第一節(jié)　諸邊性質(zhì)

諸邊貿(mào)易協(xié)議（Plurilateral Trade Agreement）是世界貿(mào)易組織中的特殊協(xié)議，與多邊貿(mào)易協(xié)議相對應(yīng)，有其獨有的特點。由于約束對象的特殊性質(zhì)，《政府采購協(xié)議》至今仍是世界貿(mào)易組織中的一項諸邊貿(mào)易協(xié)議，有其特殊性。

一、諸邊性質(zhì)

關(guān)貿(mào)總協(xié)定“東京回合”共達成9個諸邊協(xié)議，包括海關(guān)估價、補貼與反補貼、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、反傾銷、進口許可證程序、政府采購、民用航空器、牛肉和奶制品。第八輪“烏拉圭回合”談判結(jié)束時，上述9個協(xié)議中的5個經(jīng)過修訂或補充被納入“一攬子協(xié)議”成為多邊貿(mào)易協(xié)議，余下4個協(xié)議雖然經(jīng)過修改補充，其“諸邊”的性質(zhì)仍舊未變，也被共同納入世界貿(mào)易組織協(xié)議框架下，成為特殊協(xié)議。

作為諸邊貿(mào)易協(xié)議，《政府采購協(xié)議》屬于世界貿(mào)易組織管理對象范圍，但并非強制接受的“一攬子協(xié)議”，尚未納入多邊權(quán)利與義務(wù)的法律框架中。相對于多邊貿(mào)易協(xié)議來說，《政府采購協(xié)議》不是所有世界貿(mào)易組織成員必須加入的協(xié)議，其內(nèi)容和規(guī)則只適用于加入的成員方。因此，《政府采購協(xié)議》的諸邊性質(zhì)最終造成了協(xié)議參加方數(shù)量的有限性和適用范圍的局限性。具體而言，《政府采購協(xié)議》在世界貿(mào)易組織協(xié)議框架中的特殊性主要表現(xiàn)在加入原則、協(xié)議效力和法律地位三方面。

（一）自愿加入原則

無論是關(guān)貿(mào)總協(xié)定還是世界貿(mào)易組織，都將《政府采購協(xié)議》作為自愿加入的協(xié)議，符合加入條件的成員方都有權(quán)自主選擇加入或者不加入。但是關(guān)貿(mào)總協(xié)定和世界貿(mào)易組織對加入《政府采購協(xié)議》的資格要求不同，關(guān)貿(mào)總協(xié)定對加入該協(xié)議的條件定得比較寬泛，不管是否為關(guān)貿(mào)總協(xié)定的締約方，任何政府只要愿意執(zhí)行《政府采購協(xié)議》的各項條件，有效實施協(xié)議的權(quán)利和義務(wù)就可以成為關(guān)貿(mào)總協(xié)定《政府采購協(xié)議》的參加方。也就是說，關(guān)貿(mào)總協(xié)定《政府采購協(xié)議》的加入范圍不但放寬到準(zhǔn)備加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定的各國政府，甚至包括沒有成為關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約方的政府。在世界貿(mào)易組織建立后，對加入《政府采購協(xié)議》的資格條件提出了限定，只有關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約方和世界貿(mào)易組織正式成員方可申請加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》。

（二）僅對參加方發(fā)生效力

諸邊貿(mào)易協(xié)議是在《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》的規(guī)范下，參照世界貿(mào)易組織的宗旨、原則達成的某個領(lǐng)域的國際規(guī)范，協(xié)議中的各項條款更加深入和具體，要求更加嚴(yán)格。世界貿(mào)易組織成員只有承諾實施各項條款規(guī)定，與其他各參加方達成一致，才能成為諸邊貿(mào)易協(xié)議的參加方。而諸邊貿(mào)易協(xié)議也只對協(xié)議參加方有效，實行“付費上車”的制度供給模式，參加方共同承擔(dān)協(xié)議運行的成本，分享相互開放市場所帶來的收益，用“承擔(dān)義務(wù)—享受權(quán)利”的限定排除了其他成員方“免費搭車”。對于那些未接受諸邊貿(mào)易協(xié)議的世界貿(mào)易組織成員而言，諸邊貿(mào)易協(xié)議對它們沒有增加任何義務(wù)，不產(chǎn)生任何約束和影響，也沒有增加任何權(quán)利，不能享受參加方之間相互給予的優(yōu)惠政策和市場開放收益。

《政府采購協(xié)議》嚴(yán)格執(zhí)行諸邊協(xié)議這種“付費上車”的制度供給模式，只對參加方發(fā)生效力，參加方之間相互開放政府采購市場。如《政府采購協(xié)議》參加方包括其采購實體應(yīng)向政府采購市場中其他參加方的貨物、服務(wù)和供應(yīng)商提供非歧視待遇，參加方之間相互給予的這些待遇不會擴散到其他世界貿(mào)易組織成員中。換句話說，要想享受他國政府采購市場開放的好處，必須先成為承擔(dān)《政府采購協(xié)議》義務(wù)的參加方。

