第四節　1958—1959年機構調整與行政體制改革

美國政治學家塞繆爾·亨廷頓曾指出：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。”⁽¹⁷⁾新中國初步建立的行政體制的有效性也要在實踐中得到檢驗。應該說，“一五”期間國務院的機構設置，經過不斷地調整與加強，對于徹底完成民主革命，實現全國財政經濟統一以及完成對資本主義工商業的社會主義改造，起到了保證作用。但隨著計劃經濟的范圍和建設規模的擴大，加上經濟體制過分集中，國家行政機構不斷膨脹。機構的不斷膨脹又成為種種不良現象產生的溫床。官僚主義、形式主義、主觀主義、鋪張浪費等弊端逐漸侵蝕政府體制的有效性。上至黨和國家領導人，下至普通民眾，越來越感到問題的嚴重性，這就使得1958—1959年的機構調整與行政體制改革變得日益緊迫。

一、1955—1956年國務院機構的擴大

（一）1955年國務院機構擴大

1955年4月9日，第一屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議決定，設立第三機械工業部、城市建設總局和國務院出國工人管理局。第三機械工業部主要任務是負責領導地方國營、公私合營、合作社營和私營的機械、電子工業，屬于重工業管理部門。城市建設總局作為國務院的一個直屬機構，主要任務是加強城市建設工作的領導。因為過去在建筑工程部內雖然設有城市建設局，進行了重點工業城市的規劃和廠外工程的設計工作，但建工部主要任務是擔負建筑任務，城市建設不可能成為它的領導重點；隨著國家工業建設的發展，更加無力兼顧城市建設工作。⁽¹⁸⁾

1955年7月30日，第一屆全國人民代表大會第二次會議決定，以原來燃料工業部所屬的煤礦管理總局、電力管理總局為基礎，分設煤炭工業部、電力工業部和石油工業部，同時撤銷燃料工業部。這次會議還決定，為了使今后國家對糧食以外的農產品采購工作的領導走向統一，決定成立農產品采購部。經上述調整，截至1955年12月底，國務院設置工作部門已增至70個，其中部委39個，辦公機構8個和1個秘書廳。

（二）1956年的國務院機構擴大

1956年國務院機構繼續擴大與“二五”計劃編制與實施有關。由于“二五”計劃相對于“一五”計劃無論在資金投入、建設規模、原定指標都有大幅度的提高，這就使國務院各部委編制中的財政收支、物資供應、人員配備等在現有條件下難以取得平衡，急需增加財政預算和人員編制。因此自1956年起，國務院相應的機構設置與人員配備也出現了急速上升趨勢。⁽¹⁹⁾

周恩來關于調整機構的議案，在1956年5月12日的第一屆全國人大常委會第四十次會議上得到批準。這次對國務院所屬部門進行的調整可分為兩個方面：第一是根據需要和條件，成立若干新部。可分為四種情況：一是一個部管的產業過多，業務過重，而且已經具備分部條件的，如重工業部和林業部；二是有些產業部門，目前業務規模雖然不很大，但是從遠景規劃上看，需要設獨立的管理機構才有利于它的發展，如農墾部和水產部；三是為了適應資本主義工商業按行業實行公私合營的情況，貫徹按行業歸口管理的方針，必須按照產業重新劃分管理系統的，如綜合管理地方工業的地方工企部和第三機械工業部改組為專業性的工業部；四是有些業務和工作，過去只是由地方分散管理，而中央并無領導部門或者地方也無專管機構，現在需要設置中央的管理部門以統一管理和加強領導的，如城市建設部和城市服務部。⁽²⁰⁾

