- 加強能源國際合作研究
- 中國國際經(jīng)濟交流中心課題組
- 3062字
- 2020-04-07 10:40:21
一、全面參與能源國際合作水平與大國地位不符
黨的十九大明確指出,經(jīng)過長期努力,我國綜合國力已進(jìn)入世界前列,推動我國國際地位實現(xiàn)前所未有的提升,中華民族正以嶄新姿態(tài)屹立于世界的東方。中國特色社會主義進(jìn)入了新時代,這是我國發(fā)展新的歷史方位。隨著我國全方位外交布局深入展開,我國能源國際合作作為其中的重要抓手,也不斷取得新突破新成就。能源合作項目成為共建“一帶一路”倡議中的重要成果,首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇的成果清單里能源合作項目成為“主力軍”。在正確義利觀和真實親誠理念的指導(dǎo)下,我國不斷擴大同相關(guān)國家在能源合作利益方面的交匯點。倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運共同體,積極參與全球治理能源體系改革和建設(shè),不斷貢獻(xiàn)中國智慧和力量。
不過,我們也要清醒地認(rèn)識到,我國在能源國際合作中的國際影響力、感召力、塑造力雖不斷提高,但相較我國綜合國力和國際地位,仍存明顯不足。我國作為當(dāng)前世界最大能源消費國(占全球能源消費總量的23%)、最大可再生能源消費國(占全球能源消費總量的20.5%)、最大能源生產(chǎn)國(占全球能源供應(yīng)總量的19%)、最大石油進(jìn)口國(2016年石油對外依存度升至68%)和二氧化碳排放國,中國處于全球能源事務(wù)的中心。(1)我國能源生產(chǎn)和消費越來越依賴國際市場,石油嚴(yán)重依賴中東,天然氣越來越依賴俄羅斯、中亞和東南亞等。但目前,我國與這些地區(qū)有效的多邊合作機制并不健全和牢固。我國在全球能源市場上的議價能力、定價能力依然較弱。
在當(dāng)前國際能源組織中,我國嚴(yán)重缺乏主導(dǎo)力和話語權(quán)。我國雖參與了許多國際能源組織,但實際融合度和合作程度并不深,提出議題和設(shè)置議程的能力相當(dāng)薄弱,在維護(hù)自身能源安全利益和促進(jìn)全球能源治理方面發(fā)揮的作用不及預(yù)期。
簡而言之,我國在能源國際合作、全球能源治理中扮演的角色滯后于綜合國力在全球的地位、滯后于能源經(jīng)濟在全球的地位。這種“不合理”的局面是歷史的、外部的等多方面因素造成的,需要通過自身不斷努力,進(jìn)行“偉大斗爭”去加以改變。
(一)在傳統(tǒng)國際能源治理機構(gòu)中的主導(dǎo)力不足
近年來,尤其是黨的十八以來,我國著力積極融入傳統(tǒng)國際能源治理機構(gòu)。在不改變現(xiàn)有國際秩序框架的前提下,用阻力最小的方式,推動國際秩序變革,提升國際話語權(quán)。可以看到,我國與傳統(tǒng)國際能源治理機構(gòu)良性互動增多,融合度增加,提出了更多自己的議題,成效顯著。
但是,當(dāng)前我國在主流國際能源合作治理平臺并不具備主導(dǎo)力量。如在國際能源署(IEA)、國際能源論壇(IEF)中,話語權(quán)依然相對薄弱。在二十國集團(G20)、亞太經(jīng)合組織(APEC)中不具備絕對主導(dǎo)力,缺乏常規(guī)性的能源合作對話運行機制。我國與全球治理機構(gòu)合作,交的會費與產(chǎn)生的實際效益還不成比例,尚屬“凈投入”階段,維護(hù)全球和中國能源安全主導(dǎo)力不夠。
目前,發(fā)達(dá)國家有能力管理石油資源、地緣政治、金融等能源國際合作的多重屬性。但我國主要還是停留在管理石油的資源屬性。雖在加速涉足金融屬性,比如期貨的管理,但由于起步晚、底子薄,相對而言,仍屬初中級階段。我國在全球石油市場上被動參與者角色有所好轉(zhuǎn),但還未實現(xiàn)完全根本轉(zhuǎn)變。我國對能源價格的定價、進(jìn)口來源和運輸管道治理等方面主導(dǎo)力遠(yuǎn)不能滿足實際需要。
積極維護(hù)全球石油市場安全是中國參與全球能源治理的重要目標(biāo)。中國倡導(dǎo)建立全球能源市場治理機制,提出建立能源命運共同體。但可以看到,能源生產(chǎn)國和消費國之間的有效對話機制尚未實質(zhì)形成。主流能源治理機構(gòu)源于西方,由OECD國家主導(dǎo),還沒完全擺脫成立時的初衷,即仍然存在與傳統(tǒng)能源生產(chǎn)國的對立關(guān)系,生產(chǎn)國和消費國的合作仍存有障礙。IEA是代表需求國家的主要治理機構(gòu),OPEC是代表供應(yīng)國家的主要治理機構(gòu)。目前缺乏真正意義上具有國際性且能夠兼顧生產(chǎn)國和消費國共同利益的機構(gòu)。雖然IEF包括了生產(chǎn)國和消費國,但是目前IEF秘書處的功能在廣度和深度上還遠(yuǎn)不能符合一個真正意義上的國際能源機構(gòu)所應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn),其討論與決策機制的有效性不夠。我國在能源國際合作和全球能源治理中的主導(dǎo)力需進(jìn)一步提升,有著巨大潛在發(fā)展空間。
