中國央地關系向何處去？

最近，包括遼寧、內蒙古、天津在內，中國多個地方政府紛紛承認GDP（國內生產總值）數據造假，而云南省也主動披露了省級融資平臺違約的情況。近年來，無論是國內還是國外，人們一直非常關注中國的地方債務是否會觸發一場中國式的金融危機。

一些西方人甚至預言，這樣的一場危機一定會到來，只是遲早的問題。實際上，中共十九大之后，如何預防金融危機也是中國高層的最重要議程之一。現在很多地方主動暴露問題，無疑是積極的動作，問題早暴露總比晚暴露要好，正視問題的存在比忽視問題的存在要好。

越來越多的地方問題暴露出來，人們就開始一邊倒地嘲笑和譴責地方政府。但問題在于，光是譴責地方政府夠嗎？無論在民間還是學術政策圈，地方政府多年來一直是遭譴責的對象。不過，光是改革開放40年的歷史就已經表明，盡管地方政府是很多問題的來源，但這些問題有它們的制度性根源，也就是由不合理的中央與地方的關系所引發的。

如果中央與地方的關系不能在制度層面加以改善，地方政府一直會“制造”出種種問題，不僅影響社會經濟的可持續發展，也會影響國家的有效政治治理。

地方政府的種種作為，并不僅僅是很多人所認為的地方官員主觀意志作為，還是中央地方關系的邏輯結果。今天地方政府所面臨的債務問題（或者其他問題），都是當代中央地方關系（至少）三層邏輯的結果。

央地關系的三層邏輯

首先，最重要的是政治邏輯。政治邏輯主要是圍繞著GDP主義發生的。改革開放以后，為了改變往日貧窮局面，中國把經濟發展作為政府的頭等議程。不過，經濟發展議程很快就演變成為唯GDP主義，以GDP論英雄。這對地方政府及其官員產生了重大影響。

在很長一段時間里，地方GDP的增長速度成為衡量地方官員政治業績的最重要標準，即便不是唯一的標準。在很大程度上，地方政府演變成公司類型的政府，被學術界稱為“地方發展主義”。當經濟成績可以轉化成為政治資本時，GDP數據的造假變得不可避免。

其次是利益邏輯。利益邏輯涉及作為組織的地方政府及其個體官員。地方政府如何推動地方經濟的發展？在典型的市場經濟體制中，因為企業是經濟發展的主體，地方政府必須通過法治建設、稅收政策和勞動條件等改善投資環境，來吸引資本和勞動者。但在中國，地方政府擁有更為直接的手段，包括直接搞經濟項目和工程、向企業提供廉價土地等生產要素、與企業共同開發項目等。

對地方政府來說，這樣做可以增加地方稅收；對個體官員來說，這樣做可以創造很多有利可圖的機會，即腐敗。人們說，中國是“市長經濟”，而非“市場經濟”，這并非沒有道理。那么多年里，每一任新的地方領導到任，都必須通過這些手段來應付地方經濟發展問題。每一任領導都會動用最大的資源來達到目的，而把問題（即責任）推給下一任領導。

最后，經濟邏輯。經濟邏輯最明顯地體現在1994年分稅制上。根據分稅制的計劃，中央政府根據各省1993年上交的稅收為基數進行稅收返還。結果，1993年各省上交的稅收大增。道理很簡單，各省是為了多分一塊國民經濟的大餅。這次一些地方自曝GDP造假現象是一個剛好相反的案例，但邏輯是一模一樣的。

地方政府背負巨額債務，但不管債務如何沉重，地方政府是不可倒閉的，所以最終總會有“人”來救，即最終的責任還是由中央政府來擔負。主動暴露GDP造假就是要解決一個“誰來負責”的問題，減少地方政府自己的負擔。再者，對新到任的領導來說，他們不用負很大的責任，因為這是前任歷史積累起來的老問題。在十九大這個政治背景下，卸下歷史包袱，輕裝上陣，是新任地方領導的一個理性選擇。

地方行為既然是中央地方關系的邏輯產物，要改變地方政府的行為，就須反思中央地方關系，并對此進行必要的變革。就其本質來說，當代中央地方關系所產生的種種問題，是政治邏輯和經濟邏輯脫節的結果。

央地關系運作產生的問題

中國在理論上是一黨執政，多黨合作，但就其運作來說，是事實上的聯邦體制。更具體地說，一黨執政，多黨合作只是體現在政治層面，在經濟層面則是事實上的聯邦體制。地方政府政治權力的基礎源自中央，但在經濟上則依賴地方。在政治上，地方政府僅僅是中央政府的執行機構，但在經濟上，地方政府則具有很大的自治性。因為中國地方差異巨大，在社會經濟方面，地方政府必須具有這種自治性，才能對地方進行有效的治理。

1994年分稅制之前，中央和地方之間實行的是經濟上的激進分權，結果出現了很多問題，主要是地方政府“藏富于地方”，“藏富于民”，中央財政惡化，不僅影響中央政府在全國層面的統籌能力，也影響中央控制地方政府的政治能力。1994年分稅制改革徹底改變了這種情況，從前是經濟上中央依賴地方，改革之后則是地方依賴中央，即使是經濟最發達的省份也是如此。通過分稅制改革，中央政府實現了政治上和經濟上的集權。