具體變動的部門有：

撤銷重工業部。以原重工業各管理總局為基礎，分別設立冶金工業部、化學工業部和建筑材料工業部。將現在屬于輕工業部管理的橡膠工業和制藥工業，劃歸化學工業部管理。

撤銷第三機械工業部。增設電機制造工業部，負責管理電機制造工業。

撤銷地方工業部。增設食品工業部。原地方工業部管理的地方紡織工業劃歸紡織工業部管理，不屬于紡織工業和食品工業的其他輕工業劃歸輕工業部管理。

增設水產部，統一管理水產的養殖、捕撈、加工和運銷等工作。

增設農墾部，管理墾荒移民、國營農場、軍墾農場和華南墾殖等工作。

增設森林工業部，管理木材的采伐、加工、運輸和林產化學工業等。

撤銷城市建設總局，改設城市建設部，管理城市建設的規劃和設計、施工以及城市的公用事業。

增設城市服務部，管理城市的房地產和服務性行業的工作。

同時還設立了新的綜合性職能機構：

增設國家經濟委員會，主要負責掌管在五年計劃和長遠計劃的基礎上的年度計劃的制訂，督促和檢查年度計劃的執行，負責提出改善國民經濟的薄弱環節，組織各工業部門之間的合作，調整中央各部門之間、中央與地方之間的計劃和物資平衡。現有的國家計劃委員會專管五年計劃和長遠計劃的制定和檢查。

增設國家技術委員會，負責掌管新技術的鑒定、采用和推廣；組織新產品的試制；統一管理技術標準和審批新工廠的工藝規程；開展國際間的技術交流和技術合作，并且通過各項新技術改造工作，將我國的工業技術水平較快地提起來。但是組織國際間技術交流和技術合作的對外談判工作，仍由對外貿易部負責。

設立物資供應總局，主管全國物資（主要是生產資料）的供應、調度和平衡工作，并且管理國家的物資儲備。⁽²¹⁾

1956年11月16日，經第一屆全國人大常委會第五十一次會議通過決議，決定撤銷國務院所屬的農產品采購部，設立第三機械工業部（主管原子科學工業）。將農產品采購工交由供銷合作總社辦理。周恩來在議案中說：“為了更好地統一管理農產品的采購工作，交由全國供銷合作總社辦理，根據我國工業發展的需要的條件，建立設立第三機械工業部，主管原子能工業。”⁽²²⁾

在發展國民經濟的同時，周恩來也在積極籌備新中國的尖端科技發展事業。1956年3月周恩來主持了中共中央軍委會議，討論航空工業委員會的成立事宜。會議決定：由周恩來、聶榮臻、錢學森籌備組建導彈航空科學研究機構——航空工業委員會。4月，周恩來致信毛澤東并中共中央：“為了能夠統一地和有計劃地領導利用原子能的工作和發展航空工業，擬分別成立原子能委員會和航空工業委員會。”原子能委員會直屬國務院，主任陳云，副主任郭沫若、李富春、李四光、宋任窮，秘書長劉杰。航空工業委員會直屬國防部，主任聶榮臻，副主任黃克誠、趙爾陸，秘書長安東。12日，周恩來出席中共中央政治局會議。會議討論并批準周恩來提出的兩個委員會領導成員名單。4月13日，國務院成立了以聶榮臻為主任和黃克誠、趙爾陸為副主任，錢學森等為委員的航空工業委員會。⁽²³⁾

經過1955年至1956年組織機構的較大調整，截至1956年底，國務院共設置81個部門，其中部委48個，直屬機構24個，辦公機構8個，1個秘書廳。此次調整一方面適應了當時按行業、按產品分工管理經濟工作的實際需要，同時也顯現出機構分工過細，職能交錯不清的機構設置問題，并使得國務院機構設置數量達到新中國成立以來的第一次高峰。

二、1957—1958年國務院機構的壓縮與合并

1957年初，中共中央為了加強對經濟工作和改進體制工作的統一領導，決定成立一個小組在中央政治局領導下具體負責這項工作。陳云受任為中央經濟工作五人小組的組長。他親自代國務院起草了《關于改進工業管理體制的規定》《關于改進商業管理體制的規定》《關于改進財政體制的規定》，經國務院全體會議通過，并提交1957年11月14日召開的一屆全國人大84次常委會通過，于1958年起實施。

1957年11月29日，周恩來主持了國務院第63次全體會議。會上，就干部下放參加勞動鍛煉問題說：“隨著體制下放，中央機構要進行精簡，我們即將開始第二個五年計劃建設時期，需要將機構搞的精干些，提高工作效率，從反對官僚主義、宗派主義、主觀主義、整頓工作、改進作風來說，也要求精簡。首先要從干部下放開始，腦力勞動、體力勞動要相結合，下放的中心精神是鍛煉，到勞動中去鍛煉，到集體中去鍛煉。下放第一是去農村，第二是工廠車間，第三是到基層去做工作。”⁽²⁴⁾

