五、特區(qū)危機(jī)反應(yīng)計劃的實(shí)施

1．基本情況

一旦危機(jī)發(fā)生，特區(qū)警察、消防和緊急醫(yī)療部門首先進(jìn)行常規(guī)處理，隨著危機(jī)狀況上升到要求更全面支持的情況，特區(qū)內(nèi)的其他政府部門、組織都應(yīng)該參與其中，即動用本市的所有資源對抗危機(jī)。如果情況十分嚴(yán)重或進(jìn)一步惡化，以至用盡特區(qū)所有資源，超出本市的承受能力，特區(qū)政府必須求助鄰接的管轄區(qū)在原有互助協(xié)議的基礎(chǔ)上提供適當(dāng)?shù)膸椭．?dāng)然，特區(qū)政府也可以直接請求聯(lián)邦政府提供本市缺乏的各種物資和援助。

特區(qū)的危機(jī)反應(yīng)計劃采用既定的國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)和命令系統(tǒng)（ICS）的原則（ICS的運(yùn)行模型還運(yùn)用于國家消防部門的活動之中），這些原則可以應(yīng)用于不同規(guī)模和種類的危機(jī)，控制反應(yīng)人員、設(shè)施和裝備。ICS的原則包括：統(tǒng)一的術(shù)語和定義；模式化的組織；有效的通信；統(tǒng)一的命令結(jié)構(gòu)、行動計劃；易管理的控制措施；事先指派的人員和設(shè)施；以及完善的資源管理。ICS基本的運(yùn)行模式可以擴(kuò)展或壓縮，以適應(yīng)各種事件處理的需要。特區(qū)危機(jī)后果管理隊(duì)（Consequence Management Team，CMT）的組織結(jié)構(gòu)正是依據(jù)ICS系統(tǒng)，并按照其統(tǒng)一命令的原則，在協(xié)同危機(jī)執(zhí)行中心EOC處理危機(jī)時解決平行和層級權(quán)力的關(guān)系。特區(qū)市長在特區(qū)危機(jī)反應(yīng)計劃中是最重要的領(lǐng)導(dǎo)者，承擔(dān)核心任務(wù)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和管理所有參與到危機(jī)反應(yīng)中的部門和人員。

特區(qū)危機(jī)反應(yīng)計劃主要有以下基本措施：（1）除非市長有例外的指令和通知，要求所有政府部門和組織參與危機(jī)管理的命令不得因任何事件更改；（2）任一政府部門或組織的主管有權(quán)對自己的部門或組織下達(dá)命令；（3）運(yùn)用互助協(xié)議協(xié)同對抗危機(jī)；（4）危機(jī)期間，頻道必須最大范圍和最大程度地使用，以確保正常通訊，在商用通訊系統(tǒng)中斷、飽和或失效的情況下，危機(jī)通訊系統(tǒng)必須保證能夠完全正常地運(yùn)作；（5）特區(qū)政府部門必須保持工作的連續(xù)性，在危機(jī)期間，根據(jù)特殊時期的工作計劃保證所有主要的服務(wù)持續(xù)進(jìn)行；（6）在危機(jī)期間，如果日常的工作已經(jīng)不能滿足處理危機(jī)的需要，必須延長工作時間，努力達(dá)到解決危機(jī)的目標(biāo)。

2．危機(jī)反應(yīng)的行動等級

特區(qū)政府劃分了四個危機(jī)應(yīng)對的行動等級：一般行動等級、行動等級1、行動等級2、行動等級3，不同程度的危機(jī)采用對應(yīng)級別的行動措施。

危機(jī)管理局首先確定危機(jī)反應(yīng)的行動等級，隨著進(jìn)一步危機(jī)信息的搜集以及對危機(jī)狀況的了解，管理局會相應(yīng)地調(diào)整行動級別。

（1）一般行動等級。一般行動等級的行動包括了管理局的日常工作內(nèi)容，即使沒有災(zāi)難的威脅，也應(yīng)該做好日常防范工作。在一般行動等級的持續(xù)期間內(nèi)，管理局主要負(fù)責(zé)危機(jī)管理的準(zhǔn)備、訓(xùn)練和演習(xí)，并不斷回顧和完善行動計劃，檢查各項(xiàng)設(shè)備的使用情況，確保各種硬件設(shè)施始終處于準(zhǔn)備就緒的狀態(tài)。

