第二章　社區(qū)建設(shè)

第一節(jié)　社區(qū)建設(shè)的含義和發(fā)展歷程

一、社區(qū)建設(shè)的含義

1社區(qū)建設(shè)的含義

社區(qū)建設(shè)，是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問(wèn)題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過(guò)程。這一含義可以從以下幾方面來(lái)理解：

（1）不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量，是社區(qū)建設(shè)的主旨；

（2）促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)主旨的必然要求；

（3）強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問(wèn)題，是社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵；

（4）依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)主旨的方法和手段，也是社區(qū)建設(shè)的要義之所在；

（5）黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)主旨的重要保證。

2城市社區(qū)建設(shè)的含義

城市社區(qū)建設(shè)，是指在政府倡導(dǎo)下，依靠城市社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，解決社區(qū)問(wèn)題，強(qiáng)化社區(qū)功能，發(fā)展社區(qū)事業(yè)，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（1）當(dāng)今西方國(guó)家的城市社區(qū)建設(shè)有兩個(gè)層次：

①把各種社區(qū)看作一個(gè)整體，作為城市中社會(huì)生活組織的基本單元協(xié)調(diào)社區(qū)間的演替與互動(dòng)；

②把城市社區(qū)看作一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，優(yōu)化其內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制，如社區(qū)整合、社區(qū)分化、社區(qū)成分變遷、社區(qū)發(fā)展等，宗旨在于充分利用社區(qū)人力、物力資源，培養(yǎng)社區(qū)成員的自治與互動(dòng)精神，創(chuàng)造更為美好的生活條件。

（2）最近我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容有轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性的趨勢(shì)。傳統(tǒng)的城市基層工作內(nèi)容主要限于政府所部署的社會(huì)行政管理工作和范圍還很狹窄的居民自治性事務(wù)；近些年發(fā)展起來(lái)的社區(qū)服務(wù)，則初步拓展了社區(qū)工作的內(nèi)容。它應(yīng)該包括：社區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社區(qū)環(huán)境建設(shè)、社區(qū)文化建設(shè)、社區(qū)教育建設(shè)、社區(qū)服務(wù)建設(shè)、社區(qū)城市建設(shè)和社區(qū)安全管理建設(shè)等。

二、社區(qū)建設(shè)的發(fā)展歷程

1社區(qū)建設(shè)的前奏

從城市基層社區(qū)來(lái)說(shuō)，早在新中國(guó)成立初期就開(kāi)展了一些社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。為了加強(qiáng)城市居民工作和基層政權(quán)建設(shè)，全國(guó)人大常委會(huì)于1954年制定頒布了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》。按照這兩個(gè)條例的要求，各地城市基層政府設(shè)立了派出機(jī)關(guān)——街道辦事處，并且按照居民的居住地區(qū)成立居民委員會(huì)，從而形成了區(qū)、街、居三級(jí)法定性社區(qū)和三級(jí)社區(qū)組織體系。20世紀(jì)50、60年代，城市居民委員會(huì)開(kāi)展了公共福利、治安保衛(wèi)、調(diào)解糾紛、居民動(dòng)員以及向當(dāng)?shù)卣从尘用竦囊庖?jiàn)和要求等多項(xiàng)社區(qū)工作。

改革開(kāi)放以來(lái)，城市基層社區(qū)工作的范圍進(jìn)一步拓寬。街道辦事處承擔(dān)著城市管理、社區(qū)服務(wù)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、優(yōu)撫救濟(jì)、社會(huì)治安、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育、司法調(diào)解、群眾生活等數(shù)十項(xiàng)任務(wù)。居民委員會(huì)依法開(kāi)展了精神文明建設(shè)、社區(qū)服務(wù)、辦理本居住區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛和協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安以及公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等工作。可以說(shuō)建國(guó)后30多年的城市街道、居委會(huì)工作，尤其是20世紀(jì)80年代后期開(kāi)始的社區(qū)服務(wù)工作，為社區(qū)建設(shè)的興起奠定了基礎(chǔ)，構(gòu)成了社區(qū)建設(shè)的前奏。