1958年后，由于我國實行了第一次行政性分權改革，許多原由中央集中管理的企業和事業單位已經或者即將逐步下放給地方管理。國務院所屬機構也隨之進行了相應調整，主要是業務相近的部門進行了合并。以期進一步明確分工，統一管理和提高工作效率。

變動的機構分別是：

撤銷國家建設委員會，工作分別交由國家計委、國家經委和建工部管理。

商業部改名為第一商業部，城市服務部改名為第二商業部；一機部、二機部和電機部合并為第一機械工業部。

第三機械部改名為第二機械工業部。

電力工業部和水利部，合并為水利電力部。

建筑材料工業部、建筑工程部和城市建設部合并為建筑工程部。

輕工業部和食品工業部合并成為輕工業部。

林業部和森林工業部合并為林業部。

設立對外文化聯絡委員會，撤銷對外文化聯絡局。

高等教育部和教育部合并為教育部。

1958年3月19日，第一屆全國人大常委會第95次會議批準關于調整國務院直屬機構的議案。為了適應國務院所屬的部和委員會最近已經作了調整的情況和需要，國務院的直屬機構除對外文化聯絡局撤銷外，還需要將國家計量局改為國家技術委員會的會屬局；將物資供應總局改為國家經濟委員會的會屬局；將中央手工業管理局改為輕工業部的部屬局；將中國民用航空局改為交通部的部屬局。

1958年9月11日，第一屆全國人大常委會第101次會議決定將第一商業部和第二商業部合并為商業部。同年11月23日，第一屆全國人大常委會第102次會議決定設立國家基本建設委員會；將國家技術委員會和國務院規劃委員會合并為科學技術委員會。經上述調整，截至1958年12月底，國務院設置工作部門68個，其中部委40個，直屬機構18個，辦公機構9個和1個秘書廳。⁽²⁵⁾國務院機構總數精簡約15%。其主要原因是中央實施了分權性的行政改革，權力下放給地方政府。

除機構精簡外，機關工作人員以及副職也開始精簡。1958年4月，周恩來審改了中共中央組織部關于在中央一級機關中減少副職、取消部長助理職稱的意見稿。文稿說，現在中央機關中副職過多，不便于進行工作，增加官僚主義，同時也引起群眾不滿。規定：“黨中央各部及中央國家機關各部，根據工作需要，設副部長二至五人。”⁽²⁶⁾他還指出：“精簡的目的是要達到人數少、辦事多。”⁽²⁷⁾為了做好這項工作，周恩來帶頭精簡身邊工作人員，到1958年4月為止，總理辦公室從原來的25人減少到12人。⁽²⁸⁾

同時由于1957年開展了黨內整風運動和反擊右派的政治運動，國務院的人事任免也出現了較大變動。1958年1月29日國務院第六十九次全體會議撤銷了黨外人士章乃器、章伯鈞和羅隆基分別擔任的糧食部、交通部和森林工業部部長職務。⁽²⁹⁾擔任國務院各部委部長職務的黨外人士相比于1954年國務院成立初期，減少至9人，只占總人數的13%。

在中央行政分權性改革同時，周恩來也對中央與地方關系進行了有益的探索。對此，周恩來精辟地分析道：“中央處于領導地位，可以比較全面地看到大局的發展，但也比較容易忽視某些實際問題、局部利益和群眾的眼前利益，而在這方面地方是處在有利地位的。地方比較容易接觸群眾，接近實際，能更多地看到實際問題、局部問題和群眾的眼前利益，這正好彌補中央的不足。單靠一方面不能夠很好地實行領導，必須雙方合作，互相影響，才能很好地領導。”⁽³⁰⁾周恩來同時指出：中央和地方必須明確各自的職權與責任，中央應該只管戰略問題，而把戰役的組織和戰術的運用交給地方去機動處理。這樣，可以使行政工作有一個整體分工，上下調動，可以將一個積極性變成兩個積極性，使地方在中央確定的戰略總目標下，積極地、創造性地結合本地區的情況予以貫徹落實，以保證整個國家建設事業和諧有序地發展。周恩來一直認為，地方政治共同體對于中央權力結構來說，在體制內還應該發揮制約作用，以糾正中央過分集權的偏向。對于制約方式，周恩來提出了“雙向監督”模式：“中央與地方要互相影響，相互監督，不要以為只要上面對下面監督，下面同樣要監督上面，起制約作用。”⁽³¹⁾這就使得地方不僅具有角色的獨立性，而且還具有監督中央權力的功能，即民主政治的制約和監督功能。

