- 國際“競爭中立”國有企業條款與中國實踐
- 高維和 殷華 張懿瑋
- 4378字
- 2020-04-10 15:55:51
2.3 OECD的競爭中立實踐
2.3.1 OECD有關競爭中立的主要工作
澳大利亞競爭中立概念的提出，引起了以美國為首的OECD的強烈興趣。OECD長期以來一直致力創造更加公平的市場競爭環境，在2010年部長級公共管理委員會公報中就提出：“基于過于經驗，OECD應該在加強誠信、保護公共利益和為私有企業創造公平競爭環境方面給予指導。”在2011年部長級理事會會議上，大會主席也指出：“隨著OECD加強與新興經濟體的聯系，必須要繼續其開創性工作以便對國有企業和國家控制企業提供多領域的指導……不管是股東所有還是國家所有，所有企業必須遵循競爭中立原則，在公平競爭環境下經營（OECD，2012a）。”
OECD有關競爭中立的工作最早是在2009年10月。OECD競爭委員會召開圓桌會議，討論競爭規則對國有企業的應用以及競爭中立原則，形成了相關紀要報告《國有企業和競爭中立原則2009》。從此，OECD展開了有關競爭中立的一系列研究，至今已經形成了包括《競爭中立：OECD建議、指引和最佳實踐綱要》《競爭中立：國家實踐》《競爭中立：維持公共企業和私有企業公平競爭環境》等8個文件（如表2.2所示）。
表2.2 OECD發布的有關競爭中立的主要報告
雖然有關競爭中立的研究相對較晚，但一直以來競爭政策都是OECD所關注的重點。這些競爭政策既涉及反壟斷、并購、知識產權、管制、公共企業等不同領域，也涉及醫療、交通、銀行、能源、通信、電子商務、郵政等各類不同行業。有關競爭中立的政策文件不僅包括與競爭中立直接有關的報告，還包括其他一系列相關的競爭政策。OECD在2012年發布的《競爭中立：OECD建議、指引和最佳實踐綱要》中，就羅列了31份與競爭中立相關的文件，其中有13項是OECD的政策工具，有8項是良好實踐的文件，另有10項是其他相關的文件。可以說，競爭中立雖然是一個簡單概念，但卻涉及龐雜綜合的政策體系。它并不是僅通過一個政策文件就能完成的，而是需要各政策相關配合共同作用才能形成。
概括來講，OECD有關競爭中立的研究和推廣主要分為四部曲：
（1）對一般競爭政策的關注和研究，召開了有關競爭政策的各類主題圓桌會議，也出臺了各類報告或指引；
（2）對起始國澳大利亞競爭中立政策的深入討論和研究，形成《澳大利亞競爭中立和國有企業》研究報告，系統闡述了澳大利亞競爭中立的框架；
（3）OECD各成員國內部充分討論研究，形成OECD競爭中立的基本框架，確定《競爭中立：OECD建議、指引和最佳實踐綱要》；
（4）以OECD競爭中立框架檢驗各國競爭中立的實踐，并繼續展開有關競爭中立的更深入研究。
2.3.2 OECD競爭中立的主要框架
OECD的競爭中立主要是指在混合市場中公共企業與私有企業的競爭中立。從針對對象來看，不僅僅只是針對國有企業（雖然主要是國有企業），還包括公共企業或其他政府的商業實體。只要是政府所擁有的各類實體從事商業活動與私有企業發生事實或潛在競爭，那就應該考慮競爭中立。當然政府商業活動的組織形式多種多樣，是歸入公共活動還是商業活動有時也很模糊，關鍵是看政府是否愿意維持商業環境的公平性和競爭性。如果政府希望如此，那就必須要“保持極大程度的自我克制，不應以公共政策之名不公正地干預市場”（OECD，2012b：12）。
OECD在多份報告中強調要實施競爭中立，就必須要堅持競爭中立的“八大基石”。這八項內容確定了OECD競爭中立的主要框架。
