第三章　行政權力

一、概念題

1行政權力

答：行政權力作為政治權力的一種，是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。其主要內容有：①行政權力的主體必須是國家行政機關及其工作人員。②行政權力的根本目標是通過執行國家的法律和政策有效地實現國家意志。③行政權力的作用方式主要是強制性地推行政令。④行政權力的客體包括所有居民及各種社會組織和集團，囊括領土范圍內的整個社會。⑤行政權力的性質是一種由社會上少數人行使的管理權力。

2行政主體

答：行政主體是指享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立地承擔因此而產生的相應法律責任的組織。對行政主體含義的理解有狹義、較狹義、廣義之分，具體內容是：①狹義的理解認為，行政主體就是狹義的政府，亦即國家行政機關。②較狹義的理解認為，除國家行政機關之外，立法和司法機關或者其中的某些機構都可作為行政主體。③廣義的理解認為，行政權力普遍存在于各種公共組織當中，因而行政主體也就等于是公共管理主體。據此，不僅政府，就連非政府組織、政黨和各種社會團體也都可以成為行政權力的主體。

3行政客體

答：行政客體是指領土范圍內的整個社會，包括所有的居民以及由居民所組成的不同社會組織和社會集團。行政權力不像政府之外的其他組織權力那樣囿于一定的范圍，這就決定了行政權力客體的普遍性。對于行政客體而言，既接受行政權力對于其所涉及的公共事務的管理，同時本身又存在具有自主性的領域。

4三權分立

答：近代意義上的分權學說是從洛克開始的，而集分權學說之大成、明確劃分國家權力的是孟德斯鳩。三權分立是指一種關于國家權力劃分的學說，主要內容是立法權、行政權和司法權相互獨立、互相制衡。依據這一學說建立的三權分立制度是西方資本主義國家的基本政治制度。三權分立的內涵可以從幾個方面來理解：①以權力制約權力。②明確劃分國家權力。三權分立學說把國家權力劃分為三種：立法權是指國家的一般意志，行政權主要執行國家意志，司法權則主要在于保護民眾的利益。③強調權力制衡。

5五權憲法

答：這是孫中山在總結西方歷史并看到了三權分立的弊端之后，為克服行政權力膨脹趨勢而提出的設想。五權憲法將國家權力分作立法權、司法權、行政權、監察權和考試權五種。五權當中的考試權是指國家錄用公務人員時要通過考試選賢任能；監察權是要對行政官員進行監督。

6議行合一（南京理工大學2011年研）

答：議行合一是指馬克思主義認為立法權力與行政權力是統一的分權學說。隨著社會主義理論與實踐的發展，議行合一理論日臻完善，其形式也漸趨多樣化。其主要內容包括：①民主集中制是權力運行的基本原則。國家最高權力機關是兼管立法和行政的工作機構，由人民選舉產生，對人民負責。人民代表不僅組成國家的最高權力機關，通過法令，決定各種重大問題，同時也以行政領導成員的身份，直接擔負某一行政部門的實際工作，執行權力機關的法令和決議。②議行合一的目的在于保證權力所有者的意志得到執行。議行合一并非議行不分，而是在現代社會權力的所有者與執行者分離條件下解決二者關系。從理論上講，議行合一不僅可以克服行政權力失控的現象，而且更能夠體現民主原則，把政治上的民主與行政上的權力集中統一的特性有機地結合在一起。法國巴黎公社首創了議行合一的先例，公社兼有立法和行政兩種權力，并統一行使這兩種權力，馬克思對這種形式給予了充分肯定。

7非人格化

答：非人格化是指組織的運行與管理以制度和規則為基礎，不受個人感情影響的狀態。具體到行政組織中表現為，管理者不得濫用其職權，個人的情緒不得影響組織的理性決策，公事與私事之間具有明確的界限，組織成員都按嚴格的法令和規章對待工作和業務交往，確保行政目標的實施，行政權力非人格化的根本在于制度化。非人格化要求行政權力的分配必須認真處理好權力、機構、職位和個人之間的關系，建立合理界定權利義務關系的制度化機制。

8行政特權

答：行政特權是指行政主體因為特殊需要而具有某些不受一般行政法規約束的權力。有些國家將其稱之為行政優先權。行政特權有兩個特點：

（1）行政特權本質上是一些法定的特殊權力。主要包括：

①某些行政主體為保衛國家利益、維持公共秩序，有權在特殊情況下采取必要的措施；

②某些涉及國家機密方面、對外關系方面的行政決定或行政措施的審查權，往往由專門的國家機關去執行；

③某些擔任特殊公職的行政人員享有某種保護其工作進行的行政豁免權；

④行政主體還擁有其他的非常情況下的自由裁量權。

（2）行政特權以特殊的義務為前提。特殊的權力意味著特殊的義務，行政主體不能只享有特權而不履行特殊義務。因此，行政特權的授予必須謹慎，既要有特殊的需要作為前提，又要有特殊的責任義務作為基礎，執行時也要有一定的制約機制，而且還必須符合憲法的規定。

9行政授權

答：行政授權是指行政組織內部上級機關把某些權力授予下級行政機關或職能機構，以便下級能夠在上級的監督下自主地行動和處理行政事務的權力分配形式。其含義可以從以下兩個方面來理解：①從形式上看，行政授權總是以行政任務為基礎的，通過工作任務指派的方式表現出來。但是，上級在向下級交派任務的同時，必須給予下級相應的權力，而下級一旦得到了權力，就需要負有一定的責任才不至于濫用權力。因此，行政授權由以下三個基本要素構成：指派工作任務、授予行政權力、承擔工作責任。②從內容上看，行政授權包括兩個層面：a．決策權力的授予，即上級把一部分問題的決策權授予下級行政機關或職能機構；b．執行權力的授予，即上級行政機關允許下級在一定范圍內自主決定完成工作任務的步驟和方法。

10充分授權

答：充分授權又稱一般授權，是指上級行政主體在下達任務時，允許下屬自己決定行動方案并能進行創造性工作的授權方式。以這種方式進行授權并非上級向下級指派特定的行政事務，而是上級行政主體向下級發布一般工作指示。充分授權又可分為柔性授權、模糊授權、惰性授權。

11制約授權

答：制約授權又稱復合授權，是指把某項任務的職權分解授給兩個或多個子系統，使子系統之間產生互相制約的作用的授權方式。采取制約授權通常是為了避免任務出現疏漏。制約授權所適用的情況主要是：①工作難度較大、技術性較強而容易出現疏漏，故而不宜進行充分授權；②上級領導者管理幅度大、任務重，無足夠的精力實施不充分授權；③或者領導者本人專業知識有限，而無法實施剛性授權。這種復合授權方式使授權者離不開助理的協商和幫助。

12彈性授權

答：彈性授權又稱動態授權，是指上級行政主體在完成同一項任務時根據不同階段的具體情況采用不同形式授權的授權方式。彈性授權適用的情況是：任務復雜，上級對下屬的能力和水平無充分把握，環境和條件處于多變狀態。彈性授權運用起來難度較大，授權者必須謹慎使用。

13書面授權

答：書面授權是指上級行政主體以文字形式對下屬工作的職責范圍、目標任務、組織情況、等級規范、分層負責辦法、處理規程等都有明確規定的授權形式。所謂文字形式包括工作說明書、組織手冊、職級規范、辦法條例、事務規章、工作分配表、上級對下級的工作訓令與指令等。

14口頭授權

答：口頭授權是指上級行政領導對下屬用口頭語言所做的工作交代，或者是上下級之間根據會議所產生的工作分配。隨著多媒體介質的增多，直接面對面的口頭授權開始變得越來越少。需要注意的是，對于責任重大的事情，不宜采用此種方式。否則，將可能導致權責不清、互相扯皮、玩忽職守等后果。彈性授權運用起來難度較大，授權者必須謹慎使用。

15正式授權

答：正式授權是指行政主體依據法律規定并按照法定程序所進行的授權活動，也是下屬行政人員根據其合法地位獲得相應職權的過程。這是通常情況下普遍采用的授權方式，其規范性和程序性都比較高，但相對古板。

