第三節(jié) 跨行政區(qū)域協(xié)作共建美麗中國(guó)的運(yùn)行機(jī)制

建設(shè)美麗中國(guó)是一項(xiàng)整體性系統(tǒng)性工程，涉及范圍廣、區(qū)域大，要求各行政區(qū)域打破原有的行政界隔，通過(guò)區(qū)域協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的效益最優(yōu)化。面對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、跨行政區(qū)域環(huán)境整體利益最優(yōu)、環(huán)境公平和環(huán)境安全等方面的要求，地方政府在跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中必須從“分界而治”走向協(xié)作治理，必須健全有利于生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理的良性運(yùn)行機(jī)制。

一、跨行政區(qū)域協(xié)作共建美麗中國(guó)的機(jī)制構(gòu)成

“機(jī)制”一詞源于自然科學(xué)，原意是指機(jī)器的構(gòu)造及其工作原理，又指有機(jī)體的構(gòu)造、功能及其相互關(guān)系，后被引入社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，有了政治機(jī)制、社會(huì)運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制等概念。跨行政區(qū)域協(xié)作共建美麗中國(guó)機(jī)制是指不同行政區(qū)域的政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)公眾共同參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在共同治理跨行政區(qū)域的水污染、大氣污染、生活環(huán)境污染的過(guò)程中形成的合作、協(xié)調(diào)和共享的生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制。跨行政區(qū)域協(xié)作共建美麗中國(guó)機(jī)制運(yùn)行的主導(dǎo)者是政府，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)公眾是重要的參與者。跨區(qū)域協(xié)作共建機(jī)制必須將美麗中國(guó)建設(shè)內(nèi)容和目標(biāo)融入其中，以實(shí)現(xiàn)不同行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境、人文社會(huì)環(huán)境之美為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)不同行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展。

由于不同區(qū)域間的信息不對(duì)稱(chēng)和利益差異，跨區(qū)域政府合作具有一定的不確定性。跨區(qū)域政府合作是政府間的一種互動(dòng)行為，必須以穩(wěn)定的合作機(jī)制和對(duì)非合作行為、合作行為偏差的約束機(jī)制為前提保障。不同行政區(qū)域之間的信息不對(duì)稱(chēng)、利益差異、合作動(dòng)力以及對(duì)非合作行為的約束是建構(gòu)跨行政區(qū)域政府合作機(jī)制需要解決的四個(gè)問(wèn)題。換言之，應(yīng)在解決這四個(gè)相互關(guān)聯(lián)問(wèn)題的基礎(chǔ)上來(lái)設(shè)計(jì)與建構(gòu)跨行政區(qū)域政府間協(xié)作共建機(jī)制。因而，跨行政區(qū)域政府間協(xié)作共建美麗中國(guó)機(jī)制由信息共享機(jī)制、利益共享機(jī)制、評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制、行為約束機(jī)制、政策協(xié)調(diào)機(jī)制和溝通協(xié)商機(jī)制等構(gòu)成。

1．信息共享機(jī)制

在共建美麗中國(guó)的過(guò)程中，跨行政區(qū)域協(xié)作關(guān)系的形成和鞏固需要不同區(qū)域之間特別是政府之間在生態(tài)環(huán)境信息上的共享，最重要的是各種生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策與規(guī)劃信息的共享，在此基礎(chǔ)上各行政區(qū)域才有可能在協(xié)商基礎(chǔ)上形成相互支持、相互配合的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，各個(gè)地區(qū)之間的政策內(nèi)容才能避免自利，政策執(zhí)行才能避免沖突。區(qū)域之間生態(tài)環(huán)境信息對(duì)稱(chēng)有利于各區(qū)域合作主體進(jìn)行科學(xué)決策，有利于實(shí)現(xiàn)本區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境資源配置達(dá)到最佳狀態(tài)。跨行政區(qū)域之間的政府環(huán)境信息應(yīng)充分公開(kāi)，以提升跨區(qū)域合作共建的可預(yù)測(cè)性，最大限度地減少相互信息封閉所導(dǎo)致的合作風(fēng)險(xiǎn)。因此，要建立跨行政區(qū)域政府間協(xié)作共建美麗中國(guó)機(jī)制，首先要建立跨行政區(qū)域地方政府之間的信息共享機(jī)制，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、傳媒等各種信息渠道定期發(fā)布本地區(qū)的相關(guān)生態(tài)環(huán)境信息，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息共享，這樣既可以有效遏制生態(tài)環(huán)境建設(shè)中地方保護(hù)主義，避免跨區(qū)域、跨流域生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件的發(fā)生，又可以打破跨行政區(qū)域合作的壁壘，實(shí)現(xiàn)不同行政區(qū)域真正協(xié)作共建美麗中國(guó)。