（三）相對獨立的法律地位

從法律地位上看，《政府采購協(xié)議》在最初形成時，具有構(gòu)成國際條約的基本條件：它有獨立的組織機構(gòu)，獨特的爭端解決機制和最后條款。政府采購委員會是負責(zé)《政府采購協(xié)議》執(zhí)行和管理的機構(gòu)，具有相對獨立的法律地位。按照《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》規(guī)定：“各諸邊協(xié)議的內(nèi)設(shè)機構(gòu)行使協(xié)議賦予它們的職權(quán)，并在世界貿(mào)易組織機構(gòu)框架內(nèi)運作”，即政府采購委員會運作是相對獨立自主的，其權(quán)利由《政府采購協(xié)議》賦予。這一點與世界貿(mào)易組織對多邊貿(mào)易協(xié)議的管理稍有不同，多邊貿(mào)易協(xié)議的貨物、服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)理事會應(yīng)在總理事會指導(dǎo)下進行工作，職責(zé)也是由《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》規(guī)定的?！墩少弲f(xié)議》還設(shè)有爭端解決機制，在適用范圍和交叉報復(fù)等方面有其特殊規(guī)定。而最后條款包括加入、退出以及對條款的修改程序等。

在關(guān)貿(mào)總協(xié)定時期，《政府采購協(xié)議》的獨立性較為明顯。除允許關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約方加入外，也允許非關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約方加入。因此，可以認為《政府采購協(xié)議》是獨立于關(guān)貿(mào)總協(xié)定的國際協(xié)議。而世界貿(mào)易組織時期，則只有關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約方和世界貿(mào)易組織成員方可加入?yún)f(xié)議。因此，從總體發(fā)展趨勢上看，世界貿(mào)易組織框架下的《政府采購協(xié)議》獨立性被淡化，必須在世界貿(mào)易組織的體系內(nèi)運作，接受總理事會的管理，需要定期將其活動通知總理事會。所以，諸邊協(xié)議與世界貿(mào)易組織之間的關(guān)系比關(guān)貿(mào)總協(xié)定時期更為密切，其組織與運作機制實際上已納入了世界貿(mào)易組織體系。

二、成員問題

雖然《政府采購協(xié)議》的“諸邊性質(zhì)”賦予了世界貿(mào)易組織成員加入?yún)f(xié)議的自主性和靈活性，但隨之而來的就是《政府采購協(xié)議》成員有限的問題。

（一）基本情況

截至目前，《政府采購協(xié)議》由19個參加方組成。如表2-1所示(1)，雖然歐盟是采購協(xié)議的一個參加方，但歐盟及其28個成員方都受到協(xié)議的管轄，因此，《政府采購協(xié)議》實際涵蓋了47個世界貿(mào)易組織成員。

目前，阿爾巴尼亞、澳大利亞、中國、格魯吉亞、約旦、吉爾吉斯斯坦共和國、阿曼、俄羅斯聯(lián)邦、塔吉克斯坦和前南斯拉夫馬其頓共和國10個世界貿(mào)易組織成員正在加入《政府采購協(xié)議》的進程中。阿富汗、哈薩克斯坦、蒙古、沙特阿拉伯和塞舌爾5個世界貿(mào)易組織成員在各自加入世界貿(mào)易組織議定書中已經(jīng)承諾啟動加入《政府采購協(xié)議》。

阿富汗、阿爾巴尼亞、阿根廷、澳大利亞、巴林、巴西、喀麥隆、智利、中國、哥倫比亞、哥斯達黎加、格魯吉亞、印度、印度尼西亞、約旦、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦共和國、馬來西亞、蒙古、阿曼、巴拿馬、巴基斯坦、俄羅斯聯(lián)邦、沙特阿拉伯、塞舌爾、斯里蘭卡、塔吉克斯坦、泰國、前南斯拉夫馬其頓共和國、土耳其和越南31個世界貿(mào)易組織成員擁有政府采購委員會觀察員地位。此外，國際貨幣基金組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議、國際貿(mào)易中心4個國際組織也擁有觀察員地位。(2)

（二）成員有限

《政府采購協(xié)議》成員問題主要表現(xiàn)為參加方的數(shù)量有限。

1. 成員總數(shù)有限

從世界貿(mào)易組織整體角度而言，《政府采購協(xié)議》所涵蓋的47個世界貿(mào)易組織成員約占164個成員總數(shù)的28.7%，所占的比重較小，體現(xiàn)出《政府采購協(xié)議》成員總數(shù)的有限性。

