二、決策與評(píng)估

對(duì)公共決策進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估起始于環(huán)境影響評(píng)估（environmental impact assessment, EIA）。公共決策結(jié)果以多種形式呈現(xiàn)出來，如建設(shè)工程項(xiàng)目、政策、戰(zhàn)略規(guī)劃等。環(huán)境影響評(píng)估分為建設(shè)項(xiàng)目、規(guī)劃和戰(zhàn)略性等幾個(gè)層次。與環(huán)境影響評(píng)估相伴隨的是社會(huì)影響評(píng)估（social impact assessment）。社會(huì)影響評(píng)估起源于20世紀(jì)50年代唐納德·坎貝爾的《社會(huì)背景下實(shí)驗(yàn)有效性相關(guān)因素》，該書引入了社會(huì)科學(xué)方法來研究實(shí)驗(yàn)和準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)內(nèi)外部有效性的測(cè)量。20世紀(jì)60年代美國(guó)“向貧困開戰(zhàn)”運(yùn)動(dòng)中成立了“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室”，要求對(duì)社會(huì)政策進(jìn)行評(píng)估，但這些努力并沒有成為制度安排。1969年美國(guó)實(shí)施《國(guó)家環(huán)境政策法案》，要求聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)對(duì)“立法”的人類環(huán)境（human environment）的影響進(jìn)行評(píng)估，促進(jìn)了環(huán)境影響評(píng)估大發(fā)展。“社會(huì)影響評(píng)估”首先出現(xiàn)在對(duì)環(huán)境的社會(huì)影響評(píng)估中，由美國(guó)社會(huì)學(xué)會(huì)提出這個(gè)概念。70年代在福特基金會(huì)資助下，對(duì)聯(lián)邦政府社會(huì)政策和項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，超越了環(huán)境影響評(píng)估的范疇。20世紀(jì)80年代聯(lián)邦政府開始形成環(huán)境和社會(huì)影響評(píng)估兩個(gè)體系，并得到廣泛運(yùn)用。1986年世界銀行在其資助的工程項(xiàng)目領(lǐng)域進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)估。此外，社會(huì)影響評(píng)估得到全面、廣泛的發(fā)展。

《國(guó)際社會(huì)影響評(píng)估手冊(cè)》對(duì)社會(huì)影響評(píng)估的基本定義是“對(duì)干預(yù)性的行動(dòng)（政策、項(xiàng)目、規(guī)劃和工程）的預(yù)想到的或未預(yù)想到的社會(huì)后果進(jìn)行分析（預(yù)測(cè)、估算和反思）和管理”。對(duì)影響評(píng)估的內(nèi)容和方法沒有太大的爭(zhēng)議。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中在“社會(huì)”的范疇難以清晰界定，首要的是社會(huì)影響評(píng)價(jià)價(jià)值和目標(biāo)的定位。國(guó)際影響評(píng)估協(xié)會(huì)（International Association for Impact Assessment, IAIA）提出社會(huì)影響評(píng)估的基本價(jià)值和原則有12條:（1）規(guī)劃和社會(huì)影響評(píng)估首要原則是基本權(quán)利平等；（2）規(guī)劃性干預(yù)的社會(huì)影響是可預(yù)測(cè)的；（3）規(guī)劃性干預(yù)能夠被調(diào)整，以減少負(fù)面影響，提升其正面效果；（4）社會(huì)影響評(píng)估應(yīng)納入決策的全過程；（5）應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)方面，社會(huì)影響評(píng)估（連同環(huán)境影響評(píng)估）能夠提供更好的發(fā)展方式，平衡經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)成本；（6）所有干預(yù)性規(guī)劃及其評(píng)估，應(yīng)當(dāng)有助于地方社區(qū)社會(huì)和人力資本的培育以及強(qiáng)化民主過程；（7）對(duì)于從干預(yù)性規(guī)劃中獲益的人群應(yīng)當(dāng)仔細(xì)調(diào)查；（8）當(dāng)一些不可避免的影響存在時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)干預(yù)性規(guī)劃不同方案進(jìn)行比較；（9）即使干預(yù)性規(guī)劃得到批準(zhǔn)或被認(rèn)為是有益的，也應(yīng)當(dāng)對(duì)其環(huán)境和社會(huì)潛在影響進(jìn)行全面評(píng)估；（10）在評(píng)估過程中地方性知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和文化應(yīng)當(dāng)充分考慮到；（11）在評(píng)估和規(guī)劃性干預(yù)時(shí)，不應(yīng)當(dāng)使用暴力、恫嚇和威脅；（12）侵犯人權(quán)的所有干預(yù)性計(jì)劃都應(yīng)當(dāng)停止。

從上述12條原則出發(fā)，社會(huì)影響評(píng)估的“社會(huì)”主要體現(xiàn)在平等（代內(nèi)和代際）、價(jià)值多元、成本內(nèi)化（而不能外溢）等基本含義。具體包括：生活方式、文化、社區(qū)、健康、福利、基本權(quán)利、身心安全、代際公平等。其中社會(huì)穩(wěn)定影響評(píng)估集中在基本權(quán)利、健康和福利等方面。社會(huì)影響評(píng)估關(guān)注政策、項(xiàng)目、工程的社會(huì)后果，評(píng)估的目的是分析、監(jiān)管和管理這些后果。這些后果包括積極的、消極的、預(yù)料到的、沒有預(yù)料到的、直接的、間接的、短期的、長(zhǎng)期的各類后果。社會(huì)影響的后果包括對(duì)人群的需要、偏好、居住、工作、娛樂、相互之間的關(guān)系、利益結(jié)構(gòu)等方面帶來的變化。社會(huì)影響評(píng)估的對(duì)象是人，所以往往涉及價(jià)值沖突和權(quán)力斗爭(zhēng)。