2．利益共享機(jī)制

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，利益共享機(jī)制是由勞動(dòng)、資本、技術(shù)等要素的合理流動(dòng)以及區(qū)域合作兩個(gè)方面構(gòu)成的，它包括兩層含義：一是指國(guó)家通過(guò)政策調(diào)整，使同一產(chǎn)業(yè)的差別利益在不同地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)合理分布，盡可能地照顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益；二是通過(guò)調(diào)整政策，使不同產(chǎn)業(yè)的利益在不同地區(qū)實(shí)現(xiàn)合理分享。概括起來(lái)，就是力求在政策協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)與合作，形成良好的地區(qū)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)利益的合理分配。與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域利益共享機(jī)制不同，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的“利益共享機(jī)制”具有以下特點(diǎn)：第一，需要中央政府生態(tài)環(huán)境政策的指導(dǎo)，需要協(xié)調(diào)國(guó)家生態(tài)環(huán)境政策與區(qū)域之間生態(tài)環(huán)境政策之間的關(guān)系；第二，強(qiáng)調(diào)在地區(qū)之間生態(tài)環(huán)境保護(hù)、合作治理的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益的區(qū)域共享，打破地區(qū)之間分割治理或與鄰為壑式的治理，形成統(tǒng)一、開(kāi)放的跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理體系；第三，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益共享的形式多種多樣，既可以通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)一個(gè)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境比較優(yōu)勢(shì)，也可以通過(guò)優(yōu)化生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)布局，突顯一個(gè)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)其生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；第四，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的利益共享機(jī)制強(qiáng)調(diào)區(qū)域之間在市場(chǎng)關(guān)系基礎(chǔ)上形成協(xié)調(diào)合作關(guān)系，在平等、互利和協(xié)作的基礎(chǔ)上共同保護(hù)跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。

3．評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制

區(qū)域生態(tài)文明是美麗中國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容。區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念為指導(dǎo)，通過(guò)生態(tài)環(huán)境政策的制定與執(zhí)行來(lái)規(guī)范、引導(dǎo)與激勵(lì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)，持續(xù)有效地推進(jìn)跨區(qū)域協(xié)作共建美麗中國(guó)。通過(guò)生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)分析以及環(huán)境行為評(píng)估，及時(shí)矯正生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)或破壞生態(tài)環(huán)境的行為產(chǎn)生的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，減少“公有地悲劇”的出現(xiàn)，削弱“市場(chǎng)失靈”對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的壓力。區(qū)域主體保護(hù)跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境的積極性，除了來(lái)自環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)外，中央政府環(huán)境政策的宏觀調(diào)控發(fā)揮重要作用。跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特殊性決定了市場(chǎng)機(jī)制難以解決重要生態(tài)功能區(qū)、流域和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，這些問(wèn)題的解決需要政府強(qiáng)有力的宏觀干預(yù)。中央政府是區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作政策的制定者、區(qū)域生態(tài)環(huán)境利益的協(xié)調(diào)者，可以運(yùn)用政策手段對(duì)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理給予鼓勵(lì)和支持，設(shè)立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金項(xiàng)目，對(duì)跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)給予政策支持；同時(shí)，建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)開(kāi)發(fā)的專(zhuān)家咨詢(xún)?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)，完善公眾參與制度，對(duì)重大生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)公示評(píng)議。

4．行為約束機(jī)制

為了防止出現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理中的機(jī)會(huì)主義行為，保障區(qū)域協(xié)作共建關(guān)系的健康發(fā)展，需要形成區(qū)域合作行為的約束機(jī)制。在區(qū)域合作共建章程中，明確共建各方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，設(shè)定對(duì)共建不作為行為的責(zé)戒條款，包括區(qū)域合作共建各方在合作過(guò)程中應(yīng)遵守的規(guī)則、違反區(qū)域合作條款后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、對(duì)違反區(qū)域合作共建規(guī)則所造成的生態(tài)環(huán)境危害以及其他方面的損失的經(jīng)濟(jì)賠償規(guī)定；同時(shí)，建立區(qū)域協(xié)作沖突解決的協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制，解決區(qū)域協(xié)作共建中的矛盾和沖突。中央政府通過(guò)相關(guān)政策和法規(guī)對(duì)區(qū)域合作共建關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，對(duì)區(qū)域合作中的非規(guī)范行為做出懲罰性制度安排。

5．政策協(xié)調(diào)機(jī)制

政策協(xié)調(diào)機(jī)制是跨行政區(qū)域合作共建美麗中國(guó)的主要內(nèi)容和重要基礎(chǔ)，以區(qū)域政策的制定和實(shí)施為依托建立跨行政區(qū)域間的橫向合作共建關(guān)系。在涉及跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境發(fā)展總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境公共物品與服務(wù)提供等方面的政策制定之前，要在跨行政區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)決策信息共享，建立區(qū)域間聯(lián)合調(diào)研與論證制度，廣泛征求專(zhuān)家和社會(huì)公眾意見(jiàn)，保證政策公平和決策科學(xué)化。在生態(tài)環(huán)境政策實(shí)施過(guò)程中，區(qū)域之間地方政府應(yīng)該加強(qiáng)執(zhí)行合作，減少政策執(zhí)行阻力，及時(shí)反饋政策實(shí)施和執(zhí)行中的各種問(wèn)題，為完善和改進(jìn)后續(xù)政策提供科學(xué)依據(jù)，以政策協(xié)調(diào)發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的整體升級(jí)發(fā)展，為建設(shè)美麗中國(guó)提供良好政策導(dǎo)向。