2社區(qū)建設(shè)的啟動(dòng)

（1）城市社區(qū)建設(shè)由社區(qū)服務(wù)發(fā)展而來(lái)

社區(qū)建設(shè)作為一個(gè)新生事物，并不是憑空而降的“舶來(lái)品”，而是社區(qū)服務(wù)深化發(fā)展的產(chǎn)物。

從1985年開(kāi)始，民政部門從民政工作社會(huì)化、社會(huì)福利社會(huì)化和強(qiáng)化街道、居民委員會(huì)功能的角度大力倡導(dǎo)、積極推動(dòng)社區(qū)服務(wù)工作。

1986年初，民政部從探索建立社會(huì)保障制度的高度，提出了社區(qū)服務(wù)和建立、完善社區(qū)服務(wù)體系的任務(wù)，第一次把社區(qū)的概念引入實(shí)際生活。民政部倡導(dǎo)在城市基層開(kāi)展以民政對(duì)象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù)，其目的是想動(dòng)員社會(huì)上方方面面的力量，解決城市居民的社會(huì)福利和生活服務(wù)問(wèn)題。

1987年社區(qū)服務(wù)開(kāi)始在全國(guó)普及，同年社區(qū)服務(wù)寫(xiě)進(jìn)了國(guó)家法律。此后，社區(qū)服務(wù)開(kāi)始在我國(guó)城區(qū)展開(kāi)，走進(jìn)了千家萬(wàn)戶。

1989年3月，天津市和平區(qū)新興街道在我國(guó)內(nèi)地率先開(kāi)展社區(qū)志愿者服務(wù)活動(dòng)，首創(chuàng)志愿者協(xié)會(huì)。

1989年10月，全國(guó)首次城市街道工作理論研討會(huì)在北京舉行。會(huì)議著重探討了城市街道政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)工作和社區(qū)服務(wù)三個(gè)問(wèn)題。

1993年8月，黨中央和國(guó)務(wù)院14個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》，提出要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，加快建立健全社會(huì)保障體系和社會(huì)化服務(wù)體系，以及推動(dòng)社區(qū)服務(wù)業(yè)全面、快速地發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)和措施。這表明黨中央、國(guó)務(wù)院已經(jīng)把社區(qū)服務(wù)提上重要的議事日程，社區(qū)服務(wù)已不僅僅是民政部門的事；同時(shí)也表明我國(guó)已經(jīng)將社區(qū)服務(wù)看作是一個(gè)行業(yè)或一個(gè)產(chǎn)業(yè)。

1995年12月，為加強(qiáng)對(duì)全國(guó)社區(qū)服務(wù)工作的宏觀指導(dǎo)，探索新時(shí)期社區(qū)服務(wù)業(yè)改革與發(fā)展的基本模式，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)向高標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范化方向發(fā)展，民政部制定了《全國(guó)社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》。該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：“社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)是指在城市社區(qū)服務(wù)工作中成績(jī)優(yōu)異，社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益顯著，對(duì)全國(guó)社區(qū)服務(wù)發(fā)展具有典型示范作用的城區(qū)。”隨之在全國(guó)列出一系列示范城區(qū)，推動(dòng)了全國(guó)社區(qū)服務(wù)的不斷進(jìn)展。