16授權關系

答：授權關系是指在授權過程中授權者和被授權者之間相互作用相互影響的狀態。授權并非只是單向的行為過程，乃是一種權力授予和權力接受之間的雙向行為。良好的授受關系是行政授權成功的象征，也是行政授權的本質內涵。授權關系應該貫穿于整個行政授權過程的始終。處理好行政授權關系要求人們在進行授權時，必須注意行政授權的條件，遵循行政權力分配的原則，尤其要保持授權者和受權者之間良好的信任和支持關系。

17逆向授權

答：逆向授權是指下屬將本應自己解決的問題上交，使上級授權主體又成為授權客體的現象。逆向授權是行政授權的負面效應，使上級成為下屬的犧牲品，在授權過程中必須加以克服。克服這一現象的關鍵在于上級授權者事先要考慮授權客體能夠接受權力的能力。

183R式授權

答：3R式授權是指授權者在授權過程中要做到尊重下屬，保證下屬所需資源，并對在組織成長過程中做出重要貢獻的下屬進行再投資的授權方式。其中，尊重（respect）、資源（resources）和再投資（re-investment）三個關鍵詞的第一個英文字母均為“R”，故此得名。3R式授權是處理授受關系的有效方式之一。

19權力程度

答：權力程度是指權力行使過程中行政客體對行政主體服從情況的差別。行政權力程度實際上是行政權力關系的一種表現形式，是一個綜合指標。它涉及權力行使的數量分量、廣延范圍、強度密度、成本代價等問題，既包括行政權力在運行過程中的增值，也包括其在運行過程中的損耗。其不僅反映政府工作的效率，而且也反映政府工作的能力，效率和能力的統一便是政府的效能。所以有效政府必須是既有效率又有能力的政府。行政權力程度可以理解為成功的權力行動與行使的權力行動之間的比率。行政權力程度與成功的權力行動之間成正比例關系，與政府治理能力密切相關。

20政府能力

答：政府能力是指政府履行行政職能的能力，具體到現代國家則是指國家行政機關在既定的國家憲政體制內，通過制定和執行品質優良、積極而有效的公共政策，最大可能地動員、利用、組合、發掘、培植資源，為社會和公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務，理性地確立社會普遍遵從的正式規則并積極引導更為廣泛的非正式的社會規則，維護社會公正和秩序，形成有效調節社會關系和社會行為的制度及其機制，進而在比較的意義上促進國家快速、均衡、持續、健康發展的能力。有效性是政府能力的核心概念。

21權力壓力

答：權力壓力是指行政權力行使的一種手段，具體是指在行政權力行使過程中，行政主體運用強制性權力基礎，通過物理學、生物學和心理學等方面的力量，以威脅、限制和恫嚇等形式，讓行政客體在物理、生理和心理上不可或缺的需要遭到破壞，或處于危險境地，而行政客體要保證其自愿選擇和行為的能力，又離不開這些需要。當行政客體不得不滿足的需要到了被剝奪的危險境地時，權力的壓力就開始起作用。

22權力控制

答：權力控制是指行政主體憑借結構權力和制度權力資源，要求權力客體依自身愿望行事的手段。通常這種手段是以行政法規、命令、指示、規定、章程、要求等形式，按照行政組織的層級結構明示的。控制手段多用于讓行政客體按照主體給定方式行動的情況下，是行政權力運行過程中所普遍采用的方式，較適合程序性的事務管理。在行政主體采用控制手段持續存在的狀態下，久而久之，行政客體受控的行為方式就會變成自動的行為方式。

23權力操縱

答：權力操縱是指行政主體通過限制信息供應、進行信息誤導或蒙蔽性宣傳等手段，隱瞞或部分隱瞞事實真相及行動目的，從而影響權力客體，并使權力客體采取行動以滿足權力主體的意愿。權力操縱的重要特征就在于其“隱秘性”，主要通過心理活動施加影響，不僅促使受影響的人做別人想叫他做的事情，而且迫使他自愿做這件事情。當然，操縱也可能通過物質利益的誘惑來完成。不管采取何種手段，在目的上的隱秘性是操縱的關鍵所在。

24權力誘導

答：權力誘導是指行政主體通過呼吁或勸告等形式提供相應的理由和誘因，促使行政客體接受行政主體的意見并將其作為自己行動的依據的手段。權力誘導需要使用物質利益的誘因，但物質誘因的使用重在獎勵而非剝奪。雖然誘導方式也和操縱方式一樣運用知識性權力資源，但誘導方式是在理性說服的條件下發生的，靠的是循循善誘和諄諄教導。受價值判斷的影響，權力誘導的有效性和行政權力本身的正當性密切相關。如果行政權力的合理性與合法性喪失或部分喪失，權力誘導手段就開始失去效力。

25行政國家

答：行政國家首先是一種國家公共行政職能現象，其次是一種國家公共權力現象，同時也是一種公共事務管理現象，主要指19世紀末20世紀初，與壟斷的進程相一致，尤其是第二次世界大戰之后，在資本主義國家立法、司法、行政三權分立的國家權力主體的關系中，行政權力和活動擴展，具有制定同議會立法效力相當的行政命令權和制定同法院判決效力相近的行政裁判權，大量直接管理和介入國家事務和社會事務，從而起著最活躍和最強有力國家作用的一種國家現象。行政國家現象主要體現為行政職能的擴大，公共權力的擴張和行政機構及人員的膨脹。歷史地看，行政國家現象是經濟與社會發展的必然產物。它有積極的一面，同時又有消極的一面，但是它并沒有使行政權力的本質和特性發生根本改變。

26不充分授權

答：不充分授權，也叫特定授權，或剛性授權，是指上級領導對于下屬的工作范圍、內容、應達成的績效目標和完成工作的具體途徑都有詳細規定，下級行政主體必須，嚴格執行這些規定。這種授權事關重大，涉及一些重要的事務和問題。上級行政領導不能不負起主要責任，下級行政主體被授予的權力是有限的。在剛性授權過程中，被授權者的職務、責任和權力等均有明確的指定。

27非正式授權

答：非正式授權是指無法律特別規定、或組織體系之外的非程序性授權活動。非正式授權主要適用非正式組織大量存在的行政權力體系當中，其規范性和程序性較低卻相對靈活。雖不屬于普遍現象，但非正式授權確是行政授權中所不可或缺的形式之一。一般都是在特定情況中采用的，如：在工作過程中，下屬工作人員厭惡正式程序，或不愿遵守規定的程序，甚至抵制正式的授權。

28報酬性權力

答：報酬性權力起源于交換的不平衡性，此種權力的基礎是行政主體對于資源的控制，而這些資源又正是客體所希望得到的東西。如果主客體雙方實力相當，彼此存在相等的依賴或影響，那就說明主體缺乏權力基礎。在大多數情況下，資源匱乏是行政管理中不可避免的問題，于是便產生了相互依賴關系，產生了權力與服從的關系。

29強制性權力

答：強制性權力是指行政主體可以依賴權力集中的勢能，利用物理的力量進行制裁或威脅，強迫行政客體服從就范的一種權力。這種權力的基礎是行政組織所擁有的威脅和懲罰手段，最原始的形式就是體罰、鞭笞等手段的運用。現代社會則以科層的強制勢能為主，暴力通常只是一種后盾。行政客體對于強制性權力的服從是因為他們懼怕懲罰。

30制度性權力

答：制度性權力是指行政主體通過集體行動的規章制度，迫使客體按照主體的意愿去行動的權力。這種權力的基礎是行政組織結構所賴以運行的制度規則、制度安排，也包括一些程序性規范和行為準則。制度性權力的兩種基本形態是法律和倫理，二者的有機結合構成合法合理的權力。合法合理的權力是現代行政管理的基礎，既合法又合理的權力在社會看來才是具有正當性的權力，行政客體對于制度權力的服從是和這種正當性分不開的。

31人格性權力

答：人格性權力是指以充任行政主體資格個人的才能、品德、智慧為基礎構成一種使客體服從的權力。人格性的行政權力集中體現為個人魅力，即所謂“其身正，不令而行”，關鍵取決于具有充任行政主體資格的個人，榜樣的力量可以看作是這種權力。人們的服從來自于對作為行政主體的人的尊敬與愛戴。

32知識性權力

答：知識性權力來源于專業、技術和信息等知識性資源，集中體現為專家所擁有的知識技能和信息處理能力，即專家所掌握的關于人、事件或其他有助于預測未來行為方向的信息資源，以及作為專家對這些信息處理結果的知識。能夠帶來權力的知識不僅包括有關工作程序本身的技術知識，而且也包括對組織社會系統理解的知識。人們的服從來自于對專家知識水平的認可和信息資源的依賴。