6．溝通協(xié)商機(jī)制

在跨行政區(qū)域協(xié)作共建美麗中國(guó)的過(guò)程中，各行政區(qū)域的財(cái)政實(shí)力、戰(zhàn)略定位、發(fā)展速度與潛力、自然生態(tài)環(huán)境等都不相同，但為了實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域協(xié)作共建的可持續(xù)性與高效性，必須建立跨行政區(qū)之間平等互動(dòng)的溝通協(xié)商機(jī)制，形成能夠反映各方利益訴求、暢通和拓寬各方利益表達(dá)渠道、兼顧各方正當(dāng)利益、維護(hù)區(qū)域發(fā)展利益的可持續(xù)發(fā)展運(yùn)行機(jī)制。在各參與方相互尊重的前提下，共同應(yīng)對(duì)跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境發(fā)展面臨的重大事務(wù)，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域決策的科學(xué)化與民主化，推動(dòng)跨行政區(qū)域政府合作的良性發(fā)展。

二、跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制

協(xié)作是一種有目的、有意識(shí)的能動(dòng)行為，是個(gè)體之間、區(qū)域之間一種互相配合的活動(dòng)。生產(chǎn)力要素、生產(chǎn)關(guān)系的協(xié)作都需要互助、互需、互利。在區(qū)域協(xié)作過(guò)程中，必須改變單方面受益、其他區(qū)域利益受損的局面。只有在互利的情況下，不同區(qū)域之間才會(huì)有穩(wěn)定的協(xié)調(diào)與合作，否則，就會(huì)出現(xiàn)“虹吸現(xiàn)象”，而其他區(qū)域在利益受損、行為被動(dòng)的情況下所做出的反應(yīng)行為，很可能最終會(huì)傷害到所有人的利益。近年來(lái)，在越來(lái)越多的利益轉(zhuǎn)移中，中央政府都處于重要地位，地方政府則是轉(zhuǎn)移或被轉(zhuǎn)移的對(duì)象。從博弈論視角分析，作為合作的行為主體，各方在合作過(guò)程中其實(shí)是為各自利益展開(kāi)博弈，關(guān)注的都是自己一方的現(xiàn)實(shí)和未來(lái)利益。因此，需要一種促進(jìn)區(qū)域合作的利益補(bǔ)償機(jī)制，將區(qū)域合作建立在不同區(qū)域的利益互補(bǔ)基礎(chǔ)上，使合作各方本著互惠互利的原則商議利益補(bǔ)償問(wèn)題。

1．生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償是在“生物有機(jī)體、種群、群落或者生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí)，所表現(xiàn)出來(lái)的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力”。生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)人類(lèi)的某種活動(dòng)所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境的正外部性所給予的補(bǔ)償，“一般認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該是國(guó)家、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體等環(huán)境資源受益人在其從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中造成自然資源浪費(fèi)、破壞生態(tài)系統(tǒng)及環(huán)境污染后，為了恢復(fù)生態(tài)價(jià)值和生態(tài)功能，對(duì)所造成的損失給予補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等行為的總稱(chēng)”。生態(tài)補(bǔ)償制度是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然資源和環(huán)境容量有限之間的矛盾運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于彌補(bǔ)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而引起的生態(tài)環(huán)境破壞損失，有利于減少生態(tài)環(huán)境破壞對(duì)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的沖擊，有利于在建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”的進(jìn)程中對(duì)各區(qū)域之間的利益進(jìn)行整合與平衡。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出“推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。2014年3月，政府工作報(bào)告明確提出要“推動(dòng)建立跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。2015年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出“建立跨界水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，開(kāi)展補(bǔ)償試點(diǎn)”。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求“制定橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制辦法，以地方補(bǔ)償為主，中央財(cái)政給予支持”。20世紀(jì)90年代我國(guó)就已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐探索，目前已經(jīng)在國(guó)家層面建立了自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)及其流域水環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。浙江省人大常委會(huì)在2003年6月通過(guò)的《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于建設(shè)生態(tài)省的決定》中要求“省政府要認(rèn)真研究，逐步建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。浙江加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С至Χ龋贫松鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)力補(bǔ)助政策、生態(tài)建設(shè)補(bǔ)助政策、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助政策和生態(tài)環(huán)境治理補(bǔ)助政策，對(duì)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)保護(hù)、森林資源生態(tài)效益、水環(huán)境質(zhì)量、礦區(qū)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)等進(jìn)行補(bǔ)償。