(二)在多邊國際能源合作中的倡導(dǎo)力不夠
近年來,我國在多邊國際能源合作中積極倡導(dǎo)構(gòu)建能源命運共同體,發(fā)出構(gòu)建“一帶一路”倡議,為全球能源治理提供中國方案,影響力在不斷提升。
但是,由于我國參與全球能源治理經(jīng)驗相對缺乏,削弱了我國在國際能源政策制定環(huán)節(jié)的影響力,對國際能源市場的積極貢獻(xiàn)尚未得到應(yīng)有全面承認(rèn),在能源國際合作方面的倡議仍面臨較大阻力。海外油氣投資、新能源制造業(yè)產(chǎn)品貿(mào)易等,時有受到懷疑和指責(zé)。在能源價格、應(yīng)急響應(yīng)等關(guān)鍵領(lǐng)域缺乏國際話語權(quán);在國際能源投資中也常遇到不公平待遇。
我國在利用能源技術(shù)創(chuàng)新降低全球減排壓力方面的倡導(dǎo)力響應(yīng)者不多或發(fā)達(dá)國家有實際行動的不多。我國國際減排責(zé)任增大,發(fā)揮新能源和可再生能源對化石能源的替代作用非常重要。先進(jìn)的能源技術(shù)創(chuàng)新已經(jīng)成為一種世界潮流。這些技術(shù)發(fā)展與全球有緊密聯(lián)系,需要廣泛的合作,也存在激烈的競爭。我國一直呼吁,發(fā)達(dá)國家有法定義務(wù)對發(fā)展中國家進(jìn)行資金、技術(shù)的支持。針對新能源技術(shù)的知識產(chǎn)權(quán)制度適度放松對全球有利,可以使技術(shù)順暢地轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家。但發(fā)達(dá)國家常以保護(hù)企業(yè)利益為由拒絕在節(jié)能技術(shù)上的支持。雖然有UNFCCC這樣的減排國際制度和平臺,各國承諾的減排量也有所上升,但是目前各國承諾的溫室氣體減排量與控制全球升溫需要的減排量相比,仍然有50億~100億噸的缺口。我國一直積極倡導(dǎo)在國際減排框架下推進(jìn)減排,公平承擔(dān)責(zé)任,但進(jìn)展相對較緩。
此外,近幾十年來,中國的發(fā)展對人類消除貧困的進(jìn)程做出了巨大的貢獻(xiàn)。對中國國內(nèi)和全球消除能源貧困的進(jìn)程做出進(jìn)一步貢獻(xiàn),是我國提升影響力和倡導(dǎo)力的一個突破口,但需要進(jìn)一步加強與各國和主要國際組織合作。既要進(jìn)一步提升我國在國際能源署、國際能源論壇及國際能源憲章等多邊機構(gòu)的參與度,又要與發(fā)達(dá)國家繼續(xù)深化能源技術(shù)、人員交流和能源金融等方面的合作,任重道遠(yuǎn)。
(三)能源國際合作中的核心利益維護(hù)力不強
我國綜合國力提升,有力維護(hù)了我國在全球能源治理中核心利益。但由于在能源國際合作和全球能源治理方面的“軟實力”支撐不夠,提出有效國際合作議案較少,對核心利益的維護(hù)明顯不足。
我國傳統(tǒng)上較為擅長雙邊能源合作,多邊合作能力雖有提升但仍不強。尚未熟練掌握、運用和融入現(xiàn)行多邊法律規(guī)則及其改革,在遇到能源貿(mào)易爭端時常無法熟練運用國際法律手段保護(hù)自己。
以歐美為主導(dǎo)的國際能源機構(gòu)或協(xié)調(diào)機制,并不能自動實現(xiàn)我國在全球能源治理中的“核心利益訴求”。我國除了繼續(xù)保持與各類國際能源治理機構(gòu)或協(xié)調(diào)機制合作外,在不斷借鑒OPEC和IEA的成功經(jīng)驗,需要尋找能源核心利益同盟者,組建基于“共同利益”價值導(dǎo)向的區(qū)域能源機構(gòu)。如中國、印度、日本、韓國、印尼、泰國等是我國能源核心利益的潛在同盟。就油氣而言,這些國家的國內(nèi)產(chǎn)量都很難滿足快速增長的需求,進(jìn)口油氣高度依賴中東地區(qū),甚至進(jìn)口油氣共同面臨“亞洲溢價”問題。我國可以倡議建立一個類似于IEA有執(zhí)行力的“亞洲能源消費國組織”來推動成員國共同利益的實現(xiàn)。但是,由于中日之間政治信任的長期缺失、美國等西方勢力的介入干擾,“亞洲能源消費國組織”的形成障礙重重。
此外,氣候問題和能源安全問題易被歐美國家轉(zhuǎn)化為“貿(mào)易和經(jīng)濟安全”問題,對我國利益構(gòu)成潛在威脅。這需要通過進(jìn)一步深化與周邊國家的經(jīng)濟聯(lián)系的方式促進(jìn)能源合作,以及在國際氣候談判等其他重大能源環(huán)境問題上的利益一致性,培育以中國為主要成員的“經(jīng)濟利益共同體”和“能源利益共同體”。通過深化經(jīng)濟合作減少能源合作障礙,促進(jìn)成員國在氣候變化等國際重大問題上利益趨同。
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