第2章　競爭中立在各國的實踐

2.1　澳大利亞的競爭中立實踐

1993年澳大利亞政府率先提出了“競爭中立”的概念，當時主要是作為國家競爭戰略的一部分。國有企業因為享受來自政府的一系列補貼和優惠，效率低下，與此同時私人企業也面臨不公平的競爭環境，不利于企業發展。因此澳大利亞政府下定決心深入推進競爭改革，力求創造更加公平的市場競爭環境，以競爭中立規則糾正因為所有制問題而導致的市場扭曲，最終提高各類企業的市場競爭能力，刺激經濟的增長，以及提供更多的就業機會。

2.1.1　澳大利亞競爭中立的主要框架

1.目標和主要原則

1995年4月11日，澳大利亞政府委員會公布了《競爭原則協議》，明確了競爭中立的目標：

“競爭中立政策的目標就是要消除由于公共所有權實體從事顯著性商業活動而導致的資源配置扭曲問題：政府企業不能僅僅因為公共部門所有權而享受凈競爭優勢。”

這一目標明確了競爭中立要達到的最終結果是解決資源配置扭曲問題。企業競爭優勢的獲得可以通過各種市場手段，但不能依賴于最初身份。競爭中立就是要撕去身份標簽所帶來的不當得利（或是不當損失），使所有企業都能有公平競爭的機會。這一目標也明確競爭中立所適用的范圍，即只針對政府的商業性活動，并不涉及非商業、非盈利性的活動。而且對商業活動特別強調了“顯著性”（signifi-cant）。所謂的“顯著性”主要是與以商業化方式的大規模運營有關，比如，在市場上主要通過銷售商品和服務獲得回報，并且與政府和行政部門分離，享有獨立法律地位的組織；在競爭市場上專門從事商業運營的其他股份有限公司；指定的商業單位，其功能是通過銷售商品和服務獲得競爭收益；每年超過1000萬澳元商業收入的其他商業性活動等（Matthew Rennie and Fiona Lindsay，2011）。具體包括了航空服務和機場、鐵路列車服務和鐵路、能源和水服務、金融服務、高校教育和咨詢服務、博彩、保險等15個具有“顯著性商業活動”的領域。

1993年在希墨爾主持的《國家競爭政策》報告中，提出了委員會一致認可的競爭中立政策的三項基本原則，而且這些原則在今天仍然被使用：[3]

原則1：當與其他企業競爭時，政府企業不應該以其所有權獲得任何的凈競爭優勢。

原則2：當政府企業與其他企業在傳統市場上競爭時，應該采取措施有效抵消來自所有權的任何凈競爭優勢，除非有例外情況，否則應該在競爭進入一年內就抵消這些競爭優勢。

（1）當政府企業依照傳統直接向公眾提供服務時，應該推定是通過公司化來完成。

（2）當政府企業依照傳統只是向政府機構提供服務時，可以通過公司化或者有效定價來完成。

原則3：如果不能采取措施有效抵制來自所有權的凈競爭優勢，政府企業就不應該在他們傳統市場以外與其他企業競爭，在這一情形下沒有任何的過渡期。

（1）當政府企業依照傳統直接向公眾提供服務時，應該推定是通過公司化來完成。

（2）當政府企業依照傳統只是向政府機構提供服務時，可以通過公司化或者有效定價來完成。

這三大原則反復強調了澳大利亞競爭中立的核心概念，即政府企業不應以所有權享受凈競爭優勢。如果已經存在凈競爭優勢，那政府應該采取一系列措施以解決這一問題，而公司化是一個最為有效的方式。如果在原有市場上存在凈競爭優勢，那可以有一定緩沖期，逐漸解決凈競爭優勢問題，但如果是在新市場上存在凈競爭優勢，那就應該立刻解決，否則政府企業就不應該進入新的市場。

2.主要任務

澳大利亞政府在《聯邦競爭中立政策聲明》中提到競爭中立的主要任務是公司化、稅收中立、債務中立、回報率要求和管制中立。對不同企業其任務要求不同，對從事顯著商業活動的非政府商業企業（Non-Government Business Enterprises）要求競爭中立的所有五項內容，對商業單位（Business Units）要求除回報率以外的其他四項內容，對政府商業企業（Government Business Enterprises）主要是實施管制中立（主要是因為這部分企業已經實現了公司化，并且確定了稅收中立、債務中立的基本框架）（Australia Governments，1996）。