不過，政治和經濟權力集中后，也出現了很大的問題，主要是中央政府把經濟權力集中起來后，并沒有把責任也集中起來。地方政府失去了經濟權力，但仍然要負責地方事務。地方政府的錢從哪里來呢？在很長一段時間里，土地和房地產是地方政府收入的主要來源。

必須指出的是，土地和房地產問題后來發展到如此嚴峻的程度，也是1994年分稅制的結果，因為分稅制事實上把土地支配權給了地方政府。地方政府也各顯神通，發展出包括地方融資平臺在內的各種推動地方發展、增加收入的方法。地方政府的做法也是理性的，一方面是地方建設和社會的需要，另一方面是政績的需要。

同樣重要的是，改革開放以來，地方政府的一些領域可以說已經發生了根本性的變化，對地方本身和中央與地方的關系產生了重大影響，而這些變化被大大地忽視了。最顯著的變化發生在地方政府組織機構領域。政府的層級增多，城市的層級增多，地級市和計劃單列市增多，而且每一級政府都是幾套班子齊全。

這些變化在很多方面并沒有法律依據，地級市就是一個例子。在改革開放前，地級市并非一級政府，只是行署。這些變化導致了政府規模的急劇擴大，政府支出增加。有學者說，和西方發達國家相比，中國政府的規模并不算大。這里的問題在于，西方發達國家實行福利制度，政府擔負提供廣泛社會服務的功能，政府規模的擴大是福利國家的必然產物。

但中國到目前為止，僅僅只是達到人均國內生產總值900美元的水平，社會保障遠未及西方發達國家的水平。也就是說，中國政府并沒有提供廣泛社會服務這方面的壓力。除去社會服務方面的需求，中國政府規模無疑已經過大。在很多年里，政府規模不僅沒有壓縮，反而在擴張。只要“僧多粥少”的局面繼續下去，地方政府肯定會成為很多問題的根源。

重塑央地關系考慮的方向

要解決地方問題，就必須重塑中央與地方的關系。這里至少有幾個方面是可以考量的。

其一，通過確立國家統籌制度，重建現代國家。現代國家最重要的標志就是公民的出現，就是生活在國家之內的所有居民都能直接得到中央政府的服務。這是中央政府政治合法性的社會基礎。不過，中國距離公民國家還有路要走，因為統籌級別低下，目前只實現了市一級的統籌，連省一級的統籌都還沒實現。中國如果要建設成為一個現代國家，國家層面的統籌不可或缺，否則國民很難確立其深層次的國家認同。

其二，壓縮中間層政府。中國數千年來維持了中央、省、縣三級政府的體制。日本直到今天仍然維持著從中國借鑒的秦朝體制。中國越來越多的政府層級不僅沒有強化中央集權，反而在體制內部有效弱化了中央集權，同時增加了社會的負擔。壓縮中間層不僅有空間，而且有可能。例如，中國的城市不管大小一般都是“三級政府、四級管理”。

新加坡近600萬人口只有一級政府，加上幾個提供服務的市鎮理事會，至多也是一級半政府。相比之下，珠海一個120多萬人口的城市也實行“三級政府、四級管理”體制。無論是社會控制還是提供服務，新加坡都比中國有效，人們看不出中國為什么需要這么龐大的政府機構。

其三，除了縱向壓縮中間層政府之外，橫向的黨政機構也可以壓縮以減少支出。政府機構改革的一個目標便是精簡機構，減少官員人數。這在過去數十年已經歷多輪機構改革，該做的也已經做了。十九大提出“黨政合署辦公”的改革新思路，是很大的一個改革空間。

中共的機構改革沒有提到議事日程上，這次如果能夠通過“黨政合署辦公”，把中共機構改革和政府機構改革結合起來，統籌考慮，機構改革就可以前進一大步。在地方層面，無論中共機構還是政府機構，兩者都面臨同樣的具體問題，為什么還需要兩套行政班子？兩者的整合可以減少機構數量和提高行政效率。

其四，進行新的稅制改革，為地方政府尋找新的稅源。討論了多年的房產稅應當加快實施。在任何國家，房產稅是地方政府的重要稅源，也是地方居民為地方做貢獻的義務。除了既得利益的阻力之外，今天的中國沒有任何理由不實施房產稅。

其五，大力推行國有企業改革，使得國企成為真正市場化的企業，減少甚至斷掉地方國企對政府的依賴。在一些領域，國企的確應當做大做強，例如在一些公共事業領域。但國企應當從競爭性領域退出，政府改為通過稅收體制和企業建立關系。市場化的國企改革不僅可以控制和減少國企債務，也可以控制和減少地方黨政官員的腐敗行為。

其六，更為重要的是，要在中央和地方關系方面建立政治責任制度。如上所述，改革開放以來，從中央到地方，在這個領域犯了不少錯誤。一些改革，例如設立計劃單列市和地級市沒有法律依據。這些錯誤都被忽視了。對中央和地方的領導層應至少做到一個任期進行一次大檢查。隨著監察制度的確立，經常被忽視的中央地方關系也應當引入被監察的領域。

數千年的中國政治歷史經驗指向了中央地方關系的重要性。大多數歷史學家在論述中國興衰時，都會把中央地方關系提到一個極其重要的位置。一個穩定的中央地方關系，不僅決定了國家政治是否穩定，更決定了國家的興衰。