（2）從社區(qū)服務(wù)向社區(qū)建設(shè)的過(guò)渡

隨著改革的深化和社區(qū)服務(wù)工作的發(fā)展，社區(qū)工作的其他方面內(nèi)容也迅速展開(kāi)，社區(qū)服務(wù)的概念已經(jīng)包容不了全方位的社區(qū)工作。但是因?yàn)闆](méi)有合適的概念來(lái)概括這些社區(qū)工作，人們便把它們統(tǒng)統(tǒng)劃入了社區(qū)服務(wù)的范疇之中，社區(qū)服務(wù)概念過(guò)分膨脹，“名不副實(shí)”。這樣就需要一個(gè)更加寬泛、更為準(zhǔn)確的名詞來(lái)概括社區(qū)整體工作。另一方面，社區(qū)服務(wù)和其他社區(qū)工作的大發(fā)展表明，轉(zhuǎn)型時(shí)期的黨和政府、企業(yè)組織、居民群眾，不僅需要社區(qū)服務(wù)，而且需要優(yōu)美社區(qū)環(huán)境、優(yōu)良社區(qū)秩序，加強(qiáng)基層社區(qū)民主、法制建設(shè)，發(fā)展社區(qū)文化、教育事業(yè)等。20世紀(jì)90年代初期，學(xué)術(shù)界和政府有關(guān)部門借鑒國(guó)外“社區(qū)發(fā)展”的概念，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，明確提出了“社區(qū)建設(shè)”的口號(hào)。1991年5月，民政部領(lǐng)導(dǎo)在聽(tīng)取城市基層組織工作情況后，提出基層組織要抓好“社區(qū)建設(shè)”的新思路。指出社區(qū)工作除了社區(qū)服務(wù)外，還有社區(qū)文化、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)康復(fù)、社區(qū)教育等內(nèi)容，首次提出了社區(qū)建設(shè)的理念和任務(wù)。

社區(qū)建設(shè)的思路提出之后，民政部專門下發(fā)了《關(guān)于聽(tīng)取對(duì)“社區(qū)建設(shè)”思路的意見(jiàn)的通知》，征求各地對(duì)開(kāi)展社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)和建議。隨之確立天津市河北區(qū)、杭州市下城區(qū)為全國(guó)社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位，開(kāi)展社區(qū)建設(shè)工作實(shí)驗(yàn)。1991～1992年間，先后召開(kāi)了三次全國(guó)性的社區(qū)建設(shè)理論研討會(huì)。自此，“社區(qū)服務(wù)”的提法進(jìn)一步延伸擴(kuò)展為“社區(qū)建設(shè)”，基本上就相當(dāng)于國(guó)際上所流行的社區(qū)發(fā)展概念。1998年機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)務(wù)院明確賦予民政部“指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)管理工作，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)”的職能，民政部基層政權(quán)建設(shè)司也因此正式改名為民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司。

（3）上海城市管理體制改革的實(shí)踐意義

在我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)逐漸展開(kāi)過(guò)程中，上海市發(fā)揮了帶動(dòng)作用。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，上海市一直把加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作作為一件大事來(lái)抓。

1991年，上海市委提出要十分重視以社區(qū)為載體推進(jìn)精神文明建設(shè)，并要求同強(qiáng)化社區(qū)管理和完善社區(qū)服務(wù)結(jié)合起來(lái)。

1995年5月，上海市在10個(gè)區(qū)的10個(gè)街道開(kāi)始進(jìn)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的試點(diǎn)工作，市委、市政府確立了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理體制改革的總體思路，開(kāi)始大張旗鼓地抓城市社區(qū)建設(shè)。

1996年3月，上海城區(qū)工作會(huì)議召開(kāi)，宣布上海在2000年要完成的社區(qū)建設(shè)的管理目標(biāo)：初步形成安定安全的社會(huì)治安秩序，便民利民的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、團(tuán)結(jié)和諧的社區(qū)人際關(guān)系，健康向上的社區(qū)文化氛圍，為建設(shè)現(xiàn)代化社區(qū)奠定基礎(chǔ)。隨后，上海市委、市政府聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制的政策意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)街道、居委會(huì)建設(shè)和社區(qū)管理的若干政策意見(jiàn)》，提出了新時(shí)期上海社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理的指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)，提出了在上海建立“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的管理體制，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，為城市經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

1996年后的兩三年間，上海市先后出臺(tái)了10多個(gè)法規(guī)條例和政策文件，著力理順市與區(qū)、區(qū)與街道的管理職能，逐步建立和完善社區(qū)管理體制。