政府企業的運作形式會對競爭中立產生深刻影響，如果不能有效區分哪些屬于非商業活動，哪些屬于商業活動，也不能夠將商業活動有效剝離，將不可避免地造成不公平問題。因此，精益政府企業的運作形式就要求政府盡量擺脫“運動員”和“裁判員”的雙重角色，對商業活動和非商業活動在結構上進行分離，并且能夠實現對商業活動的市場化運營。為此，OECD提出了精益政府企業運作形式的4項措施：
（1）在切實可行并且有效率的情況下，能夠對競爭性和非競爭性的政府運營進行結構性分離；
（2）為政府商業活動確定一個最優的形式；
（3）確定清晰目標以增強透明度和強化問責制；
（4）經常或定期審查政府在商業活動中的利益（OECD，2012b：31）。
在實施這些措施的時候，要注意：
（1）雖然很多國家已將公共企業分為競爭性企業和非競爭性企業，但是并非一定要進行結構性劃分。一是需要考慮收益成本是否可行，二是有些經濟活動因為生產過程錯綜復雜等很難劃分，三是有時還要考慮履行公共職責的需要。
（2）對國有企業進行公司化改制有助于理清政府和企業的產權關系，增強透明度，使其按照市場規則進行競爭。因此，公司化是精益政府企業運作的一種有效方式。但OECD也并非強調一定要公司化，因為公司化只有在商業活動交易量大的情況下才可能在經濟上是有效率的。
（3）OECD始終關注的是公平和效率，強調“最優的形式”，并未提出最優就是要對國有企業改革進行私有化。
如果政府企業同時從事商業活動和非商業活動，那各種成本可能相互交織。商業活動的成本可能會被分攤，從而導致成本人為降低，扭曲市場競爭。而如果是國有企業需要承擔公共職責，那也可能導致成本處于劣勢。保持競爭中立，就需要明確界定不同成本的分攤機制。為此，OECD提出：（1）成本結構透明與信息披露；（2）分離商業和非商業性賬戶的成本和資產；（3）明晰債務歸屬；（4）監督、監管和成本中立調整（OECD，2012b：37）。
政府應該對商業活動成本和非商業活動成本和資產進行分離，尤其是對于國有企業，如果承擔公共服務，需要披露資金來源和成本結構，以避免產生不正當的交叉補貼和成本優（劣）勢。OECD還提出，如果監管部門不去解決成本共攤問題，至少也應該實行信息公開，以確定競爭者明確了解這些信息，以便決定是否進入市場（OECD，2012a：20）。
政府企業如果像其他企業一樣在市場上運營，就應該獲得與市場水平一致的商業回報率。對國有企業而言，如果其需要獲得相應的商業回報率，那該企業就可以通過降低價格方式削弱競爭，從而傷害到競爭對手利益。商業回報率要求國有企業能夠真正實現商業化運作，為此OECD提出了以下建議：（1）制定指導性文件以確保獲得與市場水平保持一致的回報率；（2）回報率目標應該在一個合理的時間內實現對成本的補償（OECD，2012b：45）。
確定合理商業回報率最常用的方法是以市場上從事類似商業活動的企業為標桿。但競爭中立并不意味著政府要求企業在每筆交易或第一個財政年度都獲得指定回報率，國有企業可以根據其戰略對回報率進行差異化管理或長期化管理。
國有企業有時還需要承擔公共服務的義務，比如基于普遍服務的要求，企業在偏遠地區提供郵政或電信服務。這些非商業性的活動會導致企業成本扭曲，使其在市場競爭中處于不利的地方，因此，應該對這些企業從事的公共服務進行充分而透明的補貼，以補償其競爭劣勢。為此，OECD提出：（1）確定為履行公共服務義務所需要的適當補償；（2）確定補償并不會產生不正當補貼；（3）確定中立補償的方法（OECD，2012b：53）。
理想的狀態是商業活動和非商業活動都能夠分離，由不同的經營實體提供。但當由同一經營實體同時提供這兩種不同性質服務時，就需要在識別不同成本基礎上，對企業的公共服務進行合理補償，但要避免過度補貼導致企業交叉補貼其商業活動，從而使其獲得不當的競爭優勢。但有時候，要確定國有企業哪些服務屬于公共服務義務可能是個復雜的問題。OECD提到一種常用的方法就是允許市場先進入者維持一定的壟斷地位，以壟斷利益補償公共服務的損失，這就要求放松對其監管，但這事實上會存在交叉補貼問題。