33關系性權力

答：關系性權力的基礎是與行政主體相關的人際關系、社會網絡、非正式組織等，這種資源是行政權力運行的重要社會資本。關系可以創造機會，增加施展權力的余地。權力是由一個人在社會網絡中的地位和與他人的交流決定的。人際關系處理技巧和行政客體的情感支持是關系性權力的基礎，行政客體對于關系性權力的服從是基于一種非正式約束。

34結構性權力

答：結構性權力又稱組織權力，是指由于主體在組織的層級結構分工中的地位差異而產生的權力。行政組織在社會學意義上稱為科層制。科層組織結構具有強有力的內部約束機制，通過層級制度安排，使每一級行政主體都擁有相應的權力，每一個組織成員都有其適當的地位。層級越高，地位越重要，權力也就越大。行政客體對于結構性權力的服從源于行政組織自上而下的層級約束力。

35象征性權力

答：象征性權力是指以象征性的符號資源為基礎形成的權力。構成這種基礎的資源包括風俗、倫理、輿論、宗教及意識形態等文化精神方面的因素，也包括語言、儀式和氛圍等行動方面的象征性因素，還包括徽標、建筑物、設施設備等物質方面的象征性因素。

36組織權力學說

答：組織權力學說是指以組織理論為基礎形成的一種權力學說，從組織的角度來研究行政管理權力的各個層面。其主要代表人物包括阿道夫·貝利、赫伯特·西蒙、約翰·加爾布雷思、米歇爾·克羅齊埃、諾頓·朗、詹姆斯·馬奇和杰弗里·普費弗等。這一學說的理論要點包括：①把行政權力視為組織中的權力。組織權力學說所著意研究的是行政權力作為一般組織權力的功能和特點。②認為權力是一種結構現象。組織權力學說認為組織權力普遍存在，其重要功能在于建立和維持特定的秩序。③重視決策問題。組織權力學說認為行政權力不簡單表現為純粹的執行，決策同樣是其重要的基本功能，提醒人們注意在決策過程中權力的地位和作用。

37傳統行政權力

答：傳統行政權力是與農業社會發展狀況相適應的行政權力，它在內部結構上表現為個人權力大于職位權力，人格權威大于職務權威；在外部權力關系上表現為和立法、司法權力交織存在，與宗教、宗法權力的連結根深蒂固；在功能上與國家政治權力的統治職能及社會組織的經濟功能亦無明確界限。

38行政權力分配

答：行政權力分配是指行政組織內部的結構分化和功能分割問題。行政機構的設置就是行政權力分配的外在表現形式。行政權力分配的兩種基本方式是結構性劃分與功能性分割，這兩種分配方式使行政權力主體在每一個層次、每一個部分都擁有相應的權力。作為行政權力總體運行過程的行政管理活動就是在這些分配基礎上實現的。

39現代行政權力

答：現代行政權力是與現代工業社會發展狀況相適應的行政權力。現代行政權力內部分化相當完備，不僅科層分工嚴謹，而且職位權力大于個人權力，法律權威大于人格權威；其外部權力關系呈現出明顯的自主性，在和其他國家權力明確分立的同時，也和社會組織的權力保持相對獨立，公私分明和非人格化的運行使其成為典型的法理型權力；其功能也因同政治統治的剝離和經濟經營的脫鉤而表現為顯著的公共性。

40行政權力自主性

答：行政權力自主性是指行政權力相對于其他國家權力和社會組織、公民個人的權利的相對獨立的特性。主要表現在以下三個方面：①相對于社會權力的自主性。行政權力相對于社會權力的自主性源自于其公共性。行政權力所代表的利益，是獨立于社會上各種單個的或集體形式存在的特殊利益之外的，公共政策應該免受個別勢力的直接干預。②相對于統治權力的自主性。行政權力相對于統治權力的自主性主要是指在執行管理國家事務和社會公共事務的功能時，必須保持社會公平，而不能偏向于某個強勢集團，必須堅持非人格化的原則。③行使過程中的自由裁量性質。對于相當一部分需由行政主體自己決定是否采取行動和如何采取行動的職權，法律只規定原則，行政主體可在法律范圍內以合法手段自由行使。行政權力作為執行國家意志的手段，并不是完全脫離于政治權力之外的東西。所以，行政權力的自主性也只能具有相對意義。

41行政權力再分配

答：行政權力再分配指政府對行政權力分配進行再次調節的過程，是政府為適應社會變化不斷帶來的行政權力客體的變化，在原有權力分配的基礎上對各主體之間的權力進行再次分割的過程。行政權力的再分配通常有兩種情況：①外源型行政權力再分配。即隨著整個社會利益調整和政治權力的再分配而進行的行政權力再分配。②內源型再分配。在既定的政治、經濟體制之內，由于行政體系內部的權力主體或對象發生了局部變化，行政權力需要做小幅度調整，在計劃、組織、人事和服務的產出等方面發生相應變化。這種情況稱作行政改組，主要表現為機構的改變、撤銷、合并甚至擴大等，且屬于行政組織內部經常發生的保持平衡的行為。

42行政權力扁平化

答：行政權力扁平化是指一種動態化的權力結構狀態，要求通過破除行政體系內部自上而下的科層制結構，減少管理層次、增加管理幅度、裁減冗員，建立一種緊湊的橫向組織，使行政體系變得靈活、敏捷、富有柔性和創造性，行政權力扁平化是行政權力未來的發展趨勢。行政權力扁平化的主要表現是：上下級之間、人與人之間的權力距離日漸縮短，權力中心逐漸下移，盡可能地縮短決策鏈以減少決策在時間和空間方面的延遲問題，盡可能地減少管理層次和中間環節以提高施政效率，最大程度地面對權力客體以體現便民原則和人本價值。其影響力更多來自知識、信息、人格和社會資本。

43行政權力均等化

答：行政權力均等化是指在行政權力分配過程中更加突出公平和均衡的價值，堅持以人為本，貫徹機會均等的原則，擴大公眾在從事公共服務、管理自己工作和生活等方面的參與權，讓權力有更多的人執掌，適當增加人性化社會因素在權力資源中的比重，形成決策民主化、溝通網絡化、管理分權化的權力模式。

44行政權力共享化

答：行政權力共享化是指政府與社會關系在權力行使過程中的一種具體模式。其內涵可以從以下幾個方面進行理解：①行政權力共享化首先是一種包容意識，即對社會多樣性的兼容。②行政權力共享化更是一種伙伴關系，即政府、民營部門和民間社會的有機結合。③行政權力共享化還體現為參與施政，即公民對于公共管理活動的直接參與。在豐富的內涵當中，行政權力共享化的核心內容是國家治理過程中的伙伴關系。行政權力的共享機制是彌補其因等級化運行而發生衰減的重要方式，其效果是在分享過程中實現增權，加強治理能力。

45行政權力透明化

答：行政權力透明化是表現為在法律制度框架內的政府信息公開化的一種制度設計。行政權力透明化的目的是確保公眾的權利和利益不受侵害。行政權力透明化至少包括三個基本方面：①作為權力主體的政府信息公開化。②作為權力客體的公眾依法享有信息自由權利和表達自由權利。③權力載體的電子化。電子技術、信息技術和網絡技術在作為權力運行透明化支持條件的同時，其所帶來的電子政府、電子政務和網絡傳遞本身也成為權力運行透明化的基本要件。此外，信息安全本身也應該屬于透明化的應有之義。

46行政權力法治化

答：行政權力法治化是指用憲政制度和法治原則對行政權力的發生、配置、行使、監督等方面進行全方位制約、限制的機制。現代法治首先意味著政府守法，還意味著政府尊重公民權利和自由，更意味著法律面前人人平等，這就要求對行政權力進行限制。行政權力法治化是約束行政權力的根本出路，制約政府權力以保障公民權利的法治，是良治的基本要素之一。

