1.4?研究問題與主要內(nèi)容

下面我們對本書的基本內(nèi)容做一個扼要的介紹。需要強調(diào)的是，我們整個研究實際上是圍繞著一系列重大理論和政策問題展開的，希望讀者能夠帶著這些問題去閱讀本書。

我們要回答的第一組相關的問題是，當中國政府體制以政治集權為特征，那為什么地方政府還能在中國高速經(jīng)濟增長中發(fā)揮極為重要的促進作用？中國如何利用其獨特的政府體制和區(qū)域經(jīng)濟特征設計地方官員的激勵機制，從而獲得了其他發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家難以看到的激勵效果和增長績效？中國改革前后見證了經(jīng)濟體制的巨大改革與變化，但是從外部特征看中國的政治和行政體制并沒有發(fā)生大的變化，為什么一個看似相同的政治和行政體制卻可以支撐中國30多年的高速經(jīng)濟增長？中國的政府體制與市場化、經(jīng)濟發(fā)展究竟存在怎樣的內(nèi)在關聯(lián)？

第二組問題涉及中國政府間關系的基本特征。我們可以發(fā)現(xiàn)，中國一方面是高度集權的國家，行政權、立法權和人事權高度集中于中央，與此同時又是高度分權的國家，幾乎任何事權都分散在各級地方政府手里。為什么中國的政府治理會呈現(xiàn)出高度集權和高度分權相統(tǒng)一的特征？而且，為什么中國各級政府體現(xiàn)為重疊式結構（即所謂的“職責同構”）而不是類似于西方國家普遍的分工協(xié)作方式？為什么中國政府間關系、行政機關與事業(yè)單位之間、政府與企業(yè)之間經(jīng)常喜歡采用“財政承包制”或“預算包干制”？為什么我們經(jīng)常看到“一包就靈”的說法？

第三組問題是始于這樣一個基本觀察：在毛澤東時代，只要經(jīng)濟形勢允許就極力推動地方分權的改革，但經(jīng)常釀成國民經(jīng)濟失控的亂局；到了鄧小平時代，地方分權仍然是改革的主線，卻為中國高速增長奠定了重要的制度基礎。為什么毛澤東和鄧小平都不約而同地采取相似的地方分權戰(zhàn)略？同樣是地方分權，為什么結局卻截然不同？

更進一步的問題是，50年代“大躍進”時期，毛澤東鼓勵地方政府之間的經(jīng)濟競爭，地方官員之間也圍繞著鋼鐵和糧食產(chǎn)量競相“放衛(wèi)星”。這和改革開放以來地方官員圍繞著經(jīng)濟績效（如GDP和財稅增長、招商引資）的官場競爭有著相似之處。同樣是圍繞著經(jīng)濟指標的官場競爭（政治錦標賽），兩者帶來的經(jīng)濟后果卻天壤之別，前者是經(jīng)濟混亂，后者是經(jīng)濟奇跡，如何理解這兩個時期政治錦標賽的根本性差異？

第四組問題是，如何理解中國的政府與市場的關系？地方政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中扮演怎樣的治理角色？中國的市場經(jīng)濟與東亞國家、西方發(fā)達國家、發(fā)展中國家相比有何獨特之處？在國際學術界，有學者用“日本股份公司”或“韓國股份公司”的概念去刻畫日本、韓國政府在經(jīng)濟起飛過程中的獨特治理角色。當然，中國在一定程度上與日韓所代表的東亞模式相似，比如一直有國家層面的五年計劃／規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，它們在經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的指導作用。隨著改革開放的不斷深入，中國的市場化、經(jīng)濟一體化和參與全球化的進程不斷加快，非國有部門在中國經(jīng)濟中占據(jù)了重要地位。這使得中國的市場經(jīng)濟具備西方發(fā)達國家的許多特征。然而，與所有這些國家不同的是，中國企業(yè)的市場競爭背后是不同轄區(qū)地方官員之間的競爭，官場競爭與市場競爭相互交織，相互作用，呈現(xiàn)出政府與市場之間復雜微妙的“糾纏”關系。借用“日本股份公司”的比喻，中國的政府與市場的關系特征是數(shù)量眾多的“地方股份公司”之間的高度競爭。如何理解中國“官場+市場”關系格局的性質(zhì)、特征和影響？ 官場與市場有何不同的競爭邏輯？這種地方官員與企業(yè)家的雙層競爭格局對中國經(jīng)濟增長產(chǎn)生了哪些重要影響？