稅收中立要求政府企業和私有企業在從事商業活動時的稅賦水平相當。企業所有制結構不同，適用的法律不同，其稅收結構和稅收水平也可能不同。稅收差異導致政府企業在從事商業活動時相比私有企業有更加明顯的成本優勢。OECD提出政府可以考慮以下一些方法來實現稅收中立問題：（1）對公司制企業堅決執行非歧視原則；（2）對非公司制的商業活動，可以用補償費替代繳稅；（3）調整政府服務價格以反映稅負成本的增加（OECD，2012a：38）。
對于同樣是通過公司法建立的企業，不管所有制結構，都應該征收相似的直接和間接稅。但是如果商業活動由政府部門提供，而又未能實現公司制，征稅通常在法律上并不現實，那可以通過補償或價格調整來保證在競爭中未能獲取不正當優勢。
為了維持競爭中立，國有企業和私有企業應該面臨相同的監管環境。但實際情況是，政府往往會對其控制的商業活動放松監管，比如金融領域，政府控制的國有企業通常會面臨較寬松的監管環境。一般來講，監管非中立包括了免于信息披露或其他新要求的約束、免于限制性商業行為法律約束、免于主權豁免法律約束、免于破產法約束、免于建筑許可管制約束或地區管制約束、優先獲得土地以及不公平的監管負擔等各種情形（OECD，2012a：42—43）。監管的目的不是為了保護，而是為了更大程度地促進公平。所以，OECD提出以下建議：（1）對有理由采取監管歧視的活動進行結構性分離；（2）持續評估公共服務義務的履行情況以及監管和競爭措施；（3）存在監管優勢時，采用補償支付的方法彌補（OECD，2012b：67）。
在同等情況下，國有企業和政府企業的貸款利率應該與私有企業相同。同時，政府應該確保其控制的商業活動不應該獲得不正當的補貼利益。通常國有企業可以獲得更優惠的利率、融資優待，還能享受政府的信貸擔保以及各種補貼，甚至是國有企業本身的所有權就能使之享受來自政府的隱形擔保，這些都可能會扭曲正常的市場競爭環境。為此，OECD提出：（1）以中立的條件舉債；（2）實施債務中立調整（OECD，2012b：73）。
中立條件要求國有企業按照市場條件獲得資金，即不能考慮企業的所有權結構。一方面要提供公平的市場利益，另一方面也不應該對國有企業進行債務的擔保。無論是債務還是補貼，對待公私企業都應該一視同仁。
為了提升采購效率，越來越多的公共服務通過市場機制進行采購。競爭中立要求國有企業和私有企業都能面對公開透明的采購環境。然而，國有企業在采購中往往占有一定優勢，比如在位時間長形成先入優勢、獲得更多的內部信息、或者是天然傾斜于國有大企業等。在公共采購中還存在內部采購問題，也就是政府部門直接向附屬機構進行采購或自產自銷，這也對競爭中立構成了挑戰。為此，OECD提出：（1）確保公共采購方在相同基礎上比較不同出價；（2）反映并考慮投標者的差異；（3）制訂投訴機制以及調解措施。
總體來講，公共采購應該堅持競爭性的、非歧視性的和公平透明的原則，這就要求形成公平透明的采購程序和機制，使不同所有權企業都能享受公平競爭的機會。
精益政府企業的運作形式、識別直接成本、獲得商業回報率、履行公共服務義務、稅收中立、監管中立、債務中立和直接補貼、公共采購這8項內容構成了OECD競爭中立的主要內容。為了更好地實施這些內容，OECD為之提供了一系列的文件參考（如表2.3所示），同時建議各國政府根據本國的情況分別制訂具體的實施方法。
表2.3 OECD競爭中立主要內容實施的參考文件
