目分為反映政府支出的總量、結構與方向的功能分類科目和反映各項支出的用途的經濟分類科目。在編制部門預算時，每一筆支出都同時列在功能支出和經濟支出的框架中，從中可以清楚地看出這個部門做了哪些事、錢花在了哪些方面。

政府收支分類改革不僅影響財政總預算會計、行政事業單位會計的收入、支出、凈資產三類科目的核算內容，也是大部分會計明細科目設置的重要依據。

（三）預算外資金管理

預算外資金管理是指財政部門對各部門、各單位的預算外資金進行綜合管理。預算外資金管理主要包括將各部門的預算外收入全部納入財政專戶管理，有條件地納入預算管理；修訂、完善有關法規和規章制度，實施“收支兩條線”管理，并使管理法制化、制度化、規范化。一般來說，有兩種預算外資金管理方式。

①專戶儲存，計劃管理，財政審批，銀行監督。這種預算外資金管理方式是在所有權不變的前提下，由財政部門進行代管。按這種方式進行預算外資金管理的單位，應將其預算外資金存入財政部門在銀行開立的預算外資金專戶，并編制預算外資金收支計劃，送同級財政部門審批之后，交由銀行監督實行。這種“專戶儲存，計劃管理，財政審批，銀行監督”的預算外資金管理方式，根據其本身的特點，原則上來說適用于行政、事業單位管理的預算外資金。

②計劃管理，政策引導。這種預算外資金管理方式是在預算外資金的所有權沒有改變的前提條件下，由財政部門按照國家政策對預算外資金的收支加以引導，將預算外資金使用這種微觀活動納入國家宏觀控制的軌道中來。這樣可保證國民經濟的穩定、協調發展。按照“計劃管理、政策引導”方式進行預算外資金管理的單位，應該在財政部門的指導下，編制年度的財政收支計劃，財政部門應按照國家的方針政策，根據宏觀經濟發展的客觀需要，在維護預算外資金的自主權的前提條件下，對各單位在編制年度財政收支計劃過程中，提供信息，權衡利弊，幫助分析，進行協調，做到既能搞活微觀經濟，又能保證宏觀控制的順利進行。預算外資金管理方式從原則上來說，適用于國營及其主管部門管理的預算外資金。

（四）財政撥款結轉結余資金管理

財政撥款結轉資金是指當年支出預算已執行但尚未完成或因故未執行，下年需按原用途繼續使用的財政撥款資金。財政撥款結余資金是指支出預算工作目標已完成，或由于受政策變化、計劃調整等因素影響工作終止，當年剩余的財政撥款資金。

1．結轉資金的管理

①基本支出結轉資金原則上應結轉下年繼續使用，用于增人增編等人員經費和日常公用經費支出，但不得在人員經費和日常公用經費之間挪用，不得用于提高人員經費開支標準。項目支出結轉資金應結轉下年按原用途繼續使用。

②結轉資金原則上不得調整用途。在年度預算執行過程中，中央部門確需調整結轉資金用途的，須報財政部審批。

③中央部門在預算執行中因增人增編需增加基本支出的，應首先通過本部門基本支出結轉資金安排，并將安排使用情況報財政部備案。中央部門連續年度安排預算的延續項目有結轉資金的，在編制以后年度預算時，應根據項目結轉資金情況和項目年度資金需求情況，統籌安排財政撥款預算。

2．結余資金的管理

①中央部門在年度預算執行結束后形成的項目支出結余資金，應全部統籌用于編制以后年度部門預算，按預算管理的有關規定用于本部門相關支出。

②中央部門在編制本部門預算時，可以在本級部門和下級預算單位之間、下級不同預算單位之間、不同預算科目之間統籌安排使用結余資金。

③中央部門項目支出結余資金在統籌用于編制以后年度部門預算之前，原則上不得動用。因特殊情況需在預算執行中動用項目支出結余資金安排必需支出的，應報財政部審批。

④中央部門及單位留用的結余資金，須報財政部批準后方可動用。

3．預算編制階段結轉和結余資金使用安排

中央部門對擬統籌使用本部門累計結轉和結余資金安排下一年度支出預算情況，隨部門“一上”預算報送財政部；財政部審核后，隨“一下”預算控制數下達中央部門；中央部門跟進財政部下達的預算控制數和結余資金安排使用建議數，編制“二上”預算；財政部在將部門預算草案上報國務院前可對統籌使用結轉結余資金數進行調整。

