第二節 21世紀以來若干突發公共衛生事件的影響、處置與啟示

2003年SARS事件后，世界衛生組織提出“Public health Emergency of International Concern, PhEIC”（國際關注的突發公共衛生事件）一詞，專指通過疾病的國際傳播造成其他國家公共衛生風險，并有可能需要采取協調一致的國際應對措施的不同尋常的事件。自2007年《國際衛生條例》頒布以來，世界衛生組織宣布了6次國際關注的突發公共衛生事件，分別是2009年墨西哥甲型h1N1流感疫情、2014年全球脊髓灰質炎疫情、2014年西非埃博拉疫情、2015—2016年巴西“寨卡”疫情、2018開始的剛果埃博拉疫情以及2019年底發生的COVID-19疫情。在這里，我們簡要回顧分析兩次突發公共衛生事件發生的原因、產生的影響、處置方法以及經驗教訓，以期有助于應對COVID-19疫情。

一 2003年的SARS疫情

（一）疫情及影響

2002年12月5日，全球首例非典型肺炎患者在廣東河源被發現，隨后發現護理該患者的多名醫護人員被感染。SARS的疫情暴發期正值我國春運時期，大量的人口流動使得疫情迅速在國內蔓延，之后逐步蔓延到東南亞及歐美等地。2003年3月15日，世界衛生組織正式將該非典型肺炎命名為SARS。

關于SARS病毒的來源，2003年科學家們鑒定出其源自一株冠狀病毒，并在廣東牲畜市場銷售的果子貍中發現了基因類似的病毒。但隨后研究發現，大量SARS相關冠狀病毒在中國的菊頭蝠中傳播。這意味著致命毒株可能源自這些蝙蝠，再通過中間宿主果子貍傳播給人類。2007年，石正麗研究團隊報道了對云南省一處洞穴內菊頭蝠種群展開的為期5年的檢測研究，該研究發現在一個菊頭蝠種群內所含的病毒毒株中存在傳播給人類的SARS病毒的全部基因組成分。

2003年上半年，SARS疫情波及我國24個省（市、自治區）266個縣（區）。此次疫情中，中國內地累計確診5327人，死亡349人；同時還波及全球4大洲32個國家和地區，全球累計確診8439人，死亡812人。直至2003年6月底7月初，世界衛生組織才先后將中國香港（6月23日）、中國大陸（6月24日）、中國臺灣（7月5日）從疫區中除名。2003年7月中旬，全球不再增加新增病例和疑似病例，疫情基本結束。

SARS具有高傳染性、高病死率的特點，嚴重威脅我國民眾的生命安全，加之人們對其傳播機制和途徑并不了解，又缺乏有效的預防和治療手段，民眾的恐慌心理不斷升級，出現搶購生活、防疫物資等各種應激行為。SARS疫情不僅對民眾的身心健康造成了較大傷害，還影響了我國經濟發展、社會穩定和對外交往，同時也影響了全球經濟。據亞洲開發銀行（Asian Development Bank, ADB）統計，受SARS疫情影響，全球在此期間的經濟總損失額達到590億美元。其中，中國內地經濟的總損失額為179億美元，占當時中國內地國內生產總值（Gross Domestic Product, GDP）的1.3%；中國香港的經濟總損失額為120億美元，占當時香港GDP的7.6%。國情研究專家胡鞍鋼指出，SARS對我國農民純收入的影響較大。相較于2003年第一季度7.9%的農民純收入增長率，第二季度農民純收入出現了3.3%的負增長。SARS疫情對物價也有短暫沖擊，還引起股市短暫下跌。由于我國被劃入疫區，所以外貿、旅游等行業也受到一定的影響。

（二）處置方法

由于當時并未開發出有效的疫苗預防，也無特效藥物可用于治療，為了控制SARS疫情蔓延，我國主要采取隔離和檢疫的控制手段，通過病例監測、患者隔離和接觸者追蹤觀察三項主要措施，并輔以適當的公共衛生策略，切斷傳播渠道，在短時間內有效地控制了疫情發展。

其具體防控措施包括以下幾個方面。①政府組織統一指揮與統籌，即政府指揮協調，動員全社會共同參與，同時加強國際協作與地區交流，控制和管理傳染源。②建立嚴密的監測報告系統，通過分級診治制度，集中力量降低病死率。③切斷傳播途徑，建立健全的傳染性疾病控制及隔離措施，對暴發點和人員實現封鎖和隔離。④保護易感染人群。⑤建立完善的傳染防治法律法規，依法采取控制措施。

此外，為穩定經濟發展，政府頒布了一系列政策以扶持受影響較大的行業，如培養新的消費熱點和經濟增長點，抓緊出臺促進汽車生產和消費的政策，改善電信和互聯網業務的消費環境，促進外貿出口和利用外資等。此外，還出臺了抗擊疫情的貨幣政策和財政政策，如保持信貸合理增長，對醫療、醫藥等資金需求給予支持，對疫情較重地區給予傾斜，減免受疫情影響較大的行業的稅收等。