（1）生態(tài)功能區(qū)建設(shè)保護(hù)補(bǔ)償

在主體功能區(qū)規(guī)劃內(nèi)的限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，發(fā)展機(jī)會(huì)因產(chǎn)業(yè)活動(dòng)受到限定或制止而減少，這些資源環(huán)境承載能力較弱的限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)的自然環(huán)境保護(hù)區(qū)域原本多屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)通過(guò)加速發(fā)展來(lái)提高當(dāng)?shù)鼐用裆钏降脑竿謴?qiáng)烈。由于這些地區(qū)的居民承擔(dān)了建設(shè)和維護(hù)生態(tài)安全的義務(wù)，他們有權(quán)利享有與其他區(qū)域基本均等化的品質(zhì)生活，需要中央政府和受益區(qū)域的地方政府予以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以調(diào)整不同區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中資源與環(huán)境利益不均衡分配狀況，補(bǔ)償辦法除了依靠中央財(cái)力扶持發(fā)展當(dāng)?shù)剡m宜的特色產(chǎn)業(yè)和提高當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)水平外，主體功能區(qū)規(guī)劃內(nèi)的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域也應(yīng)該分擔(dān)維護(hù)生態(tài)安全的成本，設(shè)立地區(qū)性的專(zhuān)項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償基金轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。同時(shí)，可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)合作實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償，增加跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作項(xiàng)目，將優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)符合生態(tài)保護(hù)要求的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)分段轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)區(qū)域與受益區(qū)域的協(xié)同開(kāi)發(fā)、協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)利益的再分配。對(duì)于產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的外部性損害，如上游水域排放對(duì)下游地區(qū)的污染、局部大氣污染對(duì)鄰域空氣質(zhì)量的影響等，需要污染源頭區(qū)域支付生態(tài)破壞賠償，建立科學(xué)的污染損害程度評(píng)價(jià)與考核的指標(biāo)體系，建立穩(wěn)定的長(zhǎng)效償付機(jī)制。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省（市）是污染源最多的地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)在因產(chǎn)業(yè)能力高速增長(zhǎng)而獲利的同時(shí)，應(yīng)該補(bǔ)償和修復(fù)對(duì)本區(qū)域和其他區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成的損害。

（2）森林資源生態(tài)效益補(bǔ)償

我國(guó)森林資源生態(tài)效益補(bǔ)償制度和機(jī)制是由法律確認(rèn)保護(hù)的，大部分由政府財(cái)政資金補(bǔ)助。1998年我國(guó)修改的《森林法》規(guī)定：國(guó)家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途的森林資源，林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理。2000年國(guó)家發(fā)布的《森林法實(shí)施條例》規(guī)定：防護(hù)林、特殊用途林的經(jīng)營(yíng)者有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。從2001年起，國(guó)家財(cái)政撥款300億元用于公益林建設(shè)、天然林保護(hù)、退耕還林補(bǔ)償、防沙治沙工程等。其中，最有影響的生態(tài)補(bǔ)償政策就是“退耕還林”對(duì)退耕地農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)償。浙江省制定出臺(tái)了《浙江省重點(diǎn)生態(tài)公益林管理辦法》《浙江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，從2001年開(kāi)始全面建設(shè)3000萬(wàn)畝重點(diǎn)生態(tài)公益林，到2005年6月已有859.1萬(wàn)畝生態(tài)公益林達(dá)到了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)森林資源生態(tài)效益補(bǔ)償逐步建立了“有償使用，全民受益，政府統(tǒng)籌，社會(huì)投入”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，一定程度上改變了森林生態(tài)效益“多數(shù)人受益，少數(shù)人負(fù)擔(dān)”的狀況，“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制基本形成。

（3）水環(huán)境質(zhì)量補(bǔ)償

我國(guó)《水法》《礦產(chǎn)資源法》《漁業(yè)法》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度也做了相應(yīng)規(guī)定。《水法》規(guī)定：“使用供水工程供應(yīng)的水，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向供水單位繳納稅費(fèi)”；“對(duì)城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費(fèi)；其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費(fèi)”。水環(huán)境質(zhì)量補(bǔ)償主要用于水系生態(tài)恢復(fù)、水系源頭地區(qū)水土保持生態(tài)示范區(qū)建設(shè)和山區(qū)庫(kù)區(qū)流域范圍的生態(tài)修復(fù)。浙江出臺(tái)了省域內(nèi)或跨省域流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叽胧瑢?shí)現(xiàn)了省內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償。2012年4月，安徽、浙江兩省簽訂新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議，標(biāo)志著首個(gè)國(guó)家層面的跨省流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)正式啟動(dòng)。浙江各地加強(qiáng)區(qū)域性和流域性的生態(tài)補(bǔ)償：杭州、溫州、湖州、建德、德清、洞頭等地制定了有關(guān)補(bǔ)償政策；臺(tái)州設(shè)立了600萬(wàn)元的長(zhǎng)潭水庫(kù)飲用水水源保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金；安吉縣設(shè)立了生態(tài)補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金；紹興每年從自來(lái)水水費(fèi)中提取200萬(wàn)元用于飲用水水源頭地區(qū)生態(tài)保護(hù)；江山、龍游、金東等地對(duì)水源地和庫(kù)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿x進(jìn)行了財(cái)政補(bǔ)助。征收城鎮(zhèn)水污染處理費(fèi)，將污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到合理水平，把征收的污水處理費(fèi)用于水資源和水環(huán)境保護(hù)、水資源管理和節(jié)水事項(xiàng)上，將提高這項(xiàng)資金的生態(tài)補(bǔ)償功能。

