二〇 中國政治的新秩序

秦王朝的政治制度，在許多方面表現(xiàn)出新鮮的氣息。

秦統(tǒng)一后，國土空前廣大，據(jù)司馬遷在《史記·秦始皇本紀》中記載，其地東至海濱暨朝鮮，西至臨洮（今甘肅岷縣）及羌人居地，南至“北向戶”，到了北回歸線以南的地方，北則據(jù)河為界，與陰山并行，東至遼東。于是分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)諸官職，分別負責行政、軍事、監(jiān)察。

秦王朝最初設置的三十六郡，包括：隴西（郡治在今甘肅臨洮）、北地（郡治在今甘肅慶陽西南）、上郡（郡治在今陜西榆林南）、漢中（郡治在今陜西漢中）、蜀郡（郡治在今四川成都）、巴郡（郡治在今重慶）、邯鄲（郡治在今河北邯鄲）、鉅鹿（郡治在今河北平鄉(xiāng)西南）、太原（郡治在今山西太原南）、上黨（郡治在今山西長子）、雁門（郡治在今山西大同西）、代郡（郡治在今河北蔚縣東北）、云中（郡治在今內蒙古托克托東北）、河東（郡治在今山西夏縣）、東郡（郡治在今河南濮陽南）、碭郡（郡治在今河南商丘）、河內（郡治在今河南武陟南）、三川（郡治在今河南洛陽東）、潁川（郡治在今河南禹州市）、南郡（郡治在今湖北江陵）、黔中（郡治在今湖南沅陵）、南陽（郡治在今河南南陽）、長沙（郡治在今湖南長沙）、九江（郡治在今安徽壽縣）、泗水（郡治在今安徽淮北西）、薛郡（郡治在今山東曲阜）、東海（郡治在今山東郯城）、會稽（郡治在今浙江紹興）、齊郡（郡治在今山東淄博）、瑯邪（郡治在今山東膠南南）、廣陽（郡治在今北京）、漁陽（郡治在今北京密云）、上谷（郡治在今河北懷來東南）、右北平（郡治在今天津市薊州區(qū)）、遼西（郡治在今遼寧義縣西）、遼東（郡治在今遼寧遼陽）。管轄京畿諸縣的“內史”，是和郡平級的行政單位，然而不在“三十六郡”之內。后來，隨著疆域的擴展，又設九原（郡治在今內蒙古包頭西）、南海（郡治在今廣東廣州）、桂林（郡治在今廣西柳州西）、象郡（郡治在今廣西崇左）、閩中（郡治在今福建福州）五郡。于是，除了內史管理的京畿地區(qū)外，秦有四十一郡。

秦的政區(qū)范圍的確定，標志著中華帝國最基本的文化圈的初步形成。后來中土文化向四方傳播，都是以此作為主要基地的。

在秦的地方行政體系中，郡的下級單位是縣。少數(shù)民族地區(qū)的縣級行政單位則稱“道”，這是因為當時中央政府對于這些地區(qū)一般只能控制主要的交通線，并由此推行政令、集散物資的緣故。秦縣的數(shù)量大約有一千左右。

郡縣制度，是春秋戰(zhàn)國時期以來逐步形成的地方行政制度。

關于“縣”的設置的最早的資料，見于《史記·秦本紀》的記載。這就是秦武公十年（公元前688年）伐邽冀戎后，在所占領地區(qū)設立了最初的“縣”，以及秦武公十一年（公元前687年）在杜地和鄭地設置了“縣”。《國語·齊語》說，齊桓公時，曾經有“三鄉(xiāng)為縣，縣有縣帥”的制度。《左傳》中，可以看到有關晉國、楚國等國曾經設縣的記錄。顧炎武《日知錄》卷二二《郡縣》寫道：“當春秋之世，滅人之國者，固已為‘縣’矣。”就是說，“縣”，起初是列國兼并時代管理新占領區(qū)的行政區(qū)設置。顧炎武又指出，“當七國之世，而固已有郡矣”。通過戰(zhàn)國時期的歷史，我們可以看到，郡制，也是中原周邊地區(qū)后起的強國趙、燕、楚、秦初創(chuàng)的新的地方行政制度。

郡縣制度為秦王朝繼承發(fā)展，成為后來歷代王朝中央政權控制地方行政的基本形式。

秦王朝對于是否實行郡縣制度，曾經進行過兩次御前大辯論。

秦剛剛實現(xiàn)統(tǒng)一之初，丞相王綰曾經主張實行分封制以維護帝國的安定。

王綰認為，諸侯初破，燕國、齊國、楚國舊地距關中遙遠，如果不分置諸侯王的話，就沒有辦法鎮(zhèn)撫管理。他建議秦始皇分立諸子。

秦始皇吩咐朝廷對這一意見開展討論，群臣大都表示贊同王綰此議。只有廷尉李斯提出了不同的政治見解。

李斯說，周文王、周武王分封了許多子弟同姓為諸侯，但是后來這些諸侯國與周王朝的關系越來越疏遠，又彼此如同仇敵一般互相攻擊，連周天子也沒法子禁止。現(xiàn)在，賴有陛下之神靈，海內實現(xiàn)了一統(tǒng)，都成為直屬朝廷的郡縣，諸子和功臣可以用國家的賦稅收入給予豐厚的賞賜，這樣便于控制天下，這是實現(xiàn)海內承平的“安寧之術”。而分置諸侯，是不宜施行的建議。