除了這些任務之外，澳大利亞還提出全成本定價原則（full cost pricing princi-ples）。所謂全成本定價是指當政府企業從事商業活動時，成本要包括與競爭對手等價的稅收以及債務擔保支付，最終價格要反映所有這些成本，以此保證企業價格屬于正常的市場價格。但澳大利亞政府也并不要求對每一個單獨的價格進行審核，而是通過對企業整體財務狀況的評估來確定是否良好實施了這一原則。

2.1.2　澳大利亞競爭中立的實施機制

1.聯邦設立專門機構負責指導和管理

為了促進競爭中立的有效實施，澳大利亞成立了聯邦和州、地方兩級管理機構專門負責競爭中立政策的實施。聯邦層面，澳大利亞政府委員會成立了專門的國家競爭委員會（National Competition Council）和生產力委員會（Productivity Commis-sion）。國家競爭委員會成立于1995年，它有關競爭中立政策的主要任務是兩個：

一是對競爭中立原則的發展和未來計劃提供獨立的專家建議（包括由聯邦部長提到任何相關事宜）；

二是協助政府實施、闡述和細化競爭中立的原則（Commonwealth of Australia，1993）。

生產力委員會成立于1998年。根據《1998生產力委員會法案》（Productivity Commission Act 1998），聯邦政府合并了產業委員會、經濟計劃咨詢委員會和產業經濟局三個部門，成立了新的生產力委員會，它是聯邦政府的一個獨立研究和咨詢機構。生產力委員會承擔與競爭中立的一些工作，主要是三項任務（Matthew Ren-nie and Fiona Lindsay，2011）：

一是接收和調查對于聯邦國有企業和商業活動有關競爭中立的投訴，并轉交澳大利亞政府競爭中立投訴辦公室（Australian Government Competitive Neutrality Com-plaint Office, AGCNCO）；

二是向相關部長報告、建議他們所提及的有關產業和生產力的問題（包括有關競爭中立的投訴和實施）；

三是研究與產業、產業發展和生產力有關的議題，包括競爭中立問題。

2.各州和地方政府負責具體實施

根據聯邦和各州達成的《競爭原則協議》，競爭中立具體由各州和地方政府負責。政府所需要做的工作主要包括以下幾方面：[4]

一是各地政府可以自由確定議程實施競爭中立原則，但是在1996年6月前必須要發布相關的競爭中立政策聲明（包括實施競爭中立的時間表和投訴機制）；

二是如果合適的話，政府需要對政府企業進行公司化改制；

三是堅持稅收和管制中立，對政府企業建立與私有企業相等同的稅收體系和管制體系，對政府企業征收因擔保產生競爭優勢的債務擔保費；

四是每年都需要發布競爭中立實施的年度報告。

為了促進地方政府加快實施競爭中立政策，聯邦政府還通過實施協議確定了獎懲機制。如果各地競爭中立進程令人滿意，聯邦政府將分批提供一定的“競爭支付”（Competition Payment）作為財政援助。但如果不盡如人意，聯邦政府將暫停提供競爭支付，甚至是永久性減少支付。2003—2004年就有近24%的支付被扣留作為懲罰（Matthew Rennie and Fiona Lindsay，2011）。這種激勵機制刺激了各地競爭中立政策的執行力度。

3.構建競爭中立的投訴機制

為了推進競爭中立實施，澳大利亞政府建立了相應的投訴機制。聯邦政府和地方政府都有相應的競爭中立投訴機構接受、調查和處理對有關競爭中立的投訴問題。地方投訴處理機構有兩種形式，一種是在財政局或地方總理署、部長署內部設投訴辦公室，典型的如西澳大利亞州、維多利亞州等；另一種是設立專門的獨立機構處理投訴問題，如南澳大利亞州、塔斯馬尼亞州等，昆士蘭州則有兩個投訴機構，既可以向昆士蘭競爭管理局投訴，也可以向財政局投訴。聯邦政府投訴機構一般允許任何單位和個人進行競爭中立投訴，而地方投訴機構一般只受理競爭對手的投訴。澳大利亞首都特區有所不同，允許任何人投訴，但需要承擔調查費用。總體看，由于澳大利亞競爭中立環境的不斷改善，真正需要投訴辦公室處理的投訴案件數量并不多。由澳大利亞政府投訴辦公室發布的投訴案件處理報告至今只有15件。