二、政府采購和國庫集中收付制度改革的影響

（一）政府采購和國庫集中收付的概念

政府采購是指由政府設立的集中采購機構依據政府制定的集中采購目錄，受采購人的委托，按照公開、公平、公正的采購原則，以及必須遵循的市場競爭機制和一系列專門操作規程進行的統一采購。政府采購管理機構根據預算機構批復的采購預算，經過檢查、分析，將其中易于跨部門采購的商品編成采購目錄下達給集中采購機關，將不易集中采購的商品目錄下達給包括行政單位、事業單位、社會團體的采購機關。采購機關再將驗收結算書、接受履行報告、質量驗收報告以及其他附件交由采購受理機關。采購管理機關將預算通知交由集中支付中心，集中支付中心直接支付給供應商，最終完成采購的全過程。

國庫集中收付制度即國際上的國庫單一賬戶制度，它是指將政府所有的財政性資金集中在國庫或國庫指定的代理銀行開設的賬戶，進行歸口管理，所有財政資金的收支都通過這一賬戶體系進行集中收繳、撥付和清算，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位的運行模式。國庫是預算收支的出納機構，按照國家統一領導、分級管理的財政體制設立。原則上一級財政設立一級國庫。國庫設總庫、分庫、中心支庫和支庫；中國人民銀行總行經理總庫；各省、自治區、直轄市分行經理分庫；省轄市、自治州和成立一級財政的地區，由市、地（州）分、支行經理中心支庫；縣（市）支行（城市區辦事處）經理支庫。

（二）政府采購和國庫集中收付的會計影響

推行政府采購和實施國庫集中支付制度后，財政部門不再將財政資金撥付到行政事業單位，只需給行政事業單位下達年度預算指標及審批預算單位的月度用款計劃；在預算資金撥付給商品和勞務供應者或用款單位之前，始終保留在中國人民銀行的國庫單一賬戶上，由財政部門直接管理。

由于國庫單一賬戶體系取代了以前的實有資金賬戶體系，財政部門和預算單位分別在代理國庫集中支付業務的商業銀行設立財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶。財政資金先由財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶墊付，直接撥付到商品和勞務供應者或用款單位，然后從國庫單一賬戶將墊付資金清算回財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶。每個營業日終了，財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶的余額為零。這樣，對于總預算會計而言，財政零余額賬戶減少的同時發生了預算支出。對行政單位而言，預算單位零余額賬戶增加的同時，也增加了預算收入，當通過預算單位零余額賬戶支付工資時，也發生了預算支出，但行政單位并未實際發生資金的收付。

①影響核算內容。除了行政事業單位自行采購、自行支付的業務活動外，增加了政府采購和集中支付的業務活動。

②影響會計核算基礎。由于行政事業單位不涉及資金實際收付，按收付實現制確認預算收入和支付便失去了合理的基礎，這為政府會計采用權責發生制提供了空間。

③影響政府會計的科目設置和報表體系。為如實反映政府采購、國庫集中支付業務，政府會計系統調整會計科目和財務報告體系。例如，在行政事業單位會計科目中增設“零余額賬戶用款額度”和“財政應返還額度”等科目。

本章小結

政府與非營利組織會計是各級政府、行政事業單位、各類非營利組織核算和監督各項財政性資金運動、單位資金運動過程和結果以及有關經營收支情況的專業會計，是現代財務會計中與企業會計相對應的兩大分支之一。政府與非營利組織會計的會計主體是各級政府、行政事業單位和各類非營利組織。其中，財政總預算會計的主體是各級政府，行政事業單位會計及各類非營利組織會計的主體分別是行政事業單位和各類非營利組織。政府與非營利組織會計的客體是財政性資金運動、單位資金運動、經營收支過程及結果。

我國的政府與非營利組織會計由財政總預算會計、行政事業單位會計和民間非營利組織會計組成。另外，負責辦理政府預算資金的收納和撥付的國庫會計以及組織稅收等各項收入征收、減免、入庫的收入征解會計也屬于政府與非營利組織會計。

我國政府與非營利組織現行的會計規范按層次劃分為會計法律、會計行政法規和會計規章。

復習思考題

1．什么是非營利組織？非營利組織按照不同的分類有哪些？

2．政府與非營利組織運行的環境有何特殊性？

3．什么是政府與非營利組織會計？其主體、客體分別是什么？

4．政府與非營利組織會計的核算對象、業務性質有何特殊性？

5．我國現行政府與非營利組織會計體系包括哪些？各自適用哪些準則或制度？

6．國庫集中收付制度改革對政府會計的影響有哪些？