（4）礦區(qū)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償

我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》第32條規(guī)定：“開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境。開(kāi)采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹(shù)種草或者其他利用措施。開(kāi)采礦產(chǎn)資源給他人生產(chǎn)、生活造成損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償，并采取必要的補(bǔ)救措施。”礦產(chǎn)資源法雖然涉及了部分生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但對(duì)于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定過(guò)于強(qiáng)調(diào)原則性，沒(méi)有明確具體的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方式，在實(shí)踐中難以形成強(qiáng)制性約束。浙江省加強(qiáng)對(duì)礦區(qū)自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)治理，以露采礦山植被恢復(fù)為重點(diǎn)，開(kāi)展“百礦示范，千礦整治”活動(dòng)，同時(shí)，建立礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金制度，規(guī)定采礦人在領(lǐng)取采礦許可證時(shí)必須與有關(guān)部門(mén)簽訂治理責(zé)任書(shū)，并分期繳納治理備用金，備用金的收取標(biāo)準(zhǔn)不低于治理費(fèi)用，形成了“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)保護(hù)；誰(shuí)破壞（得益），誰(shuí)治理”的工作機(jī)制。

2．環(huán)境資源使用補(bǔ)償機(jī)制

環(huán)境資源使用補(bǔ)償是指開(kāi)發(fā)、利用自然資源造成生態(tài)環(huán)境破壞，或者由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為對(duì)環(huán)境造成不利影響，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依法繳納相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)。環(huán)境資源補(bǔ)償費(fèi)是環(huán)境資源使用補(bǔ)償?shù)闹苯芋w現(xiàn)，環(huán)境資源補(bǔ)償費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)用于環(huán)境治理和建設(shè)，不得挪作他用。環(huán)境資源補(bǔ)償費(fèi)包括礦山資源補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)、土地有償使用費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、土地閑置費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、草原植被恢復(fù)費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)、排污費(fèi)等。

環(huán)境資源是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的基本條件，是人類(lèi)社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)。所有的自然資源都有其價(jià)值，環(huán)境容量由于其對(duì)人的有用性和不可再生性，同樣也具有價(jià)值。環(huán)境資源付費(fèi)使用就是為了真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的價(jià)值，使環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)利用者和破壞者負(fù)擔(dān)環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用的成本，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平正義的要求。征收排污費(fèi)的目的是促使排污者加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，節(jié)約和綜合利用資源，提高資源利用效益，治理污染，改善環(huán)境。征收排污費(fèi)是“污染者付費(fèi)”原則的體現(xiàn)，可以使污染防治責(zé)任與排污者的經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一。

從全國(guó)來(lái)看，資源消耗的不公平使用是區(qū)域產(chǎn)業(yè)缺乏優(yōu)化動(dòng)力的一個(gè)重要原因。低價(jià)或無(wú)償?shù)淖匀毁Y源消耗、不均衡的能源消費(fèi)，減弱了局部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及加強(qiáng)區(qū)域合作的動(dòng)力。以萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗為例，發(fā)達(dá)地區(qū)的萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值以生產(chǎn)總值計(jì)算的單位能耗相對(duì)較低，落后地區(qū)的萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗則較高。例如，2011年，廣東萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗0.563噸標(biāo)準(zhǔn)煤每萬(wàn)元，浙江為0.590噸標(biāo)準(zhǔn)煤每萬(wàn)元，而寧夏為2.279噸標(biāo)準(zhǔn)煤每萬(wàn)元，青海為2.081噸標(biāo)準(zhǔn)煤每萬(wàn)元。把萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗作為能源使用考核指標(biāo)，抑制了落后地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不利于縮小地區(qū)間發(fā)展差距。因而，需要建立全面的節(jié)能績(jī)效評(píng)價(jià)和考核指標(biāo)，綜合考慮“區(qū)域能源消耗指標(biāo)”“區(qū)域能源效率指標(biāo)”和“區(qū)域能源可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)”，確定不同區(qū)域的能源消耗限定標(biāo)準(zhǔn)，制定階梯能源價(jià)格；制定階梯水價(jià)、階梯電價(jià)等，對(duì)于超標(biāo)消耗按較高費(fèi)率收費(fèi)，用于補(bǔ)償后發(fā)展地區(qū)的資源供給，為跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作創(chuàng)造條件。

浙江各地積極探索異地開(kāi)發(fā)、水資源使用權(quán)交易、排污權(quán)交易等多種形式的生態(tài)補(bǔ)償方式。不少地方制定了水系上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)在下游開(kāi)發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)投資辦廠、稅收返還的政策。有的地方積極探索資源使（取）用權(quán)、排污權(quán)交易的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償方式，完善水資源使（取）用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的交易機(jī)制，鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間通過(guò)自愿協(xié)商實(shí)現(xiàn)合理的生態(tài)補(bǔ)償；按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”原則，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染治理的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

3．消除生態(tài)貧困

解決因生態(tài)環(huán)境惡化而帶來(lái)的貧困問(wèn)題，是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。我國(guó)農(nóng)村貧困人口和貧困區(qū)域主要分布在我國(guó)的西部和中東部的一些山區(qū)，這些區(qū)域是我國(guó)的生態(tài)屏障和生態(tài)脆弱區(qū)，其生態(tài)環(huán)境狀況對(duì)我國(guó)的生態(tài)安全至關(guān)重要。生態(tài)貧困是由人口的增加、當(dāng)?shù)匕l(fā)展農(nóng)牧業(yè)與當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)的緩沖和恢復(fù)能力不協(xié)調(diào)造成的。在生態(tài)脆弱地區(qū)，過(guò)度開(kāi)墾、放牧等行為導(dǎo)致森林草場(chǎng)退化、物種減少和嚴(yán)重的水土流失，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境承載能力難以滿(mǎn)足人口的生存和發(fā)展，甚至造成當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)崩潰，當(dāng)?shù)鼐用駵S為生態(tài)難民，生態(tài)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為貧困問(wèn)題和社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。