1998年，上海市又研究制定并組織實(shí)施了以物業(yè)管理改革為重點(diǎn)，以增加“條”的服務(wù)職能為目標(biāo)的五項(xiàng)政策措施，進(jìn)一步形成了條塊結(jié)合共同做好社區(qū)工作的整體合力。

1999年，又以增強(qiáng)黨的工作的影響力和滲透力為重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)了社區(qū)黨的建設(shè)，加強(qiáng)了黨對(duì)社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

（4）繼上海之后，石家莊非常重視城市的社區(qū)建設(shè)，實(shí)行向街道辦事處居委會(huì)放權(quán)，提出“二級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)落實(shí)”的新的街、居管理模式，全面增強(qiáng)社區(qū)的功能，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展。還提出了“社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理、社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境、社區(qū)文化、社區(qū)治安”六個(gè)概念。石家莊的經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)產(chǎn)生了積極的反響。其他地區(qū)在社區(qū)建設(shè)方面也取得較大進(jìn)展。

3社區(qū)建設(shè)的實(shí)驗(yàn)推廣

（1）全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)推動(dòng)了社區(qū)建設(shè)。1999年初，民政部決定在全國(guó)開(kāi)展社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)工作。首先確定了北京市西城區(qū)、上海市盧灣區(qū)、重慶市江北區(qū)、南京市鼓樓區(qū)、杭州市下城區(qū)、青島市市南區(qū)和四方區(qū)、石家莊市長(zhǎng)安區(qū)、海口市振東區(qū)、沈陽(yáng)市沈河區(qū)、天津市河西區(qū)等11個(gè)城區(qū)為全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)。

（2）同年10月至12月間，民政部又增加南京市玄武區(qū)、沈陽(yáng)市和平區(qū)、合肥市西市區(qū)、天津市和平區(qū)、哈爾濱市南崗區(qū)和道里區(qū)、本溪市溪湖區(qū)、西安市新城區(qū)、灤河市源匯區(qū)、廈門市開(kāi)元區(qū)、新疆克拉瑪依市克拉瑪依區(qū)、長(zhǎng)春市朝陽(yáng)區(qū)、濟(jì)南市歷下區(qū)、佛山市市區(qū)（即禪城區(qū)）、武漢市江漢區(qū)等15個(gè)城區(qū)為全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)。至此，全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)已達(dá)26個(gè)。這些實(shí)驗(yàn)區(qū)分布在19個(gè)省（區(qū)、市）。同時(shí)，有20多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市確定了近100個(gè)省（市）級(jí)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)。

（3）為保證各實(shí)驗(yàn)區(qū)工作的順利開(kāi)展，民政部結(jié)合各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定了《全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》。根據(jù)方案精神，實(shí)驗(yàn)區(qū)社區(qū)建設(shè)的總體要求是：改革城市基層管理體制，強(qiáng)化社區(qū)的服務(wù)功能，以街道、居委會(huì)為依托，以發(fā)展社區(qū)服務(wù)為龍頭，以社區(qū)共建、提高居民生活質(zhì)量、提高人的素質(zhì)和整個(gè)社區(qū)文明程度為宗旨，結(jié)合本地實(shí)際，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的現(xiàn)代化文明社區(qū)，推進(jìn)基層民主，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

實(shí)驗(yàn)區(qū)社區(qū)建設(shè)有八項(xiàng)工作內(nèi)容：

①建立黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，民政部門牽頭，有關(guān)部門配合，街道居委會(huì)主辦，社會(huì)各方支持、群眾廣泛參與的推進(jìn)社區(qū)建設(shè)工作的運(yùn)行機(jī)制。

②適當(dāng)調(diào)整街道、居委會(huì)轄區(qū)規(guī)模，建立新型社區(qū)；實(shí)行“社區(qū)自治、議行分設(shè)”，以社區(qū)居委會(huì)或社區(qū)委員會(huì)作為社區(qū)內(nèi)的主體組織，建立并完善社區(qū)的組織、管理體制；調(diào)整社區(qū)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)，逐步建立職業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍；理順社區(qū)內(nèi)各種組織形式的關(guān)系。