第五組問題涉及國家治理能力問題。一方面，當我們將中國與國外做對比的時候，經(jīng)常用“舉國體制”“集中力量辦大事”來強調(diào)中國行政權力集中的制度優(yōu)勢。我們確實在經(jīng)濟發(fā)展、航天工程、高鐵、國防工業(yè)、救災等方面體現(xiàn)了資源動員的獨特效率和優(yōu)勢。然而，中國的政府治理在有些方面，如食品安全、教育醫(yī)療、環(huán)境治理，卻一直乏善可陳。如何理解中國的國家治理能力？為什么中國的國家治理會呈現(xiàn)這些悖論性現(xiàn)象？

最后一組基本問題是中國的地方政府治理將如何轉(zhuǎn)型？近年來中國政府愈來愈強調(diào)行政問責、親民和陽光政府，強調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變，比如從建設性財政向公共財政轉(zhuǎn)變、行政審批制度的改革、政府機構精簡等。從90年代中期開始，中國開始進入了一個所謂“垂直化管理浪潮”，即銀行、國稅、海關變成中央垂直管理，質(zhì)檢、國土、工商變成省內(nèi)垂直管理。另一方面，媒體、互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督作用日益上升，人大和政協(xié)的作用不斷提高。我們?nèi)绾卫斫膺@些變化的意義和進一步改革的方向？尤其是，我們怎么理解這些變化對中國增長模式轉(zhuǎn)變的影響？

本書試圖對上述問題做出分析與解答，并提供回答這些問題所需的概念工具和理論框架。我們將以行政發(fā)包制、政治錦標賽、“官場+市場”這些分析概念與框架為中心揭示中國官員激勵與政府治理的運作機制、特征與內(nèi)在邏輯，政府與市場關系的獨特性質(zhì)以及與中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與發(fā)展之間的深刻聯(lián)系。

后面各章的基本內(nèi)容概述如下。第2章研究我國政府間關系的一個基本特征，即屬地化的行政發(fā)包制。我們首先對于我國政府間關系的研究文獻做了一個簡單的綜述。雖然國內(nèi)外學者已經(jīng)揭示出中國政府間關系的許多特征，如“蜂窩式結構”“M型結構”“職責同構”“壓力型體制”等等，但是迄今為止，所有這些特征似乎都是毫不關聯(lián)的平行羅列。我們在本章所提出的行政發(fā)包制的分析概念可以把這些看似不相關的特征統(tǒng)一起來，變成內(nèi)在一致的系統(tǒng)性特征，并揭示背后的治理邏輯。我們從行政權分配、經(jīng)濟激勵和內(nèi)部考核三個維度定義了行政發(fā)包制區(qū)別于韋伯意義上的官僚制（科層制）。行政發(fā)包制作為一種治理制度可以追溯到中國的古代，尤其是明清和民國時期。新中國成立以后，高度集權的計劃經(jīng)濟體制雖然在許多方面修正了古代的屬地化行政發(fā)包制，但仍然承襲和發(fā)展了傳統(tǒng)的因素。80年代的改革開放在一定意義上是更徹底地回到傳統(tǒng)的屬地化行政發(fā)包體制，賦予地方政府較為充分的行政權和財政權。最后我們對90年代中期以來行政發(fā)包體制所遇到的沖擊和改革進行了描述和分析。本章還討論了決定行政發(fā)包程度與范圍的決定因素，主要是委托人的信息和監(jiān)督成本、財政約束和統(tǒng)治風險。最后我們將行政發(fā)包制與行政分權、M型組織、西方公共管理運動的政府外包等組織形態(tài)進行了比較，為確立行政發(fā)包制作為一種分析的理想類型的價值和意義。

