摘要

工業(yè)革命后，人類活動排放了大量的溫室氣體，使得大氣層這一全球公共產(chǎn)品被過度使用，導(dǎo)致全球氣候變暖，冰川融化、海平面上升、高溫伏旱、強(qiáng)暴雨、沙塵暴等問題頻發(fā)，出現(xiàn)了“公地的悲劇”現(xiàn)象，對人類生存和社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)重威脅。防止全球變暖造成災(zāi)難性后果，有效應(yīng)對全球氣候變化，控制溫室氣體排放，解決經(jīng)濟(jì)與環(huán)境變化之間的突出矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，成為多國政府的首要議題和社會各界廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。

二氧化碳捕捉、利用與封存（Carbon Capture, Utilization and Storage，簡稱CCUS）是一項(xiàng)新興的、可實(shí)現(xiàn)化石能源大規(guī)模低碳利用的技術(shù)，是2005年政府間氣候變化專門委員會（IPCC）特別推薦的大幅減排的模式——二氧化碳捕捉與封存技術(shù)（Carbon Capture and Storage，簡稱CCS）具體應(yīng)用的新的發(fā)展趨勢。CCUS技術(shù)因其對大規(guī)模減排的貢獻(xiàn)，在2011年9月19日—23日于北京舉行的碳封存領(lǐng)導(dǎo)人論壇（CSLF）第四屆部長級會議上得到了與會者的肯定，并被作為應(yīng)對氣候變化的重要技術(shù)路徑之一。該技術(shù)可以與能效技術(shù)、新能源技術(shù)、可再生能源技術(shù)等共同形成穩(wěn)妥、經(jīng)濟(jì)的技術(shù)組合，有效地實(shí)現(xiàn)保障發(fā)展和應(yīng)對氣候變化的雙重目標(biāo)，是未來減緩溫室氣體排放和保障能源安全的重要戰(zhàn)略技術(shù)選擇，對實(shí)現(xiàn)大規(guī)模減排意義重大。

當(dāng)前，包括國際能源署（IEA）、國際能源論壇秘書處（IEF）、石油輸出國組織（OPEC）等在內(nèi)的全球主要能源機(jī)構(gòu)和主要碳減排倡導(dǎo)國家已經(jīng)將碳捕捉與封存技術(shù)作為未來的主要減排技術(shù)。挪威、美國、加拿大、澳大利亞等國都將碳捕捉與封存技術(shù)作為本國未來戰(zhàn)略的重要組成部分，并制定了相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。而我國作為全球最大的煤炭生產(chǎn)國、消費(fèi)國和最大的二氧化碳排放國之一，國內(nèi)大規(guī)模發(fā)展CCUS的呼聲也越來越高，目前CCUS技術(shù)作為前沿技術(shù)已被納入國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃。

CCUS在我國處于早期發(fā)展階段。在我國CCUS出現(xiàn)的時(shí)間短、技術(shù)不夠成熟、技術(shù)成本高昂、未來資金缺口較大，特別是發(fā)展CCUS需要巨額資金的支持，但該項(xiàng)目資金投入不足的問題為其推廣帶來挑戰(zhàn)。為緩解CCUS技術(shù)發(fā)展的資金瓶頸，保障CCUS項(xiàng)目快速發(fā)展和大規(guī)模推廣，建立一個(gè)促進(jìn)CCUS項(xiàng)目早期發(fā)展的公共財(cái)政政策體系就顯得十分重要。在此背景下，隨著CCUS技術(shù)成為全球減排力量的生力軍，國內(nèi)外對CCUS的研究越來越重視，關(guān)于支持CCUS技術(shù)繼續(xù)推廣的公共財(cái)政問題研究成為新的研究課題。

迄今為止，國內(nèi)外關(guān)于CCUS領(lǐng)域的研究主要集中在應(yīng)用前景、經(jīng)濟(jì)性、法律和政策方面，對如何解決CCUS項(xiàng)目資金問題以及CCUS的公共政策方面的研究甚少，僅極少數(shù)文獻(xiàn)提到政府應(yīng)出臺經(jīng)濟(jì)措施促進(jìn)CCUS的發(fā)展。由于資金是影響CCUS發(fā)展的最關(guān)鍵因素，本書試圖以此為突破口，采用理論研究與實(shí)證研究相結(jié)合、定性分析與定量分析相結(jié)合、多學(xué)科理論相結(jié)合的方法，針對現(xiàn)階段我國公共財(cái)政支持CCUS發(fā)展中出現(xiàn)的問題，借鑒國外發(fā)展CCUS的公共財(cái)政政策經(jīng)驗(yàn)，在CCUS經(jīng)濟(jì)價(jià)值量估算的導(dǎo)向下，科學(xué)地設(shè)計(jì)促進(jìn)CCUS發(fā)展的公共財(cái)政政策，為CCUS發(fā)展解決資金上的后顧之憂，也為我國制定促進(jìn)CCUS發(fā)展的公共財(cái)政政策提供理論依據(jù)。