47行政權力合意化

答：行政權力合意化是指在行政權力的運用過程中貫徹以人為本的管理理念的趨勢。以人為本強調的是對人性的理解和尊重，注重的是人的權利與自主，追求的是人的全面發展，目的是為了實現社會的全面進步。具體而言，行政權力的合意化表現在：①行政權力合法性。合意化意味著行政權力合法性的進一步增強，摒棄單一的工具理性，做到價值理性和工具理性并重，以公共理性為基礎。②行政權力的合理性。合意化意味著行政權力共識機制的形成，認定公共利益是公民與政府共商形成的社會共識，而非由行政主體單方面判定。③行政權力回應性。合意化意味著行政權力回應性的增強，行政主體主動、積極、程序化、制度化地對行政客體的要求做出反應，最大限度滿足公民需求。合意化的行政權力就是將合情化、合理化、合法化有機統一的行政權力。

二、思考題

1行政權力的內涵。

答：行政權力作為政治權力的一種，是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。行政權力的內涵可以從以下五個方面來理解：

（1）行政權力主體，必須是國家行政機關及其工作人員。

（2）行政權力根本目標，是通過執行國家的法律和政策有效地實現國家意志，國家意志是國家利益的體現。

（3）行政權力作用方式，主要是強制性地推行政令。

（4）行政權力客體，包括所有的居民及其所組成的各種社會組織和集團，囊括領土范圍內的整個社會。

（5）行政權力性質，是一種由社會上少數人行使的管理權力。

2行政權力學說的演變。

答：自從國家產生之日起，行政權力就成為國家治理社會，乃至國家政權體系本身運作所不可或缺的重要權力手段。行政權力學說的演變大概可以分為以下六個階段：

（1）早期分權學說

早期分權學說是人們對于行政權力的初步認識。一般認為是亞里士多德開了分權學說的先河。他在《政治學》一書中將國家權力分為三種機能：議事、執行和審判。其中的執行權力就是行政權力的重要組成部分。

（2）三權分立學說

隨著國家權力的分工日趨明顯，人們對于行政權力的認識也進一步深化。三權分立學說明確的把國家權力劃分為三種：立法權代表國家的一般意志，行政權主要執行國家意志，司法權則主要在于保護民眾的利益。

（3）政治與行政二分法

在這一階段，行政權力已經被作為一個獨立的領域來看待。二分法理論認為，國家只有政治與行政兩種權力，其中，政治與政策或國家意志的表達相關，行政則與這些政策的執行相關。二分法把促成了行政科學的誕生，從而為對行政權力的專門研究奠定了基礎。

（4）五權憲法學說

五權憲法是孫中山先生在借鑒西方三權分立學說的基礎上，結合中國的政治傳統所創立的一種學說。五權憲法將國家權力分作立法權、司法權、行政權、監察權和考試權五種。其中的考試權和監察權實際上是行政權里分離出來的。五權憲法學說表明，孫中山對于行政權力的復雜特征已經有所察覺。

（5）議行合一學說

議行合一理論是馬克思主義的觀點，認為行政權力與立法權力是統一的。議行合一理論要解決的主要問題是在權力的所有者與執行者分離條件下，保證權力執行者切實執行權力所有者的意志。從理論上講，議行合一不僅可以克服行政權力失控的現象，而且更能夠體現民主原則，把政治上的民主與行政上的權力集中統一特性有機地結合在一起。

（6）組織權力學說

組織權力說從組織的角度來研究行政管理權力的各個層面，這種學說將行政權力視為組織中的權力，著力研究行政權力作為一般組織權力的功能和特點。他們傾向于把權力看成是一種結構現象，認為組織權力普遍存在，其重要功能在于建立和維持特定的秩序。組織權力學說的特點是重視決策問題，認為行政權力不簡單表現為純粹的執行，決策同樣是其重要的基本功能。

3行政權力的結構。（北郵2010年研）

答：行政權力結構是指行政權力整體性的關系狀態和有序性的活動過程。其建立在行政管理活動中權力分工的基礎之上，既包括行政管理中權力安排的靜態結構，也包括行政管理中權力運行的動態活動過程。具體分析如下：

（1）行政權力的靜態結構

行政權力的靜態結構是指行政權力與其行使主體結合之后所形成的一種網絡架構，表現為行政權力關系及其制度安排的總格局，是行政管理活動賴以展開的基本框架。構成行政權力靜態結構的兩個方面是：

①縱向的層級結構。行政權力的層級結構簡稱層級制，與行政組織體系的金字塔結構相一致，體現出行政權力主體在垂直方向上的差異。

②橫向的部門結構。橫向結構屬于組織職能權力關系和參謀權力關系的結構，此類權力關系同直線權力關系相比是非常有限的。

（2）行政權力的動態結構

行政權力的動態結構是由權力作用的方向、方式、軌道、層次、時間和結果等要素結合在一起所構成的權力運行模式。動態結構的特點在于：

①體現了行政權力的指向性。行政權力是一種矢量，其作用方向和軌道具有明顯的指向。

②體現了行政權力運行的層次性。行政權力的運行呈現明顯的層次性，其中間過程存在許多中介。

③強調時效性。這意味著行政權力的運行必須在有效時間內起到應有的作用，否則將失去其活動的意義。這是行政權力的動態結構和靜態結構之間的最大區別。時間在行政權力動態結構中是一個必不可少的因素。

④包含權力作用的結果。這是反映行政權力結構效應的因素。在實際的行政管理過程中，行政權力作用的結果表現為政府績效，對行政權力作用結果的測量演變為專門的績效評估技術。

4行政權力的特征。

答：行政權力作為政治權力的一種，是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。行政權力具有以下特征：

（1）公共性。行政權力的運作集中體現為公共管理和公共服務等活動，其目的在于提供公共物品、維護公共利益。

（2）手段性。行政權力本身不是目的，而是實現目的的手段。從法理上講，行政權力屬于派生性的權力，是經公民政治授權或經立法權力委任之后產生的，必須執行賦予其權力的公民或國家立法機關的意志。

（3）自主性。行政權力相對于社會權力的獨立性和相對于統治權力的獨立性。自主性表現在以下三個方面：

①行政權力的自主性首先是其相對獨立的特性，即相對于社會權力的獨立性和相對于統治權力的獨立性。

②行政權力自主性還有一種更為具體的表現形式，即行政權力在行使過程中所表現的自由裁量性質。對于相當一部分需由行政主體自己決定是否采取行動和如何采取行動的職權，法律只規定原則，行政主體可在法律范圍內以合法手段自由行使。

③行使過程中的自由裁量性質。對于相當一部分需由行政主體自己決定是否采取行動和如何采取行動的職權，法律只規定原則，行政主體可在法律范圍內以合法手段自由行使。行政權力作為執行國家意志的手段，并不是完全脫離于政治權力之外的東西。所以，行政權力的自主性也只能具有相對意義。

（4）一元性。行政權力的一元性表現在三個方面：

①在一個國家內，擁有和行使行政權力的組織系統只能是一個。

②在一個國家的行政系統內部，只能存在一個權力中心。

③行政權力主體與客體之間的不可逆性，即行政權力運行的單向性。

（5）時效性。行政權力主要是要有效地執行國家意志，所以時間就成為行政權力結構中重要的坐標，效率也成為行政權力所追求的直接目的。立法權力和司法權力是達成社會民主與公正的必要途徑，行政權力是實現效率的必備手段。

（6）膨脹性。行政權力具有自我膨脹特性，這種特性表現為兩種情況：行政權力的自然增長、行政權力的惡性膨脹。

5行政權力和其他政治權力之間的關系。

答：行政權力之外的其他政治權力既包括國家權力，也包括非國家權力，主要是指立法權力、司法權力、政黨權力。由于職能的不同，行政權力和他們之間的關系主要是通過差異性來體現的，具體內容如下：

（1）行政權力和立法權力的關系

行政權力和立法權力同屬于國家權力，兩者的區別在于：

①從權力的性質和作用結果看，立法權力是各種社會權力集中的直接體現，其方向和軌道是多數人向少數人的集中，在整個國家權力回路中是輸入的過程和階段；行政權力則是由少數人向多數人的擴散，在整個國家權力回路中是輸出階段。

②從權力的功能看，立法權力的功能在于制定國家的法律和政策，其作用在于根據社會發展的情勢和規律，概括出社會活動和各種集體行動的準則與規則；行政權力則是要執行國家法律，推行政府政策，其作用在于將立法權力確定的制度規則和一般準則再具體應用于行政權力客體，即行政管理的對象。