諸邊協(xié)議遵循“自愿加入”原則，導(dǎo)致世界貿(mào)易組織成員加入《政府采購協(xié)議》進程緩慢，長時間處于停滯狀態(tài)。如表2-1所示，美國、加拿大、歐共體及其成員方、韓國和新加坡等27個世界貿(mào)易組織成員于1996年《政府采購協(xié)議》生效時或稍后加入?yún)f(xié)議，成為《政府采購協(xié)議》的主力軍。隨著歐盟的擴大，塞浦路斯、保加利亞和克羅地亞等13個國家分別于2004年、2007年和2013年因成為歐盟成員方而加入《政府采購協(xié)議》。經(jīng)過長時間的空白期，近年來才有少數(shù)世界貿(mào)易組織成員加入《政府采購協(xié)議》。從加入進程來看，參加方加入《政府采購協(xié)議》主要集中在世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》生效時期。其后，很多參加方往往不是自主選擇加入《政府采購協(xié)議》，更多的是現(xiàn)有參加方對其施壓后的一種被動行為，要么是協(xié)議參加方與加入世界貿(mào)易組織申請國談判達成的條件，要求其在加入世界貿(mào)易組織議定書中承諾啟動加入《政府采購協(xié)議》，要么是歐盟委員會對加入歐盟申請國附加的條件。(3)總體而言，加入《政府采購協(xié)議》的參加方數(shù)量非常有限。因此，《政府采購協(xié)議》及其參加方面臨的重要挑戰(zhàn)之一，就是推動更多世界貿(mào)易組織成員加入。

2. 發(fā)展中成員有限

從國際組織來看，無論聯(lián)合國還是世界貿(mào)易組織，都沒有明確提出過“發(fā)展中國家”的概念，并在法律上予以確定。只有聯(lián)合國制定了衡量“最不發(fā)達國家”的經(jīng)濟和社會標(biāo)準(zhǔn)，并發(fā)布了“最不發(fā)達國家名單”。判斷是否屬于發(fā)展中國家除參考非成員方運用的客觀標(biāo)準(zhǔn)之外，至少應(yīng)得到相關(guān)國家的自我認定，同時還有集團內(nèi)部其他成員的認可。(4)在世界貿(mào)易組織談判和協(xié)議執(zhí)行中，主要由每個世界貿(mào)易組織成員自行申報確立發(fā)展中國家的地位，并由該國與受該決定影響的成員方協(xié)商確定。在《政府采購協(xié)議》有限的參加方中，主要是經(jīng)濟發(fā)達的國家或地區(qū)，發(fā)展中國家寥寥無幾，因此《政府采購協(xié)議》也被形象地稱為“富國俱樂部”。迄今為止，參加方中唯一明確要求在《政府采購協(xié)議》下提供發(fā)展中國家靈活性的國家是以色列。這種靈活性取決于申請方在加入?yún)f(xié)議過程中與現(xiàn)有參加方的談判。而亞美尼亞、中國香港、韓國、黑山共和國和中國臺北等其他參加方，是否為發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體則不是很明確(5)。

從絕對數(shù)量看，世界貿(mào)易組織成員方多數(shù)沒有加入《政府采購協(xié)議》，協(xié)議涵蓋的國家和地區(qū)比較有限，政府采購領(lǐng)域仍然是貿(mào)易自由化的巨大空白。而且，世界貿(mào)易組織從來都是受發(fā)達國家的思潮和行為所左右，《政府采購協(xié)議》也不例外(6)。歐美等發(fā)達國家主導(dǎo)了協(xié)議規(guī)則的制定和發(fā)展方向，代表和體現(xiàn)了發(fā)達國家的根本利益和訴求。所以，政府采購市場的開放目前還主要停留在以發(fā)達國家為主的階段，發(fā)展中國家不太情愿加入。從理論角度看，雖然政府采購自由化能給所有參與國帶來利益，但是存在著市場收益分配不均的問題，發(fā)達國家所具有的競爭優(yōu)勢將使其從政府采購市場開放中獲得比發(fā)展中國家更多的收益。

政府采購委員會和參加方非常重視協(xié)議成員有限的問題，在《政府采購協(xié)議》序言中明確提出要推動世界貿(mào)易組織成員接受并加入?yún)f(xié)議。2012年《政府采購協(xié)議》不僅對原有協(xié)議進行修改和完善以便于世界貿(mào)易組織成員的加入，也做出積極努力向多邊協(xié)議靠攏?？梢灶A(yù)見，隨著經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化的深入，政府采購貿(mào)易自由化不會停滯不前，也會不斷地深入和發(fā)展，世界貿(mào)易組織框架下的政府采購市場開放范圍將會更廣泛，開放程度將會更高。