③解決街道管理體制中的條塊分割和責(zé)、權(quán)、利不配套的問(wèn)題，逐步形成職責(zé)明確、政企分開(kāi)、條專塊統(tǒng)、責(zé)權(quán)一致、依法行政、民主參與的基層行政管理體制。

④制定社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。

⑤引入市場(chǎng)機(jī)制，向社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的方向發(fā)展，積極推進(jìn)社區(qū)服務(wù)業(yè)的改革；大力發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化事業(yè)，搞好社區(qū)治安工作，加快以社區(qū)服務(wù)為龍頭的各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

⑥建立職業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍，積極培育社會(huì)中介組織，建立專職、兼職相結(jié)合的理論工作者隊(duì)伍。

⑦加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，切實(shí)改善和保證黨對(duì)社區(qū)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。共青團(tuán)、婦聯(lián)、少先隊(duì)、社區(qū)志愿者組織也要探索專業(yè)化管理與屬地化管理相結(jié)合、單位制運(yùn)作與社區(qū)化運(yùn)作相結(jié)合的新形式，充分發(fā)揮他們?cè)谏鐓^(qū)建設(shè)中的作用。

⑧增加適當(dāng)?shù)馁Y金投入。

（4）1999年8月，民政部在杭州召開(kāi)了全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作座談會(huì)。會(huì)議認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)的工作目標(biāo)大致包括三個(gè)層次：

①第一個(gè)層次，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)建設(shè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，探索建立新型社區(qū)，逐步完善街道、居委會(huì)的服務(wù)管理功能，推進(jìn)街居工作社區(qū)化，社區(qū)工作社會(huì)化；

②第二個(gè)層次，在加強(qiáng)社區(qū)功能的基礎(chǔ)上，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的文明社區(qū)；

③第三個(gè)層次，擴(kuò)大基層民主，實(shí)行居民委員會(huì)的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。通過(guò)“四個(gè)民主”，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。這三個(gè)層次的目標(biāo)表明了社區(qū)建設(shè)工作的基本層次和總的發(fā)展方向。會(huì)議提出，社區(qū)建設(shè)的運(yùn)行機(jī)制可以概括為：黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、街道居委會(huì)主辦、社會(huì)各方面支持、群眾廣泛參與。社區(qū)建設(shè)的工作隊(duì)伍包括專職人員、志愿者、社會(huì)中介組織和理論工作者四個(gè)方面。

（5）各實(shí)驗(yàn)區(qū)大膽探索、創(chuàng)新，形成了許多好的做法，積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)：科學(xué)合理劃分社區(qū)，建立新的社區(qū)自治組織，明確規(guī)定社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容，改革社區(qū)居委會(huì)干部制度，建立推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。在社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中，涌現(xiàn)出多個(gè)模式：上海模式、石家莊模式、沈陽(yáng)模式、青島模式、江漢模式、海口振東模式、天津和平模式等。

（6）沈陽(yáng)模式在全國(guó)社區(qū)建設(shè)中有著特別重要的作用。1998年沈陽(yáng)市以改革城市基層管理體制為突破口，開(kāi)始在社區(qū)建設(shè)工作方面進(jìn)行了一系列積極的探索。1999年初，沈陽(yáng)市根據(jù)社區(qū)要素，從有利于社區(qū)管理和自治、有利于社區(qū)資源的充分利用出發(fā)，調(diào)整了原有的居委會(huì)規(guī)模和重新組建了社區(qū)，逐步建立起以居住地為特征，以居民的認(rèn)同感和歸屬感為紐帶，以提高居民生活質(zhì)量、綜合素質(zhì)和文明程度為目的，以社區(qū)成員的自我教育、自我服務(wù)、自我管理、自我約束為手段，由黨和政府領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)各方參與、群眾自治管理的區(qū)域性文明小社會(huì)，并形成共居一地、共同管理、共促繁榮、共保平安、共建文明、共求發(fā)展的社會(huì)化自治管理的運(yùn)行機(jī)制。這種做法得到了民政部等部門和有關(guān)專家學(xué)者的肯定，被稱為“沈陽(yáng)模式”。沈陽(yáng)市的做法具有很強(qiáng)的方向性、可行性，在全省、全國(guó)一些地區(qū)起到了先行示范作用，具有推廣價(jià)值。1999年，民政部及時(shí)在沈陽(yáng)市召開(kāi)了沈陽(yáng)社區(qū)建設(shè)模式專家論證會(huì)，對(duì)“沈陽(yáng)模式”給予高度評(píng)價(jià)，由此“沈陽(yáng)模式”開(kāi)始在全國(guó)引起巨大反響。