由于當時計劃經濟體制下不可能對政府職能做出調整，黨和政府的領導人單純地把注意力集中在機構和人員的精簡上，卻忽視了政府職能的轉變，因而難以從根本上解決機構膨脹、人員臃腫的問題。

三、第二屆全國人大召開與第二屆國務院的組成

二屆全國人大的召開有著深刻的國際國內背景。由于對國際形勢和中國國內建設問題有著不同看法，國內的過左思潮和蘇聯的大國沙文主義態度使得中蘇關系開始惡化。在國內，1957年開始的黨內整風運動發展為擴大化的反右派斗爭。由于黨中央對形勢的估計過于嚴重，導致了中共八大二次會議錯誤地修改了有關社會主義主要矛盾的定義，黨內高層領導人也在如何發展社會主義經濟的道路選擇上產生分歧。周恩來、陳云從實際出發提出的反對急躁冒進、尊重經濟建設規律的正確意見受到嚴重挫折，中國的經濟發展政策開始朝著偏離實際的“大躍進”和“人民公社化”方向發展。這使得第二屆國務院組建初始就面臨重重困難。

（一）第二屆全國人大的召開

1959年4月18日至28日，在“大躍進”運動與人民公社化運動興起的背景下，第二屆全國人民代表大會第一次會議在北京舉行。會議通過了快速發展社會主義經濟的各項決議和新一屆國家領導的人選。

在全國人民代表大會召開期間，會議分別聽取了國務院總理周恩來所作的《政府工作報告》；國務院副總理兼計劃委員會主任李富春作的《關于1959年國民經濟計劃草案的報告》、國務院副總理兼財政部部長李先念作的《關于1958年國家決算和1959年國家預算草案的報告》、全國人大常委會副委員長兼秘書長彭真作的關于《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會工作報告》和國家預算委員會主任委員曾山作的《關于1958年國家決算和1959年國家預算草案的審查報告》，并全部通過。大會選舉劉少奇為中華人民共和國主席，宋慶齡、董必武為副主席，朱德為全國人民代表大會常務委員會委員長，并決定周恩來繼續擔任中華人民共和國國務院總理。會議還通過國務院副總理、秘書長、各部部長、各委員會主任的人選。并同時通過了關于撤銷司法部和監察部的決議；大會同時批準了中共八屆七中全會建議的1959年國民經濟計劃，將這些生產指標正式公布。⁽³²⁾

幾乎在第二屆全國人大第一次會議召開的同時，全國政協也于4月17日在北京召開三屆全國委員會第一次會議。全體政協委員列席二屆全國人大第一次會議，聽取政府工作報告和其他報告。選舉政協第三屆全國委員會領導成員。1959年全國人大和全國政協同時召開，是新中國民主政治的創新，是多年來取得良好政治效果的兩會機制的肇始。

（二）第二屆國務院的組建

根據第二屆全國人民代表大會的選舉，新一屆國務院總理仍由周恩來擔任，并選舉出16位副總理，分別是：陳云、林彪、彭德懷、鄧小平、鄧子恢、賀龍、陳毅、烏蘭夫、李富春、李先念、聶榮臻、薄一波、譚震林、陸定一、羅瑞卿和習仲勛。相較于第一屆全國人大期間的副總理人選多出6位，分別是：聶榮臻、薄一波、譚震林、陸定一、羅瑞卿和習仲勛。上述副總理的主要分工為：陳毅管對外工作，羅瑞卿管政法工作，彭德懷管國防工作，聶榮臻繼續管科技工作，李富春、薄一波管工業交通工作，李先念管財政貿易工作，譚震林、鄧子恢管農、林、水利工作，烏蘭夫管民族事務工作，賀龍管體育運動工作，習仲勛管國務院常務和領導直屬機構，林彪、鄧小平不分管國務院的經常工作。為了便于各主管副總理分工管理各部委和處理日常工作，按照事先對國務院工作的具體分工成立了六個辦公室：政法辦公室，羅瑞卿為主任，分管內務、公安兩部；文教辦公室，張際春為主任，分管文化部、對外文委、教育部、衛生部、體委；外交辦公室，陳毅為主任，分管外交部、華僑事務委員會、對外文委、外貿部；工業交通辦公室，李富春為主任，薄一波為副主任，分管冶金部、化工部、一機部、二機部、煤炭部、石油部、地礦部、建筑部、紡織部、輕工部、鐵道部、交通部、郵電部、水電部；財貿辦公室，李先念為主任，分管財政部、糧食部、商業部、外貿部、水產部、勞動部；農林水辦公室，鄧子恢為主任，分管農業部、農墾部、林業部。⁽³³⁾