③從權力的價值原則看，立法權力追求民主，行政權力追求效率。

（2）行政權力和司法權力

行政權力和司法權力也同屬于國家權力，它們之間的差別主要在于：

①權力運行方向不同。行政權力運行的方向是自上而下的，司法權力的行使則帶有某種平行性，可以視作國家權力運行過程當中的平衡調節器。

②主體在權力體系中的獨立性不同。行政權力的下級主體受上級的指揮與控制，司法權力的各級主體則獨立行使審判權。

③權力的作用和功能不同。行政權力是要積極地去實現國家意志，而司法權力主要在于消極地保障國家意志的實現不受干擾。行政權力的作用一般是主動的，而司法權力的作用一般是被動的。

（3）行政權力和政黨權力

行政權力與政黨權力的區別屬于國家權力與其他政治權力之間的關系問題。行政權力和政黨權力的區別在不同社會制度下的表現是不同的。在現代民主政治條件下，行政權力和政黨權力之間的區別主要有：

①權力的目的不盡相同。行政權力的目的在于執行國家意志，實現社會公共利益或保證社會利益的實現。政黨權力的目的則是執行本黨集體的意志，其所要實現的目的受制于其代表性。

②權力結構不同。一般說來，行政權力是國家權力運行回路的一部分，但政黨權力卻自成回路，本身就有一套完整的權力輸入和輸出系統。

③權力客體不同。行政權力的客體是整個社會，而政黨權力的客體只限于黨內。

④權力手段不同。行政權力擁有暴力威懾的后盾，主要通過法律手段行使權力，而政黨則主要依靠意識形態等符號力量，主要通過紀律手段行使權力。

6行政權力的分配方式。

答：行政權力分配是行政組織內部的結構分化和功能分割，依據行政權力結構的層次性和行政權力目的的可分性，將其分為若干系統和層次，并在此基礎上進行分工。其分配方式包括以下兩個方面：

（1）結構性分配

結構性分配是指根據行政權力的層次性而對其所做的縱向垂直性分割。此種分配所形成的結果是行政組織的結構性權力。結構性權力使行政主體呈現出層級性的差別，它的大小應該與其所在權力層次的高低成正比，層次越高，權力也就越大。在結構性分配過程中，影響行政權力層級性的最直接最主要因素就是其幅度的大小。因此，處理好管理層次與管理幅度之間的關系，就成為行政機構設置的基本問題。

（2）功能性分配

功能性分配是指根據行政權力所承擔的任務及其作用客體的狀況而對其進行的橫向水平分割，此種分配所形成的結果是行政組織的功能性權力。功能性權力使行政主體呈現出功能上的差別，其權力的大小往往同功能本身的重要程度呈正比，功能越重要，權力也就越大。行政權力的功能性分配在具體行政組織當中，就表現為行政機構設置中部門與部門之間的關系。

結構性劃分與功能性分割是行政權力分配的兩種基本方式。這兩種分配方式使行政權力主體在每一個層次、每一個部分都擁有相應的權力。作為行政權力總體運行過程的行政管理活動就是在這些分配基礎上實現的。

7行政改革就是行政權力的再分配。

答：對“行政改革就是行政權力的再分配”可以從以下幾個角度進行理解：

（1）行政改革的過程涉及行政權力的再分配

行政改革是指政府為了適應社會環境，或者高效公平地處理社會公共事務，調整內部體制和組織結構，重新進行權力配置，并調整政府與社會之間關系的過程。

（2）行政改革是行政權力再分配的外在表現形式

行政權力的再分配是政府對行政權力進行再次調節的過程。一般有兩種情況：

①外源型行政權力再分配。這是隨著整個社會利益的調整和政治權力的再分配而進行的行政權力再分配，即行政改革。

②內源型行政權力再分配。即在既定的政治、經濟體制之內，由于行政體系內部的權力主體或對象發生了局部變化，行政權力需要做小幅度調整，主要表現為機構的改變、撤銷、合并甚至擴大等，又稱行政改組。行政改組也是行政改革的一種形式。兩種形式的行政改革都推動了行政權力的不斷發展，因此行政改革就是行政權力的再分配。

8解析行政權力人格化與非人格化之間的張力。

答：行政權力人格化與非人格化之間的張力可以理解為兩者之間的相互作用，相互沖突的關系。具體可以從以下幾個方面分析：

（1）行政權力的運行必須通過人格化來實現

行政權力的運行離不開人的因素，權力與人的結合過程便是行政權力人格化的過程，這一過程通過人事行政過程而得以實現。無論是結構性行政權力，抑或是功能性行政權力，都包含著一系列的職位，這些職位都是需要人來承擔的，行政權力的分配最終也是將權力授予特定的人。只有在人發揮了作用之后，行政機構才具有活的動力，整個行政權力主體也才能運轉起來。

（2）行政權力的公共性要求非人格化

行政權力屬于公共權力，但當其分解為具體的職權之后，就與占據一定職位的人的利益產生了相關性。不同的人有不同的利益需求，如果不對擁有自己利益、占據相應職位的人進行約束，濫用職權將不可避免，這必然妨害公共利益的實現。

（3）解決兩者沖突的根本在于制度化

要解決人格化與非人格化之間的沖突就要求在行政權力分配過程中必須認真處理好權力、機構、職位和個人之間的關系，建立合理界定權利義務關系的制度化機制。所以，與制度化相應的“普遍標明”的原則，就成為行政權力分配過程中必不可少的了。

9行政權力分配應該遵循的原則。

答：在行政管理實踐中，確保行政權力的合理分配，是各級行政主體有效行使行政權力的基本前提和重要步驟。為此行政權力分配必須遵循相應的分配原則，主要有以下幾個方面：

（1）程序必須合法

合法性是行政權力的重要特征，也是其運行的根本保證。行政權力分配首先必須嚴格按照合理合法的規則進行。只有程序合法，行政權力才能保證有明確的法律依據，也才能獲得行政客體乃至全社會的認可與接受，從而也才能具有足夠的權威。

（2）職權必須分明

在行政權力分配過程中，每一個層次、每一個部門的權力都必須作出明確無誤的規定。權限劃分既要考慮到行政主體內部上級的權力控制能力和下級的權力承受能力，又要考慮到行政客體的范圍等問題。職位與權力要保持切實的統一，否則，就會引起行政組織內部的矛盾，影響行政管理活動的正常進行。

（3）權責必須一致

行政權力所要負起的責任既包括政治層面的責任，也包括管理層面的責任。每一級的行政權力主體既要對公民、憲法及國家政治權力負有相應的政治責任和義務，又要對上級機關、行政法規和行政制度負有相應的責任。有權無責和有責無權的權責分離現象，都是在行政權力分配過程中所應該防止的。不僅如此，權力的大小也必須同責任的大小相一致。行政責任一般是通過法律后果表現出來的，權責一致是實現法治行政、建立法治國家的重要步驟。

（4）權利必須明確

行政權力主體完成職責的過程就是承擔義務的過程。沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利。因此，利益問題在行政權力分配過程中也是一個不容忽視的因素。在行政權力分配過程中，應該注意每一個行政主體在恪盡職責后應得的利益和應該享受的權利，這樣行政權力的行使才能獲得現實的動力。需要指出的是，權利與利益的大小不能只根據權力的大小而定，而應該直接與行政責任相聯系，二者之間成正比關系。

（5）內容必須全面

在行政權力分配過程中，各級行政主體都應獲得與其權力層次及功能相一致的全面的職權。權力主體在人權、財權和物權各方面應該齊備，缺一不可。行政主體既要有權指揮一定數量的下級人員，又要有權調配和使用一定數量的物資或一定數額的資金。同時，各級行政權力主體在如上所述的職位、權力、責任和利益等方面，也必須實現完整的結合。唯有在分配時保證內容的全面，行政權力才能成為完整統一的體系而發揮作用。