秦始皇采納了李斯的意見，他說：天下苦于戰(zhàn)爭長久不息，就是因為侯王割據(jù)相互爭奪的緣故。現(xiàn)在幸有祖先神靈護佑，使天下終于安定，如果重新分立諸侯國，就會再次埋下戰(zhàn)爭的隱患，要想謀求海內安定，豈不難哉！廷尉的主張是正確的。

秦始皇三十四年（公元前213年），就是否推行郡縣制，曾經又發(fā)生過一次著名的御前辯論。

秦始皇置酒咸陽宮，博士七十人在御前祝酒。仆射周青臣進頌說，以往秦國地方不過千里，賴陛下神靈明圣，平定海內，放逐蠻夷，日月所照，莫不賓服。以諸侯統(tǒng)治舊地設立郡縣，于是人人自安樂，不再有戰(zhàn)爭之患，天下可以傳之萬世。自上古諸帝王，都不及陛下的威德。于是秦始皇大悅。

隨后博士齊人淳于越進言，則直接反駁了周青臣的說法。

他說：殷周政權能維持千余歲，正是因為封子弟功臣，自為枝輔。今陛下有海內，卻廢除分封制而推行郡縣制，做事不遵循古訓而能夠長久的，從來沒有聽說過。

秦始皇命令就此進行討論。李斯又批駁了“師古”的主張，以為五帝的政策不相重復，三代不相沿襲，但是各自都實現(xiàn)了安定進步，政制只能依時勢而變化演進。明確了郡縣制政治革新的意義。李斯又指出古來天下散亂，不能一統(tǒng)，以致出現(xiàn)“諸侯并作”，“諸侯并爭”的嚴重危害。他堅持郡縣制對于“創(chuàng)大業(yè)，建萬世之功”有重要作用的主張。李斯肯定郡縣制的意見得到秦始皇的贊同，而對于與此不同的政見，隨后又有以“焚書”為標志的嚴厲打擊的措施。

明代思想家李贄在《史綱評要》卷四《后秦紀》中曾經稱李斯倡行郡縣之議是“千古創(chuàng)論”，又就“置郡縣”之舉贊譽道，李斯等人，都是應運豪杰、因時大臣。假使圣人重新復生，所推行的政策也不會有所改變的。

秦王朝的統(tǒng)治者確定了“置郡縣”的地方行政管理制度，確實是英明的政治決策。

秦滅六國之后，秦王政以“天下大定”，而名號如果不變更，則無法標志成功，使事業(yè)傳之后世，于是承襲“三皇”、“五帝”傳說，自稱“皇帝”。據(jù)《史記·秦始皇本紀》，嬴政宣布：“朕為始皇帝。后世以計數(shù)，二世三世至于萬世，傳之無窮。”秦的統(tǒng)治終于未能長久，但是，秦王朝的若干重要制度特別是皇帝獨尊的制度，卻對此后兩千多年的歷史演進發(fā)生了深遠的影響。

秦王朝建立了比較完備的中央政權組織。中央執(zhí)政集團中權位僅次于皇帝的最重要的官職是所謂“三公”，就是丞相、太尉和御史大夫。

秦國制度原本有相、相國之職，秦實現(xiàn)統(tǒng)一之后，見于記載的相應官員有丞相隗林、丞相王綰、左丞相李斯、右丞相馮去疾等。丞相是朝廷首席文官，總理全國政務。太尉原稱尉、國尉，是朝廷首席武官，是負責全國軍事事務的最高長官。御史大夫地位略次于丞相，是負責監(jiān)察的大臣，位列上卿。

“三公”之下又有“九卿”，分工管理不同的政務部門。實際上所謂“九卿”官職并不限于九。這一官僚制度體系大體為西漢王朝所繼承。按照《漢書·百官公卿表上》的說法，這一級別的官職有：奉常，秦官，掌宗廟禮儀。郎中令，秦官，掌宮殿門戶。衛(wèi)尉，秦官，掌宮門衛(wèi)屯兵。太仆，秦官，掌輿馬。廷尉，秦官，掌刑辟。典客，秦官，掌諸歸義蠻夷。宗正，秦官，掌親戚。治粟內史，秦官，掌谷貨。少府，秦官，掌山海池澤之稅，以給供養(yǎng)。中尉，秦官，掌循徼京師。

略次一級的官職，又有：將作少府，秦官，掌治宮室。詹事，秦官，掌皇后、太子家。將行，秦官掌皇后宮事。典屬國，秦官，掌蠻夷降者。內史，周官，秦因之，掌治京師。主爵都尉，秦官，掌列侯。我們看到，秦王朝的政治制度已經相當嚴整完備。后來有“漢承秦制”的說法，就是說秦代的這一制度為漢代統(tǒng)治集團大體繼承沿襲。

在中國古代政治史中，秦代的官制確實有著特殊重要的意義。《漢書·百官公卿表上》說，周政衰敗，官制混亂，戰(zhàn)國并爭，各有變異，秦兼天下，建皇帝之號，立百官之職。漢因循而不革。秦以前的官制還有待進一步研究，然而一般都公認，秦立百官之職，漢代基本因循又經進一步健全之后，確實確立了中國歷代王朝官制的基本格局。

中國傳統(tǒng)政治體制的基本構架，就這樣初步建立起來了。