決策過程是國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的界面。影響評(píng)估是決策科學(xué)化和民主化的要求，體現(xiàn)了民主性和有效性的價(jià)值追求。影響評(píng)估本身就是打開決策過程“黑箱”的一把鑰匙。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估從其本源上來說，是社會(huì)影響評(píng)估的一個(gè)部分。評(píng)估的主題是“社會(huì)不穩(wěn)定”。在中國(guó)的語(yǔ)境下，社會(huì)不穩(wěn)定特指大規(guī)模信訪、越級(jí)上訪、群體性事件、極端事件、網(wǎng)絡(luò)輿情等。社會(huì)不穩(wěn)定是社會(huì)群體行動(dòng)的一種表達(dá)方式，或許也可以理解成為社會(huì)群體博弈的一種方式。社會(huì)不穩(wěn)定的根源在于維權(quán)機(jī)制發(fā)育不足。換言之，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)質(zhì)是通過對(duì)民眾的基本權(quán)利進(jìn)行影響評(píng)估，從而實(shí)現(xiàn)管控型維穩(wěn)模式的轉(zhuǎn)變。

簡(jiǎn)要地說，工程、項(xiàng)目、政策、規(guī)劃等可能引起社會(huì)變化（social change）。社會(huì)變化表現(xiàn)在人口、經(jīng)濟(jì)、空間、制度運(yùn)轉(zhuǎn)、公民權(quán)、利益、分配、社會(huì)文化和心理等方面。決策的后果對(duì)社會(huì)變化有經(jīng)濟(jì)方面的正面效果，也有負(fù)面和消極的效果。負(fù)面的效果往往會(huì)引發(fā)出社會(huì)抗?fàn)帲M(jìn)而影響到社會(huì)穩(wěn)定。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容包括：

（1）顯性影響與隱性影響。

顯性風(fēng)險(xiǎn)是指已經(jīng)暴露出來的社會(huì)不穩(wěn)定傾向、苗頭或事件，如通過網(wǎng)絡(luò)QQ聊天、微博、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、現(xiàn)場(chǎng)聚會(huì)、集會(huì)等形式表達(dá)出來的抗議，通過各地維穩(wěn)指揮中心反映出來的不穩(wěn)定事件等。隱性風(fēng)險(xiǎn)是指沒有表達(dá)出來，但是存在著暗流或群眾明顯的不滿意，但是根據(jù)屬地的信息員或維穩(wěn)部門工作人員的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚺袛喑鰜淼娘L(fēng)險(xiǎn)。有的時(shí)候是根據(jù)隱患能夠識(shí)別出來的。

（2）主要影響和次生影響。

主要影響是指重大事項(xiàng)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，比如征地拆遷領(lǐng)域的補(bǔ)償方案。次生影響是指主要風(fēng)險(xiǎn)在社會(huì)矛盾預(yù)防和源頭治理過程中帶來的新風(fēng)險(xiǎn)。

（3）短期影響和長(zhǎng)期影響。

短期影響是指在重大事項(xiàng)完成周期內(nèi)爆發(fā)出來的時(shí)間短、程度激烈、容易識(shí)別出來的影響。長(zhǎng)期影響是在周期結(jié)束后，由于社會(huì)穩(wěn)定的隱患持續(xù)存在，在更長(zhǎng)時(shí)間后才能顯現(xiàn)出來的影響。

（4）技術(shù)影響與社會(huì)心理影響。

在重大工程項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中，特別是在合法性審查的過程中，許多技術(shù)指標(biāo)，如采光、距離等已符合法律法規(guī)的要求，但由于缺少人文關(guān)懷方面的考慮，即使規(guī)劃、方案等是合法的，卻也有可能引發(fā)群體性事件或者引發(fā)社會(huì)惡性事件。因此在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中，針對(duì)不同人群的社會(huì)心理進(jìn)行調(diào)查和評(píng)估。如有的地方在司法強(qiáng)制拆遷風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中，引入了社會(huì)心理分析，包括對(duì)拆遷對(duì)象的社會(huì)交往、心理落差、社會(huì)地位等方面進(jìn)行了分析。

（5）單個(gè)影響與整體影響。

單個(gè)影響是指重大政策與大型工程在生命周期不同階段里出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)概率，風(fēng)險(xiǎn)值。如大型工程在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段出現(xiàn)的單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)；大型工程的環(huán)境影響、社會(huì)影響等層面上涌現(xiàn)的單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)；重大政策在醞釀、議程設(shè)置、決策等階段出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)；重大政策對(duì)不同利益相關(guān)群體的影響的單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。整體影響是指利益相關(guān)的公民、利益不相關(guān)的公民在信息擴(kuò)散和“傳染”機(jī)制的作用下，在社會(huì)形勢(shì)演變不確定的條件下，出現(xiàn)的整體風(fēng)險(xiǎn)。整體風(fēng)險(xiǎn)不是單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)簡(jiǎn)單相加，而是由于人群中存在的信息擴(kuò)散和“傳染”機(jī)制加大了社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。

（6）對(duì)決策進(jìn)行評(píng)估源自有限理性的假設(shè)。

早期對(duì)決策評(píng)估主要立足技術(shù)維度，后來擴(kuò)展到環(huán)境和經(jīng)濟(jì)維度，當(dāng)下更多關(guān)注社會(huì)維度。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估屬于典型的決策預(yù)評(píng)估，但是在影響評(píng)估框架內(nèi)還沒有開發(fā)出評(píng)估工具和可能形成的風(fēng)險(xiǎn)概念，同時(shí)影響評(píng)估還停留在靜態(tài)意義上。