2.1.3　澳大利亞競爭中立的實踐情況

在過去20年間，澳大利亞政府積極實施競爭中立原則，在各個領域都取得了較大發展。

1.公司化

公司化有助于政府企業對自己的績效負責，也使企業必須遵守公司法的各項要求，從而消除因政府所有權導致的凈競爭優勢或劣勢。澳大利亞政府通過聯邦政府和公司法案積極推進國有企業公司化。到1997年3月，維多利亞州就有三分之二的大型政府企業實現了公司化，昆士蘭州7家政府企業全部實現公司化，新南威爾士州65家大型政府企業中16家實現了公司化，10家企業計劃要公司化，還有一些企業實行私有化（National Competition Council，1996—1997）。到1998年，維多利亞州又有10家公司實現公司化，塔斯馬尼亞州也決定在1999年7月前完成政府企業的公司化進程。根據1997—1998年國家競爭委員會年度報告顯示，各地政府已經對大部分的政府企業實施了公司化或商業化。

2.稅收中立

1999年6月，澳大利亞聯邦、州和地方政府簽署了《關于聯邦和州財務關系改革的政府間協議》，確定了新的稅收體系，這一體系要求政府制訂國家稅收中立制度。2001年7月開始實施《國家稅收中立制度手冊》。因為有些州的政府企業可能會不受聯邦稅收制度的管轄，因此這些州根據競爭中立原則為這些企業制訂了專門的稅收中立制度。比如新南威爾士州2003年制訂了《政府企業稅收中立制度》。這些稅收制度的目的就是為了保證政府企業應該支付與私人企業相等價的所得稅。

3.債務中立

澳大利亞的債務中立主要涉及債務擔保費問題。在有關競爭中立政策的一系列文件中都提到要求征收債務擔保費以補償政府企業因為政府擔保而產生的競爭優勢，而且各州也出臺了專門的債務擔保費的文件以規范費用的征收。比如塔斯馬尼亞州2012年5月出臺了《擔保費政策》（Guarantee Fee Policy），提出擔保費適用于所有的財務融資，不管政府是否對其作出明顯擔保，只要借債時在只考慮信用的情況下會導致與風險相關的債務成本增加，就應該征收該項費用。而具體費用就是實際債務成本與只考慮信用情況下的債務成本之差。新南威爾士州于2014年同樣也出臺了類似政策《政府企業的政府擔保費政策》（Government Guarantee Fee Policy for Government Businesses）。由于債務中立費用涉及企業的信用問題，因此政府一般會委托獨立的第三方評級機構對政府企業的信用等級進行評定。

4.回報率要求

澳大利亞政府要求所有政府企業所提供的商品和服務都需要獲得商業回報，回報率應該基于產業水平。在企業制定價格時，商業回報率必須與其他所有成本在內一起考慮。一般來講，各地政府都會對不同的顯著性商業活動制定不同的回報率目標，而各地確定回報率的方法也都有所不同。比如南澳大利亞會根據加權平均資金成本確定回報率，維多利亞州規定非商業化政府企業的回報率應該是8%的最低回報率加上合理的風險溢價，塔斯馬尼亞州對所有政府企業要求10.4%的商業回報率，而昆士蘭州政府特別出臺《全成本定價政策》（Full Cost Pricing Policy），規定顯著的商業活動必須要基于資產獲得合理的商業回報，而且回報率必須要高于中等水平。澳大利亞生產力委員會每年會對各州以及電力、水、城市交通、鐵路港口、伐木等各產業的政府企業財務績效進行評估，以隨時檢測企業的資產回報率情況。

5.管制中立

《競爭原則協議》要求各地對政府企業的管制應該保持與私人企業一樣，如有關環境保護的管制，規劃和審批的管制等。但是對管制的修訂必須要考慮是否合適以及是否成本有效，否則就不需要進行修訂。《競爭原則協議》還提出法律不應該限制競爭，因此有必要對現行法律進行重新審查。1996年，根據協議，聯邦政府發布了《聯邦政府法律審查計劃》（Commonwealth Legislation Review Schedule），制訂了詳細的時間表，要求到2000年前對限制競爭的現在所有聯邦法律進行審查。根據澳大利亞競爭中立報告顯示，2009—2010年，7家聯邦政府商業企業全部實現管制中立，106家地方政府商業企業有104家企業實現管制中立。

總體來講，澳大利亞競爭中立實施較早，有著較為完善的實施框架，而且各級政府也積極推進競爭中立在本地的實施，因此已經在國內建立起了較為完善的競爭中立環境，對于提升企業的競爭力起到了非常積極的作用。