本書運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在CCUS領(lǐng)域展開應(yīng)用性研究，共分為8章。

第1章主要介紹選題背景、研究目的及意義、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀、本書的研究思路與框架、研究內(nèi)容和研究方法及可能的創(chuàng)新點(diǎn)。

第2章對公共產(chǎn)品理論、外部性理論、公共財(cái)政理論、投資乘數(shù)理論和稅收原則理論等相關(guān)理論進(jìn)行了介紹，同時(shí)對CCUS被納入公共財(cái)政體系研究的原因進(jìn)行了理論和現(xiàn)實(shí)必要性分析，是本書的理論基礎(chǔ)。

第3章介紹我國CCUS技術(shù)流程、技術(shù)發(fā)展與項(xiàng)目進(jìn)展的狀況，描述我國公共財(cái)政支持CCUS發(fā)展的現(xiàn)狀，進(jìn)而剖析我國公共財(cái)政在支持CCUS發(fā)展中存在的問題。

第4章介紹國外具有代表性的國家在CCUS公共財(cái)政政策上的實(shí)踐，分析國外CCUS項(xiàng)目公共財(cái)政政策的特點(diǎn)和其政策在我國應(yīng)用的適用性和特殊性，并進(jìn)一步總結(jié)國外經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示，為我國的CCUS公共財(cái)政政策的制定提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

第5章首先論述CCUS價(jià)值估算的重要性，然后分析CCUS項(xiàng)目的價(jià)值鏈構(gòu)成和資金流運(yùn)行模式，構(gòu)建CCUS項(xiàng)目的價(jià)值估算模型，最后列舉案例對CCUS項(xiàng)目價(jià)值估算模型的構(gòu)建以及價(jià)值的計(jì)算等具體運(yùn)用進(jìn)行實(shí)例分析。

第6章首先從CCUS公共財(cái)政政策目標(biāo)、原則和重點(diǎn)定位的角度闡明促進(jìn)我國CCUS發(fā)展的公共財(cái)政政策設(shè)計(jì)思路，指明我國CCUS公共財(cái)政政策的制定可按照支出政策和收入政策兩條路徑進(jìn)行；然后從政策內(nèi)涵、政策工具和具體政策三個(gè)方面分別對我國CCUS的公共財(cái)政支出政策和收入政策進(jìn)行重點(diǎn)設(shè)計(jì)。

第7章在CCUS公共財(cái)政政策支持體系目標(biāo)、框架的基本構(gòu)想指導(dǎo)下，根據(jù)CCUS公共財(cái)政政策的設(shè)計(jì)內(nèi)容，對CCUS公共財(cái)政政策支持體系的形成提出政策建議。

第8章歸納總結(jié)本書的研究結(jié)論，指出本研究的不足及未來的研究方向。

基于上述研究內(nèi)容，本書得到的幾個(gè)重要結(jié)論和啟示是：

（1）CCUS具有特殊的屬性。一是它具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征，二是CCUS具有外部性。

（2）CCUS具有的屬性使得市場機(jī)制在該領(lǐng)域失效，需要公共財(cái)政介入并發(fā)揮保障作用。CCUS在發(fā)展中因?yàn)楸旧砭哂袦?zhǔn)公共產(chǎn)品屬性和外部性，使得市場機(jī)制在CCUS領(lǐng)域容易失靈。這就需要政府承擔(dān)責(zé)任，運(yùn)用公共權(quán)力建立一個(gè)能有效克服市場失靈的公共財(cái)政機(jī)制，在資金投入和政策支持方面提供保障，推動CCUS的發(fā)展。

（3）解決我國公共財(cái)政支持CCUS發(fā)展中存在的問題可以從國外一些國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)中得到啟示。CCUS在我國的發(fā)展時(shí)間較為短暫，公共財(cái)政在支持該技術(shù)的發(fā)展中存在投入不足、投資主體單一、投資渠道不穩(wěn)定、稅收政策缺乏、法律法規(guī)不完善、監(jiān)督機(jī)制不健全等問題，這使得CCUS的發(fā)展缺乏穩(wěn)定的資金來源、資金保障度低、投資信心不足，影響了CCUS技術(shù)的發(fā)展，嚴(yán)重阻礙我國CCUS技術(shù)的提高。國外一些國家和組織如美國、挪威、澳大利亞、加拿大、歐盟等高度重視該項(xiàng)技術(shù)，并制定了系列的公共財(cái)政政策和措施來支持這項(xiàng)技術(shù)的發(fā)展。這些政策目標(biāo)明確，法規(guī)健全，在公共資金投入、政府補(bǔ)貼、科研資助、稅收優(yōu)惠、征收碳稅等政策工具的選擇方面靈活，對我國CCUS公共財(cái)政政策的制定有較大的啟示作用。