第3章和第4章分別對新中國成立以來政府間關系的兩個基本方面——地方分權和財政分成進行了歷史描述和理論分析，這有助于深化我們對于屬地化行政發(fā)包制的演變邏輯及其影響的理解。第3章首先回顧了改革前中央和地方的權力關系，從這些歷史描述中我們不難發(fā)現(xiàn)，在所謂的高度集權的計劃經(jīng)濟時期，中國經(jīng)歷了多次地方分權的嘗試，這些努力造就了中國式的計劃經(jīng)濟與M型結構，與蘇聯(lián)中央集權的U型結構形成鮮明對比。改革開放之后，中央更徹底地推行了地方分權改革，并且采取“以點帶面”的地區(qū)傾斜式的分權策略。我們分析了為什么改革開放前三十年與后三十年中央同樣熱衷于地方分權，但兩者結局卻大不相同的原因。第3章還探討了政府間條塊關系的演變和最近所發(fā)生的一系列值得注意的變化，利用行政發(fā)包制的概念對條塊關系和項目制的治理特征進行了分析。最后特別聚焦于縣鄉(xiāng)間政府關系，這是行政逐級發(fā)包的末端，有一些值得注意的特征。

第4章對中國轉(zhuǎn)型中政府間的財政分成進行了研究。本章首先回顧了改革前中央和地方財政關系的演變。這些演變經(jīng)歷了多次“集權—分權”的循環(huán)，但隨著每一次權力下放，地方的財力和財權都在逐漸增加。令人多少有些吃驚的是，在計劃經(jīng)濟體制下中央和地方的財政關系其實經(jīng)常引入“包干制”的因素，與“統(tǒng)收統(tǒng)支”的傳統(tǒng)描述相左。我們對傳統(tǒng)財政體制中的激勵與承諾問題進行了一些理論分析，由此解釋改革前中央和地方財政關系演變的特征。然后我們討論了財政包干制、分稅制改革的成因、內(nèi)容和影響，尤其強調(diào)這些財政分成改革與改革前財政體制之間內(nèi)在的聯(lián)系，以及在何種意義上代表了一種制度進步和突破。然后對最近新一輪的財稅體制改革進行了簡要的分析。我們還分析了預算外財政在中國財政體制中的作用和長期存在的原因，強調(diào)中國財政體制的“激勵型”特征。

第5章討論了中國政府治理的一個極為重要的激勵機制——政治錦標賽模式。過去的主流文獻主要強調(diào)行政和財政分權對于促進地方政府推動地方經(jīng)濟發(fā)展的作用，我們則強調(diào)地方官員之間的晉升競爭及其激勵效應。本章首先闡述了中國逐級淘汰的政治錦標賽的主要特征、有效實施的前提和條件，以及中國為什么特別適合采用政治錦標賽這種激勵方式。然后具體分析以經(jīng)濟增長為基礎的政治錦標賽如何激勵地方官員及其局限性。中國特色的產(chǎn)權保護和投資鼓勵不是主要通過西方意義上的司法體系，而是通過地方官員出于自身的政治利益而提供的政策保證。當然晉升激勵只對那些存有晉升機會的代理人才能產(chǎn)生激勵，而對于那些因為各種原因（如年齡）失去晉升希望的人，政治錦標賽難以發(fā)揮作用。我們分析了中國基層政府的晉升之難的現(xiàn)狀和影響。關于改革開放以來中國干部人事制度的調(diào)整與改革的歷史過程也做了較為詳細的描述，旨在為我們理解當前的政治錦標賽的形成奠定一個歷史背景。我們還對中國干部人事制度中的一個重要現(xiàn)象——干部異地交流制度的成因和效果進行了理論分析，指出它與政治錦標賽之間的內(nèi)在聯(lián)系。最后一節(jié)我們提出中國政經(jīng)互動的獨特模式，即“官場+市場”模式，它由GDP掛帥的政治錦標賽直接引申而來，地方官員之間的官場競爭與轄區(qū)企業(yè)之間的市場競爭高度結合，相互影響，塑造了中國特色的政府與市場關系，奠定了中國經(jīng)濟增長獨有的制度基礎。