10行政權力分配與政治授權之間的不同。

答：行政權力分配是一個權力分割的過程，而政治授權則是具有賦權性質的行為。兩者之間的不同在于：

（1）主體不同。行政權力分配的主體是國家行政機關，而政治授權的主體是人民或代議機關。

（2）權力來源不同。行政權力是一種執行性的權力，來自于人民及其代議機關，而政治授權的權力則來源于人民。從這個意義上說，行政權力是通過政治授權實現的。

（3）性質不同。政治授權和行政授權之間的區別，實際上是立法權力與行政權力之間的區別。

（4）具體內容不同。行政權力分配是行政權力體系內部不同層次主體之間的權力分配，而不同層次的政治授權則是對行政權力在多級分配過程當中能量消耗的補充。

11在行政權力分配過程中集權與分權之間關系的處理。

答：與行政權力的兩種分配方式相適應，行政權力分配當中的集權與分權關系也包括兩種情況。一種是結構性權力的集中與分散問題，即國家行政機關內部中央與地方、上級政府與下級政府之間的關系。另一種情況是功能性權力的集中與分散問題，即在行政職能和任務方面權力主體與客體之間的關系。處理集權與分權關系的要點在于：

（1）適度原則

適度原則是指無論是集分關系還是收放關系，都必須使權力在集中與分散之間保持一個恰當的度。行政權力過于分散會使行政工作遲滯不前乃至宏觀失控，行政權力過于集中又有出現專制甚至是獨裁的可能。隨著社會公共事務的逐漸增多，行政客體日益龐大，行政環境更加復雜多變，上級行政機關又無力事事過問，因此適當地分散權力給下級主體或客體也是大勢所趨。

（2）特殊性原則

特殊性原則是指權力集中與分散的度，必須根據特定的歷史條件和社會情況妥善處理，不能一概而論。像中國這樣的發展中國家，在從傳統社會向現代社會轉變的過程中，資源配置、經濟調整、社會控制等問題，都離不開行政權力的集中。但是適當地集中并不等于要過分集權，行政集權如果影響到調動社會各方面的積極性，阻礙了社會發展的活力，這種分配就是不適度不科學的。

12行政特權體現的權利義務關系。

答：行政特權是行政主體因為特殊需要，具有的某些不受一般行政法規約束的權力。行政特權是一種特殊的權力。特權的授予固然能滿足工作的某種需要，但處理不好又可能導致非法侵害公民的正當權利。行政特權體現的權利義務關系表現在：

（1）必須以特殊的義務為前提

特殊的權力意味著特殊的權利，對于犧牲相應權利的公民而言，他們需要行政主體盡到特殊的義務來交換。行政主體與客體之間這種特殊的權利義務關系也仍然是一種對應關系。行政主體不能只享有特殊權利而不履行特殊義務。

（2）與相對方權利義務平衡

從法理上講，行政權一旦形成，便與公民權利結成一種既互相依存，又相互對立的關系。在行政主體與相對方形成的關系中，一方權力（權利）的實現，要求另一方履行相應的義務。每一方既是權利主體又是義務主體，雙方的權利義務在總體上平衡的。

基于行政特權的這些特殊性的授予必須謹慎，既要有特殊的需要作為前提，又要有特殊的責任義務作為基礎，執行時也要有一定的制約機制，而且還必須符合憲法的規定。

13行政授權同一般意義上的行政分工、行政助理、行政委托及法律關系上的行政代理的區別。

答：行政授權作為行政權力分配的主要形式，不僅存在于行政權力的縱向分配當中，而且也存在于行政權力的橫向分配當中。它同一般意義上的行政分工、行政助理、行政委托及法律關系上的行政代理都有區別，具體闡釋如下：

（1）行政授權與行政分工不同

行政分工是指不同的行政機關或行政工作人員各負其責，彼此之間未必有上下級隸屬關系；而行政授權則包含上下級之間必須具有的監控與報告關系。

（2）行政授權與行政助理不同

行政助理是由人來幫助負責者去處理行政事務，接受別人幫助的行政人員仍然負有其全部責任，而助理自己沒有多少責任；在行政授權中，被授權者則負有相當的責任。

（3）行政授權與行政委托不同

行政委托是指行政主體將其職權的一部分，依法委托給其他組織或個人來行使的法律行為。其中作為委托對象的組織和個人，既可以是行政權力主體，也可以是其他社會組織或法定個人，委托的事務是比較具體的；而行政授權的對象一般在行政權力體系內部，授予的任務也不像委托的事務那么具體。

（4）行政授權與行政代理不同

行政代理指的是代理人依法代替某一行政人員執行其任務，并要自負其責；而行政授權則是被授權者負責行使其法定的職權，并非代替他人。

14劃分行政授權的方式。

答：行政授權是授權的一種形式，是指行政組織內部上級機關把某些權力授予下級行政機關或職能機構，以便下級能夠在上級的監督下自主地行動和處理行政事務。

（1）根據行政工作內容的重要性程度、上級行政主體的管理水平等綜合情況，可將行政授權劃分為：

①充分授權，又稱一般授權，指上級行政主體在下達任務時允許下屬自己決定行動方案，并能進行創造性工作。具體又可分為三種情況：柔性授權、模糊授權和惰性授權。

②不充分授權，又稱特定授權或剛性授權，指上級領導對于下屬的工作范圍、內容、應達成的績效目標和完成工作的具體途徑都有詳細規定，下級行政主體必須嚴格執行這些規定。

③制約授權，又稱復合授權，即把某項任務的職權分解授給兩個或多個子系統，使子系統之間產生互相制約的作用以免出現疏漏。

④彈性授權，又稱動態授權，指在完成同一項任務的不同階段采用不同的授權方式。

（2）根據在授權時所利用媒介的不同，可將行政授權劃分為：

①書面授權，即上級行政主體以文字形式對下屬工作的職責范圍、目標任務、組織情況、等級規范、分層負責辦法、處理規程等都有明確規定的授權形式。

②口頭授權，即上級行政領導對下屬用口頭語言所做的工作交代，或者是上下級之間根據會議所產生的工作分配。

（3）根據授權的合法程度和規范化、程序化的程度，可將行政授權劃分為：

①正式授權，指行政主體依據法律規定并按照法定程序所進行的授權活動，即下屬行政人員根據其合法地位獲得相應職權的過程。

②非正式授權，指無法律特別規定或組織體系之外的非程序性授權。

15行政授權需要的條件。

答：行政授權必須在具備一定條件的情況下進行，授權的條件可以理解為如下幾個方面：

（1）行政授權需要良好的組織和人事基礎

①行政管理的目標已經確立，方向正確，任務明確。行政工作的預期成果標準已經普遍制定，并且這些標準都是公平合理、切實可行的。

②行政組織機構已經建立，組織結構系統完善，要素完整，功能健全。

③行政首長認為組織內部的人事安排大致已經確定，不再擔心部屬的過分變動。

④行政組織各個層次的人員尤其是主管與部屬之間能互相信任，組織內部氣氛和諧。

⑤行政組織文化與工作環境良好，工作人員心情舒暢，忠于職守。

（2）行政授權必須把握適當的時機

①當行政首長工作負擔過重，部屬在工作中隨時都要找領導決定時，就必須進行授權。

②當行政組織的指揮系統中有人因工作或其他任務暫時離開，或者遇到高層職位缺位，組織又感到沒有適當人員接替時，必須進行適當授權。

③當行政機關力求開創新局面，重視解決新問題，行政首長必須集中精力專注于重大的組織工作目標時，需要進行適當授權。

④當有關工作人員并不在一處工作時，因為空間上的差別，容易造成不同的想法、不同的意見和不同的解決問題方式，這也需要有適當的授權。

（3）行政授權必須考慮工作界限

即上級管理者把一般的日常例行性事務交給下屬處理，而自己保留對諸如重大政策決定和重要人事任免等例外事項的決定權。這樣能夠保證上級管理者有時間和精力去考慮大政方針并研究重要的人事和財政等問題。

16行政授權的程序。

答：行政授權的程序就是如何進行授權的問題，包括以下幾個步驟：

（1）確定授權的工作內容。根據行政管理的目標和任務，行政領導必須先確定自己工作的內容與范圍，然后對這些工作進行分析比較，確定哪些事務是自己應該做的，哪些事務是應交由下屬或下級行政機關去處理的。

（2）選擇授權的對象。確定行政授權的內容后，上級要根據指派給下級工作的性質、工作量的大小、事務的重要性與復雜性程度，選定授權的對象。為充分發揮行政授權的功能，上級應該根據授權內容選擇最適當的下屬。

（3）規定授權工作應該達到的目標、成果以及完成工作的權限和應負的責任。授權工作的數量、質量、時限、期限、權力范圍和獎懲的規定等，都必須做到明白無誤。因而，對于授權工作可以采用目標管理的方法。