（2）行動等級1。如果有發(fā)生危機(jī)的可能，行動等級便上升為等級1。危機(jī)管理局應(yīng)該通知相關(guān)部門（包括承擔(dān)危機(jī)管理支持職能的15個部門）承擔(dān)它們各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，還應(yīng)向特區(qū)執(zhí)行中心派遣人員。等級1的行動大都還處于監(jiān)控階段，不涉及直接的行動。

（3）行動等級2。當(dāng)危機(jī)或?yàn)?zāi)難極有可能發(fā)生并對生命財產(chǎn)造成潛在威脅的時候，危機(jī)反應(yīng)行動上升成第2等級。等級2的行動包括：將危機(jī)后果管理部隊(duì)部分動員起來；通知所有承擔(dān)危機(jī)管理支持職能的部門；危機(jī)管理局和危機(jī)管理支持職能部門都要向執(zhí)行中心派駐人員。

（4）行動等級3。當(dāng)嚴(yán)重的危機(jī)或?yàn)?zāi)害已經(jīng)發(fā)生或者正在迫近，危機(jī)反應(yīng)的行動上升到第3個等級，即最高等級。在此等級中，危機(jī)后果管理部隊(duì)完全行動起來，所有主要的危機(jī)管理和支持機(jī)構(gòu)都應(yīng)得到確切通知，執(zhí)行中心24小時不間斷地采取具體的危機(jī)反應(yīng)行動。

3．特區(qū)危機(jī)反應(yīng)計劃與其他危機(jī)反應(yīng)計劃的關(guān)系

由于危機(jī)反應(yīng)中時間緊迫，特區(qū)危機(jī)反應(yīng)計劃應(yīng)該作為唯一的行動計劃來遵循，即使有其他的行動計劃，也應(yīng)該與特區(qū)計劃保持一致。以下內(nèi)容具體說明特區(qū)危機(jī)反應(yīng)計劃應(yīng)當(dāng)如何實(shí)施：

（1）特區(qū)危機(jī)反應(yīng)計劃的唯一性。特區(qū)危機(jī)反應(yīng)計劃的組織構(gòu)架和行動內(nèi)容已經(jīng)為特區(qū)各部門所諳熟，并始終處于就緒狀態(tài)。當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生時，特區(qū)危機(jī)反應(yīng)計劃有一整套成形的實(shí)施細(xì)則，以此規(guī)定各個職能部門如何配合危機(jī)管理局的反應(yīng)行動，這些細(xì)則明確了執(zhí)行中心和其他協(xié)助部門的主次關(guān)系，協(xié)調(diào)了人員分配，在總統(tǒng)進(jìn)行災(zāi)難宣布前是特區(qū)危機(jī)反應(yīng)行動最高、最有效的計劃。

（2）特區(qū)危機(jī)反應(yīng)計劃和其他聯(lián)邦計劃。即使沒有總統(tǒng)級的災(zāi)難宣布，特區(qū)危機(jī)反應(yīng)計劃也應(yīng)該適當(dāng)?shù)赝渌?lián)邦計劃結(jié)合起來。例如，“聯(lián)邦石油及危險物質(zhì)污染事故計劃”、“聯(lián)邦放射物質(zhì)危機(jī)反應(yīng)計劃”規(guī)定：無需總統(tǒng)宣布，一旦危險物質(zhì)泄漏或放射性物質(zhì)泄漏這樣的危機(jī)發(fā)生，上述兩個計劃分別自動生效。在這樣的情況下，特區(qū)必須將自己的危機(jī)反應(yīng)行動計劃同聯(lián)邦計劃結(jié)合起來，并且協(xié)助聯(lián)邦的高級官員，保證行動計劃有效實(shí)施。

另外，在一些特定情況下，聯(lián)邦政府部門依據(jù)法定的權(quán)利和義務(wù)可以直接采取反應(yīng)行動，而無需事先征得特區(qū)地方政府的同意，但是行動開始之后，有關(guān)的聯(lián)邦政府部門必須盡快同特區(qū)危機(jī)管理局取得聯(lián)系，并且尋求特區(qū)的協(xié)作。

（3）特區(qū)危機(jī)反應(yīng)計劃和聯(lián)邦危機(jī)反應(yīng)計劃。由于制定特區(qū)危機(jī)反應(yīng)計劃的前提同聯(lián)邦危機(jī)反應(yīng)計劃是一致的，因此它們的原則都大體相似。它們的關(guān)系正如法律規(guī)范中一般法同特殊法的關(guān)系，特區(qū)危機(jī)反應(yīng)計劃是聯(lián)邦危機(jī)反應(yīng)計劃的具體化和細(xì)節(jié)化。聯(lián)邦計劃在特區(qū)危機(jī)反應(yīng)行動中處于輔助地位，如果危機(jī)上升到總統(tǒng)級別宣告的程度，聯(lián)邦政府部門則依據(jù)聯(lián)邦危機(jī)反應(yīng)計劃對特區(qū)進(jìn)行援助。