基于維護(hù)生態(tài)安全和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的需要，解決這些區(qū)域性生態(tài)問(wèn)題必須解決生態(tài)性貧困問(wèn)題。一是加大公共財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，優(yōu)先在貧困地區(qū)建設(shè)道路交通、農(nóng)田水利、輸變電等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，改善當(dāng)?shù)氐墓まr(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件和生活條件，提高貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力。二是加大對(duì)貧困地區(qū)的科技、教育和公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的扶貧力度，改善這些地區(qū)的教育和辦學(xué)條件、公共衛(wèi)生條件和技術(shù)培訓(xùn)條件。三是組織貧困地區(qū)的勞務(wù)輸出和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，減少貧困地區(qū)人口數(shù)量，減輕當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境壓力。四是推進(jìn)生態(tài)移民，促進(jìn)受損的生態(tài)系統(tǒng)自然恢復(fù)。浙江省實(shí)施“百鄉(xiāng)扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”和“欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”，推進(jìn)下鄉(xiāng)移民工作，從2003年到2007年，遷移25萬(wàn)山區(qū)農(nóng)民，生存條件惡劣的高山深山貧困農(nóng)民基本實(shí)現(xiàn)搬遷，半數(shù)以上的下山勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。浙江省政府制定了資金扶持、減免地方規(guī)費(fèi)、安排專(zhuān)項(xiàng)用地指標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜支持、實(shí)行結(jié)對(duì)幫扶、優(yōu)先安排轉(zhuǎn)產(chǎn)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)等政策。

三、流域跨界府際生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理機(jī)制

區(qū)域治理就是在基于一定的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和自然等因素而緊密聯(lián)系在一起的地理空間內(nèi)，依托政府、非政府組織以及社會(huì)公眾等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)和自主治理的過(guò)程。由于不同區(qū)域治理組織的目標(biāo)差異，其所表現(xiàn)出來(lái)的區(qū)域治理形態(tài)差異明顯，因此，府際博弈及搭便車(chē)就成為流域治理外部性的主要原因。府際博弈是中央政府和地方政府間，以及地方政府和地方政府間，在一定規(guī)則約束下，依靠所掌握的信息，如何進(jìn)行決策及這種決策的均衡問(wèn)題。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，流域水環(huán)境是介于純公共物品和私人物品之間的準(zhǔn)公共物品。在區(qū)域利益、信息不對(duì)稱(chēng)和缺乏激勵(lì)機(jī)制的影響下，地方政府很難真正履行中央政府的治理政策，而污染外部性和利益沖突則使各行政區(qū)之間難以達(dá)成合作治理，府際博弈的非理性均衡成為跨行政區(qū)流域治理困境的深層次原因。只有通過(guò)重復(fù)博弈，建立行政區(qū)之間的流域協(xié)作治理機(jī)制，才能有效控制流域水環(huán)境污染。

奧爾森提出的“共容利益理論”認(rèn)為，某一理性地追求自身利益的個(gè)人，或某個(gè)擁有相當(dāng)凝聚力和紀(jì)律的組織，能夠獲得特定社會(huì)所有產(chǎn)出增長(zhǎng)額中相當(dāng)大的部分，同時(shí)會(huì)因該社會(huì)產(chǎn)出的減少而遭受極大的損失，則該個(gè)人或組織在此社會(huì)中便擁有一種共容利益。共容利益給所涉及的人以刺激，誘使他們關(guān)心全社會(huì)產(chǎn)出的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)。流域是自成系統(tǒng)的整體，流域水環(huán)境的自然屬性決定了流域上、中、下游不同區(qū)域在可持續(xù)利用流域水資源問(wèn)題上形成利益共容關(guān)系。共容利益使得流域上、中、下游利益主體的合作具有必然性和可能性，建立流域府際協(xié)作治理機(jī)制具有可行性。

1．流域跨界府際聯(lián)合防治機(jī)制

生態(tài)環(huán)境跨界污染決定了生態(tài)環(huán)境防治是跨行政區(qū)域的多元主體聯(lián)動(dòng)協(xié)作的過(guò)程。生態(tài)環(huán)境的整體性決定了生態(tài)環(huán)境的治理不能夠采取分而治之的格局，只有實(shí)施跨行政區(qū)的合作與集體行動(dòng)才能從根本上緩解或解決我國(guó)流域跨界生態(tài)環(huán)境所面臨的危機(jī)。流域跨界生態(tài)環(huán)境問(wèn)題涉及面廣、復(fù)雜程度高，根據(jù)行政區(qū)域進(jìn)行條塊分割的環(huán)境管理只會(huì)增加流域跨界生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性。因此，有必要建立流域跨界行政區(qū)域的技術(shù)水平高和權(quán)威大的管理機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)這項(xiàng)工作，設(shè)立一個(gè)流域跨界行政區(qū)域的、獨(dú)立的、專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)流域范圍內(nèi)政府、企業(yè)和公眾事務(wù)的全面協(xié)調(diào)，這是構(gòu)建流域跨界生態(tài)環(huán)境聯(lián)合防治機(jī)制的首要任務(wù)。