（4）正式授予權力。這是授權者與被授權者之間的契約或承諾的達成。授權者可以采取開會任命方式，也可以采取下發文件、任命書或聘任書等方式進行授權。被授權者可以口頭表示接受，也可以通過立軍令狀或簽訂合同等形式加以接受。

（5）檢查評估授權成效。行政授權需要規定檢查授權成效的辦法，譬如規定下屬定期填報表格、提出書面報告，規定主要負責人定期作述職報告，保證上下之間溝通渠道暢通。

17行政權力行使的基礎。

答：行政權力行使的基礎根據行政權力的不同類型可以概括為以下幾個方面：

（1）結構性權力。結構性權力行使的基礎是以行政組織的層級結構和組織分工，以及由此所帶來的地位差異為基礎。

（2）制度性權力。制度性權力行使的基礎是以行政組織結構所賴以運行的制度規則、制度安排，也包括一些程序性規范和行為準則為基礎。

（3）報酬性權力。報酬性權力行使的基礎是以行政主體對于客體所希望得到的資源的控制為基礎。這是由于交換的不平衡性導致的。

（4）強制性權力。強制性權力行使的基礎是以行政組織所擁有的威脅和懲罰手段為基礎。

（5）象征性權力。象征性權力行使的基礎是以組織象征性的符號資源為基礎。從一定意義上講，組織權力是由組織符號體系的結構所構成并得以再現的。

（6）知識性權力。知識性權力行使的基礎是以專業、技術和信息等知識性資源為基礎。

（7）關系性權力。關系性權力行使的基礎是以與行政主體相關的人際關系、社會網絡、非正式組織等資源為基礎。

（8）人格性權力。人格性權力行使的基礎是以充任行政主體資格的個人的才能、品德、智慧，處事風格、技巧、作風等為基礎。

18行政權力行使的方式。

答：行政權力是指國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。行政權力行使的目的在于讓行政客體服從行政主體。構成行政權力基礎的各個方面是權力運行的重要資源。有了這些資源，行政權力的行使就擁有了各種相應的手段。行政權力行使的方式主要有：

（1）權力壓力。即行政主體會運用強制性權力基礎，通過物理學、生物學和心理學等方面的力量，以威脅、限制和恫嚇等形式，讓行政客體在物理、生理和心理上不可或缺的需要遭到破壞，或處于危險境地，而行政客體要保證其自愿選擇和行為的能力，又離不開這些需要。一般情況下，將施加壓力的方式用于阻止人們的行為或行為傾向，比用來迫使人們按照給定方式行動更為有效。

（2）權力控制。即行政主體通過結構權力和制度權力資源，以行政法規、命令、指示、規定、章程、要求等形式，按照行政組織的層級結構明示，要求權力客體依主體的愿望行事。控制手段多用于讓行政客體按照主體給定方式行動的情況下，是行政權力運行過程中所普遍采用的方式。

（3）權力操縱。即行政主體通過限制信息供應、進行信息誤導或蒙蔽性宣傳等手段，隱瞞或部分隱瞞事實真相及行動目的，從而影響權力客體，并使權力客體采取行動以滿足權力主體的意愿。權力操縱的重要特征在于“隱秘性”。

（4）權力誘導。即行政主體通過呼吁或勸告，并提供相應的理由和誘因，促使行政客體根據自己的價值觀和目標，經過自主思考或獨立估量之后，接受行政主體的意見并將其作為自己行動的依據。這種權力行使方式和行政權力本身的正當性密切相關。

19權力和權威之間的關系。

答：權力和權威是根據行政權力對客體的影響力差別來進行區分的，兩者之間既具有相關性，又存在著差別，主要體現在：

（1）權力和權威的聯系

權威包含著權力。權力是主體根據自己的目的去影響客體行為的能力，而權威則是權力和威信共同作用的結果。權威是主體令客體服從的一種權利資格，是建立在主客體雙方認同的基礎上的。

（2）權力和權威的區別

①權力主要指一種力量，依靠這種力量可以造成某種特定的局面，使客體的行為符合主體的目的；權威則主要是一種社會心理過程，依靠某種威勢或威望來取得信任與贊同。

②權力通常是以強力作為后盾，具有某種強制性；而權威則主要是以合法性、正當性、合理性作為依靠，具有一定的影響性。

③權力的作用不一定帶來服從的結果，客體的對抗和不服從是時常發生的；權威所起的作用則往往是心悅誠服，客體一般是基于認同而進行的服從。

（3）行政主體應該力求權力與權威的統一

雖然權力和權威之間具有相關性，而且在多數情況下權力和權威是一致的，但也存在著區別，在特殊情況下，二者甚至可能發生分離。在行政權力行使過程中，行政主體應該力求權力與權威的統一，從而保證合法與合理的統一。

20影響行政權力行使程度的因素。

答：行政權力的行使程度是行政權力關系的一種表現形式，是指行政客體對行政主體服從情況的差別。有多種因素影響行政權力的行使程度，可以分為以下幾個方面：

（1）行政權力的目的與手段的合理性與正當性。即目的的合理性與正當性直接影響到行政權力自身的權威性。行政權力目的的合理性與正當性也會影響到行政手段的正確與否。而不同的行政手段，又能產生不同的行政管理效果。

（2）行政權力的強度。強度的大小取決于行政權力的結構，更取決于行政權力的基礎。而行政權力的基礎則經常以變量的形式出現。包括兩個大的方面：一是分配的基礎，二是個人的基礎。分配的基礎是指與職位相關的行政權力。個人的基礎是指作為行政權力主體的個人自身可能帶來的某種權力，包括品質、經驗、知識、專長等方面的影響力。

（3）行政客體的潛在能力。作為行政客體的個人，其財富的多寡、教育水平的高低、文化知識的多少和技術能力的強弱，都在很大程度上影響到行政客體的認知與行為能力，影響到客體對于政府政策與法令的認同與反應程度。

（4）行政權力作用的范圍。范圍的大小依據權力強度、權力基礎、權力手段、社會發展水平等情況而定。超越行政權力的能力發展，無視行政客體的認同，而一味追求過大、過寬的管理范圍，行政權力在行使過程中就有可能發生衰減或衰變，影響行政權力的最終實現。

（5）行政環境問題。無論是政治環境、社會環境、文化環境和國際環境等外部環境，抑或行政文化、行政氛圍等內部環境，都對行政權力的行使起著一定的制約作用。

21行政權力行使過程中產生的負效應及其克服。

答：在經濟與社會發展過程中，行政權力具有雙重作用。一方面，在維護社會秩序、推動經濟發展和增進公共利益、保障公民權利方面會起到積極的能動作用；另一方面，行政權力也可能帶來社會矛盾，阻礙經濟發展、損害公共利益，甚至侵犯公民權利，起到消極的負面作用。所以對于行政權力行使過程中有可能產生的負效應，必須引起足夠的重視。

（1）行政權力行使過程中的負效應

①利益倒錯，公仆變成為主人。公職人員不可避免地都有自己的特殊利益，如果缺乏相應的利益協調機制和權力制約機制，公職人員有可能為了追求自己的特殊利益而置國家利益于不顧，用公共行政權力去滿足私人的需要。

②權力角逐，手段變成為目的。行政權力自身的層次性能夠帶來利益的差別，加之行政權力又擁有有效的行為手段，在行政權力行使過程中，人們就容易產生“權力崇拜”意識并在這種意識的支配下，為追求權力而角逐，導致行政權力手段與目的的本末倒置。

③權力僭越，職權擴張為特權。行政權力能夠對社會價值進行權威性分配，正因為如此，公職人員有可能利用手中的權力攫取私利。

④傳統慣性，導致權力濫用。由于行政權力本身集中的特性，公共行政權力又不得不由少數人來行使。因此，在相當長的歷史時期，行政權力依然保留著許多原有的特性。

（2）行政權力行使過程中產生的負效應的克服

對于行政權力行使過程中的負效應既不能驚慌失措，也不能掉以輕心，關鍵是要建立完善的權力制約機制，以防止并糾正行政權力行使的負效應。行政權力的制約機制主要分為兩類：

①他律機制，指其他政治權力以及行政客體對行政權力主體的制約，這主要包括立法權力和司法權力等行政權力之外的國家權力的監控、政黨政治權力的監督、輿論權力的監督、公民和公民集團的監督等多種形式。