4全面推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的新階段

（1）2000年12月，中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出了下一階段城市社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)，提出了城市社區(qū)建設(shè)的基本任務(wù)。以此為標(biāo)志，全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段。社區(qū)建設(shè)勢(shì)如潮涌。

（2）2001年4月，社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)濟(jì)南歷下會(huì)議標(biāo)志著全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)活動(dòng)將由試點(diǎn)轉(zhuǎn)入全面鋪開(kāi)。同年7月，民政部在青島召開(kāi)全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)工作會(huì)議，進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，吹響了城市社區(qū)建設(shè)向全國(guó)進(jìn)軍的號(hào)角。

（3）2001年7月，民政部發(fā)布《全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要》及《全國(guó)社區(qū)建設(shè)示范城基本標(biāo)準(zhǔn)》。

（4）2002年9月，全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)四平現(xiàn)場(chǎng)會(huì)召開(kāi)，被稱作是“為社區(qū)建設(shè)的進(jìn)一步深化和拓展指明方向、提供經(jīng)驗(yàn)的會(huì)議，是提高全國(guó)社區(qū)建設(shè)整體水平的會(huì)議”。目前，各級(jí)黨委、政府高度重視，把推進(jìn)社區(qū)建設(shè)作為城市和城區(qū)工作的重要內(nèi)容，認(rèn)真總結(jié)推廣實(shí)驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，不斷探索，使社區(qū)建設(shè)開(kāi)始向廣度和深度發(fā)展，我國(guó)社區(qū)建設(shè)由點(diǎn)到面，進(jìn)展迅速，形成了人民群眾廣泛參與、社會(huì)各界大力支持、大中城市你追我趕的大好局面，并開(kāi)始由大中城市向中小城市延伸，由東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部地區(qū)發(fā)展。

（5）2004年11月，中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中共中央組織部《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》，明確社區(qū)黨支部（總支、黨委）的主要職責(zé)，對(duì)新形勢(shì)下的街道、社區(qū)黨建工作提出了明確要求。2005年5月，中央文明辦、中央綜治辦、文化部、衛(wèi)生部、司法部、國(guó)家體育總局、中國(guó)科協(xié)、全國(guó)總工會(huì)、共青團(tuán)中央、全國(guó)婦聯(lián)下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化科教、文體、法律、衛(wèi)生“四進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)，努力為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)創(chuàng)造良好環(huán)境的通知》（文明辦〔2005〕310號(hào)），要求進(jìn)一步深化科教、文體、法律、衛(wèi)生“四進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)。七年來(lái)，“四進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)在各大中城市廣泛開(kāi)展，推出了“科普專家（院士）進(jìn)社區(qū)”“相約健康社區(qū)行”、全國(guó)“四進(jìn)社區(qū)文藝展演”“社區(qū)群眾優(yōu)秀體育健身項(xiàng)目展演”、體育“三邊”工程（建群眾身邊場(chǎng)地、抓群眾身邊組織、搞群眾身邊活動(dòng)）、“三官兩員進(jìn)社區(qū)”（警官、法官、檢察官、律師、公證員）等一批深受群眾喜愛(ài)的活動(dòng)。