第6章至第8章是“官場+市場”模式所帶來一系列政經(jīng)互動現(xiàn)象與問題的分析。基于筆者的一些相關研究，第6章分析了官員特征和官場競爭對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響。首先是對中央和地方關系中的“層層加碼”現(xiàn)象的系統(tǒng)描述和解析。不管是五年規(guī)劃還是年度經(jīng)濟計劃，關于GDP增長目標從中央到省、市、縣是一個逐級加碼的過程，而且每級地方政府的實際完成的增長率總體上還超額完成其增長目標。“層層加碼”的背后是各級地方官員的晉升競爭。我們接著研究市級主政官GDP增長的前一年省內(nèi)排名對當年GDP增長的影響，這是從動態(tài)政治錦標賽的角度理解地方官員激勵極其影響的嘗試。我們還分析了由地方官員晉升激勵所引發(fā)的政治商業(yè)周期現(xiàn)象，如地方官員任期與轄區(qū)投資增長的關系，黨代會周期與地區(qū)制造業(yè)的資源錯配程度的關系。本章還探討了地級市領導的年齡與城商行的信貸數(shù)量和質(zhì)量之間的關系。最后一節(jié)討論了地方政府的土地財政和經(jīng)營城市問題。土地財政是分稅制改革之后地方政府最重要的財政手段之一，我們分析了土地財政與城市化、工業(yè)化與區(qū)域經(jīng)濟競爭之間的內(nèi)在關聯(lián)。地方政府從過去以“經(jīng)營企業(yè)”為主逐漸過渡為“經(jīng)營城市”為主，而這一切的背后都是地方政府在不同的改革發(fā)展階段牢牢抓住經(jīng)濟發(fā)展主導權的動機。地方政府為何能夠在市場化進程中一直保持地區(qū)經(jīng)濟軸心地位？本章給了一些初步的分析。

第7章研究地方官員的晉升激勵對區(qū)域經(jīng)濟競爭與合作的影響。我們首先列舉了許多實例說明區(qū)域經(jīng)濟互動中長期存在的地方保護主義、重復建設和惡性競爭問題，并指出這些問題的存在無法單純用地方政府的財稅動機來解釋。我們還描述了一個相關聯(lián)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)象，即行政區(qū)交界地帶的經(jīng)濟落后問題。然后我們提出一個統(tǒng)一的分析框架對這些區(qū)域經(jīng)濟互動現(xiàn)象進行了系統(tǒng)的解釋，認為地方官員之間對于“雙贏”合作動機不足主要源于晉升博弈的零和博弈性質(zhì)和晉升競爭的官員之間利益補償?shù)睦щy。最后我們同樣在晉升博弈的框架下討論為什么會出現(xiàn)“報團競爭”的現(xiàn)象。

政企關系構成地方經(jīng)濟治理的一個核心方面，而改革開放過程見證了中國政企關系的根本性變化。第8章研究的內(nèi)容從“官場+市場”的視角解析過去30多年地方官員與國有企業(yè)和民營企業(yè)的關系性質(zhì)及其演變。我們首先考察了地方政府與國有企業(yè)關系的性質(zhì)及其演變，尤其注重從政府和企業(yè)的行政與經(jīng)濟事務發(fā)包的角度看待國有企業(yè)改革的方式和歷程。地方政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起中扮演了關鍵性作用，而這種作用與中央對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的矛盾態(tài)度形成鮮明對比。隨著絕大多數(shù)國有企業(yè)的改制，地方政府與企業(yè)的關系發(fā)生了根本性的變化。地方政府和非國有企業(yè)形成“戰(zhàn)略合作伙伴”關系不再基于所有權和控制權關系，而是政治錦標賽和財政分成制度下形成的晉升激勵和財稅激勵，政企關系、政商關系被深深打上了“官場+市場”運作的烙印。最后，我們對中國地區(qū)間政商環(huán)境的系統(tǒng)差異提出了一個簡單的理論假說，并列舉了一系列與這個假說相一致的觀察和證據(jù)。