②自律機制，指行政權力自身所應具備的防范措施與制度等，這主要包括利益協調機制、行政責任機制和行政倫理機制。

在實踐中，自律機制必須和他律機制有機結合起來，行政權力才能真正得到制約，其行使也才能真正符合公共利益。

22試比較現代行政權力與傳統行政權力。

答：行政權力作為國家權力的重要組成部分，是隨著國家的產生而出現的。行政權力產生以后，經歷了一個由傳統向現代的不斷發展過程。現代行政權力是與現代工業社會發展狀況相適應的行政權力，和傳統行政權力的區別主要體現在以下幾個方面：

（1）權力基礎的差異

現代行政權力是一種法理型的權力，行政客體的服從是以行政主體所擁有的合理合法權威為基礎的。傳統行政權力在內部結構上表現為個人權力大于職位權力，人格權威大于職務權威。

（2）內部結構的差異

現代行政權力的內部分化相當完備，科層分工嚴謹，而傳統行政權力是與農業社會發展狀況相適應的行政權力，當時行政事務相對簡單，沒有分工的需求。

（3）外部權力關系的差異

現代行政權力在外部權力關系呈現出明顯的自主性，在和其他國家權力明確分立的同時，也和社會組織的權力保持相對獨立，實現公私分明和非人格化的運行。傳統行政權力在外部權力關系上表現為和立法、司法權力交織存在，與宗教、宗法權力的連結也根深蒂固。

（4）職能的差異

傳統行政權力在功能上與國家政治權力的統治職能及社會組織的經濟功能沒有明確界限。現代行政權力的功能也因同政治統治的剝離和經濟經營的脫鉤而表現出顯著的公共性。

23論20世紀的行政國家現象。

答：（1）行政國家的內涵

行政國家現象是指進入20世紀以后，隨著經濟社會發展，公共事務增多導致公共利益的擴大化，行政職能不斷擴展，行政權力急劇擴張的現象。行政國家在當代的發展已經不僅僅是結構上的龐大而已，而且它正在沿著管理、政治和法律三個維度擴張，這從本質上而言對個人自由是一種潛在的威脅。

（2）行政國家現象的特點

行政國家現象是隨著社會多樣化和經濟復雜化的發展而產生的，是時代的產物。在這一時代背景下，行政國家現象表現出與以往公共管理不同的特點。具體表現在如下幾個方面：

①行政機構的擴張。國家行政權力機構的數量大大增多，其所管理的內容異常龐雜，職能在日趨專門化的同時也更加復雜。

②公共管理成本提高。行政機構擴張、行政人員的隊伍日益龐大導致行政事業費用大量增加，公共管理的成本越來越高。

③行政權向立法權、司法權擴張。委任立法現象大量出現，行政權力內部的糾紛調停制度也不斷健全和完善。

④自由裁量權擴張。行政立法數量不斷增加，涉及的范圍不斷擴大。

⑤公共管理的服務性凸顯。行政權力的服務功能漸趨重要，公共福利措施明顯增多，福利主義政策波及全球。

⑥行政越權。行政權力不斷發生越軌現象，侵犯立法權力和司法權力，侵犯公民權利，甚至直接干預經濟與社會事務。

從以上特點可以看出，20世紀的行政權力已不再僅僅是擔負“守夜警察”的角色，它已經轉變為社會積極干預者。

（3）對行政國家現象的剖析

行政國家是歷史發展的必然產物，有積極的一面，同時又有消極的一面。但是，行政權力的本質和特性并沒有發生根本改變，一味地肯定或否定行政國家現象都是有失偏頗的。

①行政國家產生的原因是近現代科學技術突飛猛進和生產力迅速提高。

②應對行政國家現象的關鍵在于控制行政權力。

③行政國家并沒有改變行政權力的本質特征。即行政權力在由“守夜警察”的消極身份轉變為社會積極干預者身份的過程中，其本質特征并沒有發生根本改變。

24論21世紀行政權力的發展趨勢。

相關試題：評述行政權力發展的未來趨勢。（中央黨校2013年研）

答：21世紀行政權力的發展趨勢主要有：

（1）權力結構的扁平化

上下級之間、人與人之間的權力距離日漸縮短，權力中心逐漸下移，盡可能地縮短決策鏈以減少決策在時間和空間方面的延遲問題，盡可能地減少管理層次和中間環節以提高施政效率，最大程度地面對權力客體以體現便民原則和人本價值。

（2）權力分配的均等化

在行政權力分配過程中更加突出公平和均衡的價值，堅持以人為本，貫徹機會均等的原則，擴大公眾在從事公共服務、管理自己工作和生活等方面的參與權，讓權力由更多的人執掌，適當增加人性化社會因素在權力資源中的比重，形成決策民主化、溝通網絡化、管理分權化的權力模式。

（3）權力行使的共享化

行政權力共享化首先是一種包容意識，即對社會多樣性的兼容；行政權力共享化更是一種伙伴關系，即政府、民營部門和民間社會的有機結合；行政權力共享化還體現為參與施政，即公民對于公共管理活動的直接參與。

（4）權力運行的透明化

行政權力透明化本質上是一種制度設計，它集中表現為在法律制度框架內的政府信息公開化。行政權力透明化至少有三個方面：

①作為權力主體的政府信息公開化；

②作為權力客體的公眾依法享有信息自由權利和表達自由權利；

③權力載體的電子化。

（5）權力約束的法治化

約束行政權力的根本出路在于法治化。現代法治首先意味著政府守法，并意味著政府尊重公民權利和自由，更意味著法律面前人人平等。這就要求限制行政權力，用憲法法律和法治原則對行政權力的發生、配置、行使、監督等方面進行全方位的制約。

（6）權力價值的合意化

具體而言，行政權力的合意化表現在三個主要方面：

①合意化意味著行政權力正當性的進一步增強，摒棄單一的工具理性，做到價值理性和工具理性并重，以公共理性為基礎。

②合意化意味著行政權力共識機制的形成，認定公共利益是公民與政府共商形成的社會共識，而非由行政主體單方面判定。

③合意化意味著行政權力回應性的增強，行政主體主動、積極、程序化、制度化地對行政客體的要求做出反應，最大限度滿足公民需求。

25關于當代中國行政權力發展的思考。

答：關于當代中國行政權力發展的思考主要包括以下幾個方面的內容：

（1）中國行政權力的現狀

①行政權力兼具現代性和傳統性。我國正處于社會轉型時期，行政權力特征表現為現代性與傳統性的交織，既不同于傳統行政權力和現代行政權力，又同二者密切相關。

②行政國家現象出現。受到現代化浪潮的沖擊，類似于行政國家的現象在中國也開始出現，行政權力在實際運行過程中時常僭越自己的位置，行政越權現象也時有發生。

③后現代思想的沖擊。在世紀之交和千年之交，受全球化發展的影響，后現代的思想與實踐也已開始進入各個行政管理領域，雖然這并不意味著從現代向后現代發展的真正開始，但預示著行政權力新的轉型的開始。

（2）中國行政權力發展的任務

面對著傳統、現代和后現代的混雜局面，中國行政權力要實現扁平化、均等化、共享化、透明化、法治化與合意化，需要完成以下幾個方面的任務：①適應市場經濟的發展，建立完善的制度化機制；②適應社會分化趨勢，建立相應的自主性機制；③適應經濟現代化趨勢，建立有效的能力機制；④適應民主政治要求，增強正當性和合法性機制；⑤適應法治化治理的需要，建立完備的制約機制；⑥適應可持續發展目標，建立適應性的價值體系。

（3）實現我國行政權力發展的途徑

為了完成行政權力轉型，實現行政權力發展的任務，我國政府要重點推進以下工作：

①改革弊端，消除傳統社會所遺留的其他權力對行政權力的不必要干擾。

②防患于未然，制約由工業時代所造成的行政權力自身的無限膨脹。

③與時俱進，趕上信息時代行政權力發展的步伐。

④未雨綢繆，引入以人為本的可持續發展價值觀，應對后現代行政權力發展中可能出現的問題。

只有這樣，才能使中國行政管理真正做到公正、廉潔、高效，我國行政權力才能走出轉型期的困境，不斷發展和完善。