流域生態(tài)環(huán)境治理面臨的主要矛盾是流域管理與行政區(qū)域管理體制間的矛盾，以條塊結(jié)合的政府層級(jí)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的管理體制，通過(guò)機(jī)構(gòu)、機(jī)制、法規(guī)等綜合性設(shè)置來(lái)協(xié)調(diào)管理體制中流域與區(qū)域中不同部門(mén)、不同層級(jí)間的矛盾。流域跨界聯(lián)合防治機(jī)制是兼顧法律法規(guī)、利益博弈、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、管理效益的流域府際合作治理機(jī)制。以一級(jí)政府下屬的環(huán)保局為主體的流域跨界聯(lián)合防治機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是政府之間的共謀行為，其社會(huì)效益體現(xiàn)為該機(jī)制有效地協(xié)調(diào)上下游的利益博弈，并在一定程度上遏制或避免經(jīng)濟(jì)糾紛所引發(fā)的突發(fā)性事件。這種共謀行為隨著聯(lián)席會(huì)議制度的逐步完善而成為一種合法的制度安排。從整體情況來(lái)看，目前我國(guó)尚未建立全面系統(tǒng)的流域跨界生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和治理機(jī)制，流域跨界生態(tài)環(huán)境管理成為跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的大勢(shì)所趨。流域跨界生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和治理機(jī)制應(yīng)在相關(guān)法律規(guī)定范圍內(nèi)依法行使職權(quán)，發(fā)揮其在流域跨界環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位和監(jiān)督管理權(quán)限，通過(guò)統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一行動(dòng)和統(tǒng)一監(jiān)控來(lái)實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境的有效治理。流域跨界生態(tài)環(huán)境聯(lián)合防治機(jī)構(gòu)與機(jī)制應(yīng)當(dāng)發(fā)揮以下五種主要功能。

（1）制定區(qū)域環(huán)境污染防治規(guī)劃

流域跨界生態(tài)環(huán)境聯(lián)合防治機(jī)構(gòu)作為超越區(qū)域和部門(mén)的綜合管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮流域跨界生態(tài)環(huán)境治理協(xié)調(diào)作用，與地方政府和其他社會(huì)團(tuán)體共同制定和實(shí)施流域跨界生態(tài)環(huán)境治理合作規(guī)劃；與其他相關(guān)部門(mén)共同制定有利于整個(gè)區(qū)域和國(guó)家生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃；參與政府綜合決策和能源、交通、城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等方面的規(guī)劃，將區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染防治規(guī)劃與政府的區(qū)域綜合決策和其他規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

（2）建立流域跨界環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系

在流域內(nèi)建立環(huán)境質(zhì)量聯(lián)合監(jiān)測(cè)體系是流域跨界生態(tài)環(huán)境聯(lián)合防治的基礎(chǔ)工作。流域跨界生態(tài)環(huán)境聯(lián)合防治機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)不同區(qū)域，在各自監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上統(tǒng)一建立環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)信息和數(shù)據(jù)庫(kù)，統(tǒng)一不同流域之間的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立流域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)合作機(jī)制和信息共享機(jī)制。

（3）形成流域跨界生態(tài)環(huán)境污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制

流域跨界生態(tài)環(huán)境聯(lián)合防治機(jī)制的核心是建立流域內(nèi)不同地區(qū)、不同管理部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。聯(lián)合防治具體表現(xiàn)在聯(lián)合規(guī)劃、聯(lián)合檢查、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法等方面。不同區(qū)域政府和不同部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制包括聯(lián)席會(huì)議、論壇、信息通報(bào)等。流域跨界環(huán)境污染監(jiān)管不僅要協(xié)調(diào)政府之間和部門(mén)之間的關(guān)系，還要協(xié)調(diào)政府、專(zhuān)家顧問(wèn)和有利益關(guān)系的公眾之間的關(guān)系，從而使其共同參與生態(tài)環(huán)境治理，促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境改善。

（4）制定流域跨界生態(tài)環(huán)境聯(lián)合防治政策措施

流域跨界生態(tài)環(huán)境聯(lián)合防治的政策保障措施包括經(jīng)濟(jì)措施和技術(shù)措施等，需要加大對(duì)聯(lián)防聯(lián)控生態(tài)環(huán)境污染的資金投入，保障重點(diǎn)污染治理項(xiàng)目和污染治理設(shè)施。

（5）處理流域跨界生態(tài)環(huán)境聯(lián)合防治糾紛

流域跨界生態(tài)環(huán)境聯(lián)合防治牽涉面廣，利益主體多，法律關(guān)系復(fù)雜，一個(gè)超越區(qū)域政府和利益主體的權(quán)威機(jī)構(gòu)能夠協(xié)調(diào)不同流域地區(qū)的利益沖突，解決流域跨界生態(tài)環(huán)境污染糾紛。