第9章綜合前面提出的行政發(fā)包制和政治錦標賽兩個核心概念，提出了一個分析我國官員激勵和政府治理的理論框架，試圖揭示中國獨特的政府治理所蘊涵的靈活性、動員能力和潛在的問題。行政發(fā)包制與政治錦標賽構成了相互聯(lián)系和相互支持的一個整體，體現(xiàn)了縱向發(fā)包和橫向競爭的高度統(tǒng)一。從這個分析框架出發(fā)，我們解釋了中國行政治理的“集權—分權”悖論，說明了中國行政體制高度集權和高度分權相統(tǒng)一的制度基礎；并對中國政府間盛行的“責任狀”和“數(shù)目字管理”的現(xiàn)象進行了剖析。我們將中國行政治理的特征及其演變與中國經(jīng)濟增長之謎聯(lián)系起來，認為改革開放以來地方分權、財政分成和晉升競爭這三方面的改革激活了中國傳統(tǒng)行政治理的積極因素，它們之間相互支持、相互強化而構成一個內(nèi)在一致的地方政府治理的新系統(tǒng)，為地方官員推動經(jīng)濟增長的強激勵提供了關鍵性的制度基礎。當然，傳統(tǒng)地方政府治理也內(nèi)嵌了一些難以克服的弱點，如地方政府的軟預算約束問題、官員腐敗問題以及地方保護主義問題。本章最后結合政治錦標賽和行政發(fā)包制剖析了中國國家治理能力的強項與弱項，發(fā)現(xiàn)國家能力強弱分布的領域與政治錦標賽、行政發(fā)包制之間組合的特征密不可分。

第10章對于中國政府治理的改革與轉(zhuǎn)型提出了我們的一些看法。首先我們總結了中國政府治理面臨的一系列問題和挑戰(zhàn)，這些問題均都可以追溯到政府的缺位和錯位，最終與行政發(fā)包制和政治錦標賽有著深刻的聯(lián)系。行政發(fā)包制與政治錦標賽所打造的中國特有的官員激勵和政府治理模式既是中國高速經(jīng)濟增長的制度源泉，同時又是當前經(jīng)濟面臨的各種重大問題的主要根源。而這一切的形成來源于我們政府體制中的信息與監(jiān)督的性質(zhì)（自上而下的監(jiān)督和制約），要改變這一切必須改革中央關于地方政府施政的信息獲取和監(jiān)督的方式，因此地方政府改革面臨一個系統(tǒng)性的變化，即中國傳統(tǒng)行政體制的轉(zhuǎn)型。我們概述了過去20年中國政府治理在行政發(fā)包制和政治錦標賽兩個維度上所經(jīng)歷的重大轉(zhuǎn)型，如條塊管理中的“垂直化收權運動”、公共財政的建設、收支兩條線改革和國庫的集中收付制度、淡化GDP掛帥、差額選舉、民眾滿意度調(diào)查等等，這些看似相對獨立的改革，從我們本書所建立的分析框架看，其實是相互支持、相互推動的系統(tǒng)變化，預示了中國傳統(tǒng)行政治理——屬地化行政發(fā)包制和政治錦標賽——的系統(tǒng)改革和向現(xiàn)代性政府治理的轉(zhuǎn)型。如果我們把中國行政體制的這些變化與西方國家近年來所推行的“新公共管理”運動進行比較，就會發(fā)現(xiàn)當西方國家試圖從傳統(tǒng)的韋伯式的官僚制向以市場、分權為導向的契約制過渡，而中國卻在從高度分權化和市場化的行政發(fā)包制向韋伯式官僚制過渡，即越來越強調(diào)規(guī)則、程序和可問責性，傳統(tǒng)行政治理的“強激勵”性質(zhì)在不斷減弱。如何在強激勵導向與規(guī)則和程序?qū)蛑g尋求一個合適的權衡將是未來地方政府治理轉(zhuǎn)型的一個重要研究課題。

附錄部分提供了本書研究地方官員激勵和政府治理的一些理論背景，主要介紹了經(jīng)濟學有關激勵和治理的一些最基礎的理論以及這些理論在政府組織中的運用。有了這些知識準備，讀者將會更好地理解我們?nèi)珪难芯克悸贰⒎治龇椒ê屠碚撚^點。