（4）特區(qū)危機(jī)反應(yīng)計劃和首都地區(qū)反應(yīng)計劃。如果恐怖襲擊發(fā)生在“首都地區(qū)”，聯(lián)邦危機(jī)管理局和聯(lián)邦政府可以動用國家級別的危機(jī)反應(yīng)隊(duì)開展危機(jī)反應(yīng)行動。“首都地區(qū)”包括：哥倫比亞特區(qū)、馬里蘭州蒙哥馬里縣、普林斯喬治縣、弗吉尼亞州的阿林頓縣、懷爾福克斯縣、盧頓縣、普林斯威廉縣以及上述縣所涵蓋的所有地區(qū)。

4．災(zāi)民救援工作及其援助資金

災(zāi)后恢復(fù)工作是危機(jī)管理過程中很重要的一環(huán)，雖然損失已經(jīng)造成，危害不可逆轉(zhuǎn)，但是良好而有效的恢復(fù)工作依然可以減少進(jìn)一步的損失，盡快恢復(fù)城市正常功能和市民日常生活。在災(zāi)后恢復(fù)工作中，最重要的莫過于對災(zāi)民的安置和救援。

（1）災(zāi)民援助機(jī)構(gòu)和組織。為了動員各種社會力量參與到危機(jī)處理過程中，華盛頓特區(qū)成立了各種形式的災(zāi)民援助機(jī)構(gòu)和組織：

①災(zāi)難恢復(fù)中心（Disaster Recovery Center）。災(zāi)難過后，為了對已經(jīng)申請援助的市民提供更多、更詳細(xì)的救災(zāi)資訊，特區(qū)和聯(lián)邦的危機(jī)管理局將一同在受災(zāi)地區(qū)設(shè)立災(zāi)難恢復(fù)中心。市民可以到災(zāi)難恢復(fù)中心與特區(qū)或聯(lián)邦官員面對面的交談，提出更具體的要求，排疑解惑。

②城市與聯(lián)邦協(xié)同組（City/Federal Team）。設(shè)立CFT的目的在于為市民提供救災(zāi)咨詢和登記受災(zāi)記錄，消除市民對恢復(fù)行動的疑問。如要申請援助，市民首先應(yīng)撥打聯(lián)邦危機(jī)管理委員會設(shè)立的特定免費(fèi)電話，電話持續(xù)大約20分鐘，工作人員將詢問市民一些基本的信息，包括個人的收入狀況、撤離過程中住房的花費(fèi)、個人購買的保險種類和賠償范圍，以及在災(zāi)難過程中的各項(xiàng)損失等等。為了使CFT的工作更具效率，申請援助的市民在撥打電話之前最好準(zhǔn)備好回答以下細(xì)節(jié)性的問題：申請者的姓名、申請者的社會安全保障號、目前的聯(lián)系電話、目前的和災(zāi)前的住址、保險號碼和保險公司的名稱、居住證明以及損失的簡單說明。申請者還應(yīng)當(dāng)盡快通知自己投保的保險公司，根據(jù)保險公司的工作程序獲得保險賠償。即使災(zāi)民有個人商業(yè)保險也可以同時向聯(lián)邦危機(jī)管理局申請援助，以補(bǔ)償保險未涵蓋的損失。登記申請后，申請者依然可以撥打該免費(fèi)電話查詢申請的處理狀態(tài)，詢問援助程序和具體金額。

③志愿者服務(wù)隊(duì)伍。除了專業(yè)救災(zāi)人員和災(zāi)民自身外，每次災(zāi)難發(fā)生后都會有人數(shù)不等的志愿者投身于災(zāi)難恢復(fù)工作。志愿者往往都在救災(zāi)的最前線，運(yùn)送物資、提供服務(wù)，在整個救災(zāi)過程中起到了重要作用。大部分志愿者來自非營利組織，如紅十字會、地方教會等，很多人都接受過危機(jī)管理課程的培訓(xùn)，熟悉救災(zāi)的工作事項(xiàng)。另外一些志愿者隊(duì)伍是由市民自發(fā)組成的，應(yīng)對災(zāi)民的一些特殊需要，如有建筑經(jīng)驗(yàn)的人可以幫助災(zāi)民修繕房屋，年輕力壯的市民可以幫助政府救災(zāi)隊(duì)搬運(yùn)沙袋，有一定醫(yī)療知識的市民可以幫助災(zāi)民處理輕微的擦傷、碰傷等問題。從特區(qū)的歷次救災(zāi)工作來看，志愿者的作用不可低估，他們不僅用自己的切實(shí)行動搶險救災(zāi)，而且營造出互幫互助的良好氣氛，使災(zāi)民緊張的心理得以緩解。