2．流域跨界府際協(xié)作治理協(xié)調(diào)機(jī)制

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中的每一種要素如水、土地、生物、空氣等都與其他要素緊密關(guān)聯(lián)，對(duì)一種或一定區(qū)域內(nèi)資源或環(huán)境要素的利用往往會(huì)影響到整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡。生態(tài)環(huán)境污染防治涉及相當(dāng)多的部門(mén)和領(lǐng)域，因此，完善流域跨界府際的協(xié)作治理協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)治理流域跨界生態(tài)環(huán)境污染具有重要作用。

流域跨界府際的協(xié)作治理協(xié)調(diào)機(jī)制要對(duì)流域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的生態(tài)環(huán)境設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)加以干預(yù)，協(xié)調(diào)其建設(shè)資金來(lái)源和利益分配。因而，需要建立包括指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)在內(nèi)的推進(jìn)機(jī)構(gòu)，在中央政府指導(dǎo)、地方政府協(xié)商和市場(chǎng)中介組織三個(gè)層面逐步形成制度性的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制。中央政府對(duì)流域跨界府際協(xié)作治理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行規(guī)劃和管理指導(dǎo)，由國(guó)家有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家組成相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展指導(dǎo)委員會(huì)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提出戰(zhàn)略性、方向性意見(jiàn)，協(xié)助解決與國(guó)家規(guī)劃有關(guān)政策的銜接事宜。設(shè)立由中央政府有關(guān)部門(mén)牽頭、相關(guān)地方政府參與的專(zhuān)業(yè)職能機(jī)構(gòu)，具體推進(jìn)區(qū)域內(nèi)規(guī)劃、協(xié)調(diào)等相關(guān)問(wèn)題。建立協(xié)商仲裁制度，由中央政府召集對(duì)流域內(nèi)難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題進(jìn)行仲裁并督促實(shí)行。健全中介服務(wù)體系，組建發(fā)展區(qū)域性聯(lián)合商會(huì)或行業(yè)協(xié)會(huì)，聯(lián)絡(luò)地區(qū)內(nèi)主要企業(yè)，溝通行業(yè)信息，構(gòu)建流域合作的信息交流平臺(tái)，促進(jìn)流域內(nèi)要素的合理流動(dòng)與配置。

四、跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的利益保障機(jī)制

不同經(jīng)濟(jì)主體的利益訴求是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)和動(dòng)力。在資源分布與占有機(jī)會(huì)都不均等的前提下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，地區(qū)收入差距難以消除。然而，過(guò)大的地區(qū)差距不利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和社會(huì)長(zhǎng)治久安，特別是當(dāng)某些超額利益的獲取違背公平原則時(shí)，經(jīng)濟(jì)利益獲取的不平等必然損害社會(huì)安定與和諧。由于不同區(qū)域、不同企業(yè)都在追求各自利益的最大化，有差別的比較利益存在使得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)呈現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)與合作的博弈。社會(huì)與個(gè)人總體福利的增進(jìn)是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)多元的利益主體，一個(gè)國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)制度要保證將各利益主體的逐利行為限定在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展與和諧發(fā)展的范圍內(nèi)，保障全體公民衣食住行的基本需要，保證絕大多數(shù)人享有平等的公共衛(wèi)生條件和受教育機(jī)會(huì)，保障絕大多數(shù)人能夠爭(zhēng)取到工作機(jī)會(huì)并取得相應(yīng)收入以維持基本生活所需要的經(jīng)濟(jì)條件。在不完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效提高資源配置效率，不可能有效兼顧社會(huì)公平與區(qū)域協(xié)作發(fā)展的要求，需要發(fā)揮政府“有形之手”的作用來(lái)協(xié)調(diào)、約束和矯正經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，使市場(chǎng)交易活動(dòng)的各方都能成為平等的市場(chǎng)主體。

生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展相結(jié)合是跨行政區(qū)環(huán)境治理保障機(jī)制的基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙重目的，必須強(qiáng)化跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的保障機(jī)制和保障措施，建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的約束機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)制度支撐、機(jī)制保障、加強(qiáng)管理、強(qiáng)化監(jiān)督，保證跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)是一種重要的經(jīng)濟(jì)交往形式，以不同區(qū)域不同產(chǎn)業(yè)各方利益訴求為線(xiàn)索，形成地區(qū)特色，發(fā)揮個(gè)性?xún)?yōu)勢(shì)，錯(cuò)位發(fā)展，構(gòu)筑完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展外部網(wǎng)絡(luò)，整合資源，取長(zhǎng)補(bǔ)短，避免重復(fù)建設(shè)，保證各方獲取最大化的互補(bǔ)性收益，區(qū)域整體收獲倍增效益，這是產(chǎn)業(yè)區(qū)際合作的愿望，也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展必須加強(qiáng)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，嚴(yán)防形成區(qū)域生態(tài)環(huán)境“互害模式”。約束產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)過(guò)程中的不當(dāng)行為，補(bǔ)償產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境外部性損失，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必要內(nèi)容。