（三）經驗教訓

SARS疫情蔓延的教訓有多個方面。首先是認識不足。SARS疫情初期，衛生行政部門雖然采取了一些措施，但由于沒有意識到這是一場突發公共衛生事件，沒有采取更嚴格的控制措施，導致疫情進一步蔓延。其次是疫情信息掌握不夠準確。當時，由于未對傳染性疾病疫情實行屬地化管理，部分地區上報的信息不全面、不及時，因此無法正確判斷疫情的嚴重性，也加劇了民眾的恐慌心理。最后是當時我國疾病預防控制體系和應對機制還不夠健全，難以對突發公共衛生事件形成準確預警和有效應對。

最終能戰勝SARS疫情的經驗也有很多。①政府統一領導。政府的統一指揮協調，保障了各項措施的堅決落實。②群防群控。動員群眾廣泛參與，各類組織充分發揮作用，形成群防群控體系。③信息公開。疫情擴散后，及時通過媒體公布疫情信息，樹立對人民高度負責的政府形象，消除民眾恐慌心理。④依靠科學技術。廣大科技工作者和醫務人員努力查找病毒、病因，探索有效的治療方法，使防控工作不斷取得成效。⑤規范防治。政府及時將SARS作為法定傳染性疾病管理，制定并公布了《突發公共衛生事件應急條例》等文件，將防治工作納入規范化、法制化軌道。

二 2009年甲型H1N1流感

（一）疫情及影響

2009年3月，墨西哥一名5歲小男孩開始發燒，并伴有頭痛和眼睛痛。雖然小男孩服用退燒藥退燒了，但他身邊的鄰居們相繼發燒，并且與小男孩的癥狀十分相似。類似的病例不斷增多，這引起了墨西哥政府的關注。然而，此時疫情已經開始蔓延。4月下旬，美國和墨西哥均有多人感染，世界各地也開始有類似感染病例的報道。4月25日，世界衛生組織宣布甲型h1N1流感事件為國際關注的突發公共衛生事件。2010年3月，全球疫情基本得到控制。8月進入疫情后期。世界衛生組織稱，截至2010年6月11日，甲型h1N1流感席卷全球，模型計算感染人數多達數千萬，致死約2萬人，給人類留下難以忘記的慘痛記憶。

2009年4月，美國疾病控制和預防中心在感染者樣本中發現了一種新型甲型流感病毒，該病毒的基因組是由北美豬系的h1N1和歐亞豬系的h1N1流感病毒的基因重組而成的。因此，該病毒被稱作“豬源性甲型流感病毒”。隨后研究發現，甲型h1N1流感病毒是豬流感、禽流感和人流感三種流感病毒基因重組后產生的新毒株。2009年4月30日，為避免“豬源性甲型流感”一詞對人們的誤導，世界衛生組織宣布用“h1N1型流感”替代“豬源性甲型流感”，中國則按自己習慣將其稱為“甲型h1N1流感”。

從2009年3月開始，甲型h1N1流感波及全球，給全球造成了巨大震動，其中墨西哥所受影響較為嚴重，所有學校停課，大型集會活動取消，餐廳、酒吧、歌廳等商業娛樂場所停業。此次疫情對我國也產生了較大影響。據衛生部網站2010年4月2日通報，截至2010年3月31日，我國31個省份累計報告甲型h1N1流感確診病例12.7萬余例，其中境內感染12.6萬例，境外輸入1228例，死亡病例800例。我國經濟也受到了一定的影響。2009年正值金融危機之后，我國經濟復蘇的基礎尚未夯實，甲型h1N1流感的暴發對旅游、航空、外貿等行業產生了不良影響。并且由于此次流感源于豬，這使得豬肉價格在短時間內大幅下跌，農民收入進一步降低。

（二）處置方法

世界衛生組織及時警示了這場疫情的嚴重性。2009年4月27日，世界衛生組織宣布流感大流行警戒級別為4級；4月29日，又將警戒級別提高到5級；6月11日，再將警戒級別升為6級。這是世界衛生組織近40年來首次將警戒級別提升到6級。