（2）災(zāi)民資金援助計劃。為了幫助災(zāi)民成功地應(yīng)對危機(jī)，度過難關(guān)，特區(qū)制定了一系列災(zāi)民援助計劃。

①緊急食品計劃（Emergency Food Stamp Assistance）。緊急食品計劃由美國農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)，通過特區(qū)公共事業(yè)部和收入維持管理局（Income Maintenance Administration）具體操作援助細(xì)則，一般維持一周，根據(jù)災(zāi)情的實(shí)際需要可以延長。援助資金視災(zāi)情而定，分發(fā)給已經(jīng)領(lǐng)取到食品援助憑證的市民，這些市民大多在災(zāi)難中失去了食品來源。對于低收入的市民，該計劃不要求其事先領(lǐng)取食物援助憑證，可以憑低收入證明直接獲得援助食品。持有食品援助憑證或者低收入證明的災(zāi)民應(yīng)該到市區(qū)設(shè)立的公共事業(yè)部的7個服務(wù)中心之一領(lǐng)取所需救濟(jì)金，一般一次性可以自動領(lǐng)取憑證上所載的等同于一個半月食品的救助資金。那些在災(zāi)難中有很大收入損失或者急需資金購買救急物資的市民應(yīng)當(dāng)申請?zhí)厥獾念~外援助資金，用以單獨(dú)購買食品。

②災(zāi)難失業(yè)援助（Disaster Unemployment Assistance）。災(zāi)難失業(yè)援助是聯(lián)邦資助的項(xiàng)目，由特區(qū)就業(yè)服務(wù)局負(fù)責(zé)實(shí)施，幫助那些因?yàn)?zāi)難失業(yè)，不符合一般失業(yè)救濟(jì)資格的市民。需要領(lǐng)取災(zāi)難失業(yè)援助的市民應(yīng)當(dāng)?shù)教囟ǖ霓k公地點(diǎn)親自填寫申請表格，申請的同時應(yīng)該提供上年度的收入證明。

③住宿補(bǔ)償（Lodging Reimbursements）。許多災(zāi)難的發(fā)生都導(dǎo)致災(zāi)民流離失所，只有在臨時避難所或其他安全的地方暫時居住，對這部分的住宿花費(fèi)，特區(qū)的危機(jī)管理政策規(guī)定可以在災(zāi)后全部或部分補(bǔ)償給災(zāi)民，作為危機(jī)管理恢復(fù)工作的一部分。要獲得該項(xiàng)援助，需要具備以下條件：撤離災(zāi)區(qū)后住宿在旅舍或汽車旅館的市民；住房受災(zāi)難威脅而需加固或建立臨時庇護(hù)所的市民；申請者必須保存好住宿的收據(jù)，并提供給危機(jī)管理局。申請的過程同樣是撥打危機(jī)管理局設(shè)立的特定免費(fèi)電話，由工作人員進(jìn)行申請登記。

縱觀華盛頓特區(qū)的危機(jī)管理體制，有兩個顯著特點(diǎn)：絕對的權(quán)力集中和高效的信息交流，也是通過這兩個手段最大程度地避免了政府各部門“各自為政”的弊病，使應(yīng)急反應(yīng)各事項(xiàng)可以協(xié)調(diào)進(jìn)行。作為危機(jī)管理工作中的最高指揮官和總控室，市長及危機(jī)管理局要提高危機(jī)決策能力，在日常的政策管理、項(xiàng)目管理、資源管理中，全面實(shí)行危機(jī)風(fēng)險管理。

各職能部門要在其指導(dǎo)下，開展各項(xiàng)危機(jī)管理工作。聯(lián)邦政府是地方政府應(yīng)對危機(jī)時的最后依靠，在不干涉地方政府實(shí)施正當(dāng)權(quán)力的同時，協(xié)助解決危機(jī)。只有明確了危機(jī)管理的目標(biāo)、危機(jī)管理的權(quán)力中心、危機(jī)管理的資源調(diào)配決策者、危機(jī)管理的各項(xiàng)職能分工，才能充分發(fā)揮社會各方面的能力，共同抵抗危機(jī)。