（4）CCUS價(jià)值計(jì)算量化了該技術(shù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是給予其資金支持的必要技術(shù)手段，也是我國CCUS公共財(cái)政制度與政策建立的前提和重要基礎(chǔ)工作，意義重大。CCUS價(jià)值估算模型的建立可以為項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的投入金額、投入方式、稅收制度以及其他配套政策和扶持措施的制定提供科學(xué)的決策依據(jù)。

（5）我國CCUS公共財(cái)政政策被定位為公共財(cái)政支出政策和公共財(cái)政收入政策。在目前CCUS對資金需求巨大的情況下，以政府為主導(dǎo)的長效投入機(jī)制不僅是CCUS自身持續(xù)發(fā)展的需要，也是市場作用機(jī)制在CCUS發(fā)展中的必然取向。根據(jù)我國CCUS公共財(cái)政支持現(xiàn)狀存在的問題，可通過加大中央預(yù)算投入的力度、設(shè)計(jì)合理的公共財(cái)政補(bǔ)貼方式、加強(qiáng)政府直接投資水平的政策措施以保證項(xiàng)目資金的穩(wěn)定增長和資金的合理使用。此外，從促進(jìn)CCUS持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，根據(jù)CCUS的產(chǎn)業(yè)特征，需要建立適應(yīng)CCUS發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃要求的CCUS公共財(cái)政收入政策以保證公共財(cái)政對CCUS支出扶持的需要。為此，要落實(shí)稅收優(yōu)惠政策、整合現(xiàn)有稅種激發(fā)企業(yè)的積極性，為CCUS提供多樣化資金來源，同時(shí)還要適應(yīng)國際潮流，適時(shí)開征碳稅，對碳排放的企業(yè)適時(shí)適度征收碳稅，以補(bǔ)償CCUS的公共財(cái)政支出，最終建立起能激勵CCUS產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共財(cái)政資金支持渠道與激勵機(jī)制。

（6）一個(gè)健康、有序、高效的公共財(cái)政政策支持體系是CCUS公共財(cái)政政策順利實(shí)施的關(guān)鍵。我國CCUS公共財(cái)政政策支持體系是以CCUS價(jià)值評價(jià)為基礎(chǔ)，以公共財(cái)政支出政策和收入政策為核心，以金融支持政策、法律法規(guī)建設(shè)、國際交流與合作制度建設(shè)、公眾意識培育為輔助而構(gòu)成的一個(gè)相互影響、相互作用、相輔相成的政策支持系統(tǒng)。這需要通過加大政府的扶持力度、建立多元化的金融支持體系、建立系統(tǒng)的推動技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律框架、加強(qiáng)國際間的交流與合作、建立有效的公眾參與機(jī)制以促成CCUS公共財(cái)政政策體系的形成，為CCUS的發(fā)展提供資金支持、法律支撐、國際視野和思想保障。

本書取得的進(jìn)步是：

（1）建立了CCUS價(jià)值估算模型。本書根據(jù)二氧化碳的處理過程，在分析CCUS系統(tǒng)的價(jià)值鏈構(gòu)成模式和資金流運(yùn)行模式的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了CCUS的價(jià)值估算模型，為其投資決策和國家公共財(cái)政政策的制定提供科學(xué)依據(jù)。

（2）設(shè)計(jì)了促進(jìn)我國CCUS早期發(fā)展的公共財(cái)政政策。本書根據(jù)我國國情和CCUS發(fā)展情況，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)、原則和重點(diǎn)定位三個(gè)方面著手，探尋了促進(jìn)我國CCUS發(fā)展的公共財(cái)政政策的設(shè)計(jì)思路，并從支出和收入兩方面設(shè)計(jì)了CCUS的公共財(cái)政政策，試圖解決CCUS項(xiàng)目巨大的資金缺口問題，推動CCUS發(fā)展。

（3）構(gòu)建了促進(jìn)我國CCUS早期發(fā)展的公共財(cái)政政策支持體系。在CCUS公共財(cái)政政策設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，本書探索性地建立了促進(jìn)我國CCUS發(fā)展的公共財(cái)政政策支持體系的目標(biāo)和框架，并對該體系的形成提出了對策建議，可供政府部門制定政策時(shí)參考。

關(guān)鍵詞：二氧化碳；碳捕捉、利用與封存（CCUS）；公共財(cái)政支持；公共財(cái)政政策