在確定副總理人選的同時，國務院進一步調整了機構設置，共設置工作部門60個，其中部委39個，直屬機構14個，辦公機構6個和1個國務院秘書廳。值得一提的是，第二屆國務院先后撤銷了司法部、監察部和國務院法制辦公室。我國的司法制度、監察制度和立法工作受到嚴重破壞。

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(1)　中共中央文獻研究室編：《周恩來年譜（1949—1976）》上卷，中央文獻出版社1997年版，第279—280頁。

(2)　逄先知、金沖及主編：《毛澤東傳（1949—1976）》上卷，中央文獻出版社2003年版，第312頁。

(3)　《毛澤東文集》第6卷，人民出版社1999年版，第320頁。

(4)　中共中央文獻研究室編：《建國以來毛澤東文稿》第4冊，中央文獻研究出版社1987年版，第507頁。

(5)　龐松：《毛澤東時代的中國（1949—1976）》第1卷，中央黨史出版社2003年版，第387頁。

(6)　中共中央文獻研究室編：《建國以來毛澤東文稿》第4冊，中央文獻研究出版社1987年版，第555頁。

(7)　許崇德主編：《中國憲法》，中國人民大學出版社1996年版，第193、248頁。

(8)　中共中央文獻研究室編：《周恩來年譜（1949—1976）》上卷，中央文獻出版社1997年版，第423頁。

(9)　同上書，第424頁。

(10)　國務院直屬機構主管國務院的某項專門業務，具有獨立的行政管理職能。國務院有權根據需要自行決定這些部門的設立及其首長人事任免事務等事項，而無需經過人大及其常委會。這些部門不是國務院的組成部門，因此它們的行政首長，除有特別需要時，不能參加國務院會議。這些部門中，帶“總”字的部門的首長為正部級，其余為副部級。

(11)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第71頁。

(12)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第81頁。

(13)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第81頁。

(14)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第75—76頁。

(15)　《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編》，中國民主法制出版社1991年版，第208頁。

(16)　黃寒冰：《“政務院”與“國務院”的差別》，《中國行政管理》1998年第5期。

(17)　塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，上海世紀出版社2008年版，第1頁。

(18)　《周恩來年譜（1949—1976）》上卷，中央文獻出版社1997年版，第451頁。

(19)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第96頁。

(20)　劉娟：《國務院機構變遷的新制度主義視角研究（1954—1966）——兼論周恩來的政治作用》，南開大學博士學位論文2013年。

(21)　馬永順：《周恩來組建與管理政府實錄》，中央文獻出版社1995年版，第15—17頁。

(22)　馬永順：《周恩來組建與管理政府實錄》，中央文獻出版社1995年版，第17頁。

(23)　《周恩來年譜（1949—1976）》上卷，中央文獻出版社1997年版，第564頁。

(24)　《周恩來年譜（1949—1976）》中卷，中央文獻出版社1997年版，第99頁。

(25)　劉娟：《國務院機構變遷的新制度主義視角研究（1954—1966）——兼論周恩來的政治作用》，南開大學博士學位論文2013年。

(26)　《周恩來年譜（1949—1976）》中卷，中央文獻出版社1997年版，第138頁。

(27)　中國行政管理學會編：《周恩來行政管理思想與政府建設》，知識出版社1998年版，第380頁。

(28)　金沖及：《周恩來傳》（三），中央文獻出版社1998年版，第1363—1364頁。

(29)　《周恩來年譜（1949—1976）》中卷，中央文獻出版社1997年版，第123頁。

(30)　《周恩來選集》（下卷），人民出版社1980年版，第208頁。

(31)　《周恩來選集》（下卷），人民出版社1980年版，第209頁。

(32)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第105—106頁。

(33)　金沖及：《周恩來傳》（三），中央文獻出版社1998年版，第1458頁。