我國第一時間響應了應急機制，并采取了一系列措施。①成立應對甲型h1N1流感聯防聯控工作機制。在世界衛生組織通報疫情后，我國迅速成立了由衛生部牽頭、33個部門參與的應對甲型h1N1流感的聯防聯控工作機制。在防控工作中，始終堅持科學防控，基于疫情形勢的動態分析和專家組的深入論證，采取有效控制措施。②采取嚴格的口岸出入境檢驗檢疫措施。因為疫情始發于國外，所以我國政府在疫情初期采取了極嚴格的口岸出入境檢驗檢疫措施，包括登機檢疫、體溫檢測、健康申報等工作，并對密切接觸者實行嚴格的醫學隔離。③加強對密切接觸者的管理。為防止疫情傳播蔓延，衛生部門在對病例實行定點醫療機構隔離治療的同時，對密切接觸者進行醫學隔離觀察。④加強監測和報告。進一步擴大完善流感監測網絡，提高監測水平，動態監測全國流感流行病學和病原學特征變化，并加強流感樣病例監測。⑤不斷調整和完善病例診斷和治療。隨著對疾病認識的不斷深入，疾病診斷和治療措施也在不斷地調整和完善。一方面，根據確診病例的輕重程度采取分級治療，定點醫療機構主要收治重癥病例及高危人群，而對輕癥病例則采取居家隔離治療的方法。另一方面，我國在治療方法上積極發揮中醫藥的作用。⑥積極研發甲型h1N1流感疫苗，開展疫苗接種工作。2009年5月27日，世界衛生組織確定甲型h1N1流感疫苗生產用毒株，并將其發放至世界各國的疫苗生產企業。2009年9月初，我國生產的甲型h1N1流感疫苗通過專家審評，獲批正式投產并用于人體接種，中國成為全球第一個可以應用甲型h1N1流感疫苗的國家。

（三）經驗教訓

甲型h1N1流感事件是我國繼2003年SARS事件之后最嚴重的突發公共衛生事件。我國借鑒SARS事件的處置經驗并吸取了當時的教訓。除了在第一時間啟動應急管理體系，政府還在輿論引導方面發揮了巨大的作用。相較于SARS事件，我國政府在處置本次事件時積極主動回應輿情，公開疫情信息，有理有力地應對國際輿論，在一定程度上避免了社會民眾的恐慌，穩定了社會局面，未造成嚴重后果。

三 對公共衛生事件處置的幾點啟示

以往處置突發公共衛生事件的經驗教訓為我們提供了若干重要啟示。應對突發公共衛生事件，應當遵循預防為主、常備不懈的方針，貫徹統一領導、分級負責、反應及時、措施果斷、依靠科學、加強合作的原則。科學有效地應對突發公共衛生事件，還應注意以下幾個方面。

（一）高度重視，盡早處理

有關部門應高度重視突發公共衛生事件可能的發展態勢和后果的嚴重性，不可掉以輕心，不可存有僥幸心理。各方面措施宜早不宜遲。一旦出現疫情，就應對相關病例做到早發現、早診斷、早隔離、早治療。

（二）及時、全面、準確地掌握實情

及時、全面、準確地把握突發公共衛生事件的真實情況，是正確處置突發公共衛生事件的基本保證。有關部門要通過多種方法和渠道，全方位獲取突發公共衛生事件的相關數據和信息，并進行交叉驗證與核實，以保證對突發公共衛生事件風險的準確評估。

（三）信息公開

加強信息公開，讓民眾及時掌握突發公共衛生事件的相關信息，避免因信息不透明引發不必要的民眾恐慌。

（四）以科學理性的態度應對事件

公共衛生事件的應對涉及多個學術領域的專業性工作，應堅持以科學方法解決專業性問題。各層級各方面都應保持應有的理性態度，既不可低估風險，也不必高估風險；既不可反應不足，也不必反應過度；既不可過度樂觀，也不必過度悲觀。要充分尊重專業人士特別是高級別專家組的意見和建議。

（五）統一領導、果斷決策、有力執行

強化統一領導機制，避免政出多門和相互抵觸。對出現的新情況、新問題，有關部門應迅速做出反應，堅持科學、民主的原則，依法果斷決策，搶占先機，把握主動權，避免因優柔寡斷而貽誤戰機。執行部門應切實擔責，確保政令暢通，落實措施不懈怠、不走樣。

（六）做好輿論引導和民心穩定工作

輿論混亂或不實言論傳播會引發民眾恐慌，進而導致事件處置工作陷入被動狀態，因此要做好輿論引導和民心穩定工作。

（七）資源保障與統籌協調

充分的人力、物力、財力等資源保障是至關重要的。應設法保障醫用物資和民用物資的供給，提高生產和運輸能力，重視資源籌集的前瞻性和資源配置的科學性。統籌協調各方面資源，集中優勢力量解決關鍵問題。

（八）重視高新技術的運用

重視運用大數據、人工智能等高新技術手段處理突發公共衛生事件，以提高事件應對工作的質量和效率。

（九）重視醫學手段與心理學措施的結合

人的身體健康和心理健康是相互影響的。科學應對疫情既需要醫學的手段，也需要心理學的方法。

（十）發揮黨員干部先鋒的模范作用，提高群眾參與群防群控工作的積極性

黨員干部沖鋒在前，能起到模范帶頭作用。建立和運行分類管理、分級負責和屬地控制體系。完成工作量巨大的群防群控工作，需要社區、網格人員和各方面民眾的積極參與。