（6）2005年6月，民政部、中共中央組織部、中央文明辦、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、建設(shè)部、共青團(tuán)中央、全國(guó)婦聯(lián)、全國(guó)老齡委辦公室下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好社區(qū)組織的工作用房、居民公益性服務(wù)設(shè)施建設(shè)和管理工作的意見(jiàn)》（民發(fā)〔2005〕85號(hào)），要求進(jìn)一步做好工作用房和公益性服務(wù)設(shè)施建設(shè)和管理工作，要因地制宜，整合資源，逐步建設(shè)布局合理、規(guī)模適當(dāng)、功能配套的工作用房和公益性服務(wù)設(shè)施，力爭(zhēng)在3至5年內(nèi)，使全國(guó)社區(qū)工作用房和公益性服務(wù)設(shè)施有較大的改觀，使管理服務(wù)水平有新的提高，逐步把必要的工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。

（7）2006年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)老齡委辦公室、發(fā)改委、教育部、民政部、勞動(dòng)保障部、財(cái)政部、建設(shè)部、衛(wèi)生部、人口計(jì)生委、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕6號(hào)），提出發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)要按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場(chǎng)推動(dòng)的原則，要逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系。

這一階段的突出標(biāo)志是2006年10月黨的十六屆六中全會(huì)討論通過(guò)的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重要問(wèn)題的決定》提出：“全面開(kāi)展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。”這一表述完整科學(xué)地闡述了關(guān)于社區(qū)建設(shè)的方針政策，在歷次中央全會(huì)文獻(xiàn)中還是第一次，充分說(shuō)明了中央對(duì)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的高度重視，也充分表明了這項(xiàng)工作在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的重要地位和作用，從而把社區(qū)建設(shè)引入了新的發(fā)展階段。

（8）到2010年以中辦發(fā)23號(hào)文件為標(biāo)志的全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)已歷經(jīng)10年，經(jīng)過(guò)10年全面社區(qū)建設(shè)的探索、實(shí)驗(yàn)、示范。社區(qū)建設(shè)面臨著理論與時(shí)間上的新的需求：理論上，對(duì)10年城市社區(qū)建設(shè)實(shí)踐進(jìn)行理論上的歸納、總結(jié)與提升；實(shí)踐上，2011年開(kāi)始進(jìn)入以公平正義為價(jià)值目標(biāo)，以社區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)的“十二五”規(guī)劃發(fā)展新階段，社區(qū)建設(shè)面臨新的要求。于是，2010年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2010〕27號(hào)），該《意見(jiàn)》對(duì)前期社會(huì)建設(shè)實(shí)踐探索過(guò)程中若干問(wèn)題進(jìn)行了明確，提出加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)工作的意見(jiàn)，是下一步社區(qū)建設(shè)的政策推劑。此后民政部又先后在長(zhǎng)春、呼和浩特、武漢、焦作召開(kāi)了全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范單位工作推進(jìn)會(huì)，如此密集的召開(kāi)社區(qū)建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)是史無(wú)前例的，顯示了黨和國(guó)家開(kāi)展社區(qū)建設(shè)的決心和力度。

（9）2011年8月，民政部副部長(zhǎng)姜力在哈爾濱召開(kāi)的全國(guó)社區(qū)建設(shè)工作現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)上表示，我國(guó)社區(qū)建設(shè)史上首次以省為單位召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，集中展示一個(gè)省整體的工作經(jīng)驗(yàn)和工作成果，這表明我國(guó)社區(qū)建設(shè)已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入到區(qū)域性發(fā)展、整體性跨越的新階段。

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理是新形勢(shì)下加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)管理能力建設(shè)的一項(xiàng)重大任務(wù)，也是我國(guó)“十二五”期間社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展的重要目標(biāo)。城鄉(xiāng)社區(qū)在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域和社會(huì)管理體系中發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)作用。近一段時(shí)期以來(lái)，各地充分認(rèn)識(shí)到搞好社區(qū)建設(shè)對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要意義和作用，在解決經(jīng)費(fèi)編制、理順社區(qū)管理體制機(jī)制等方面謀創(chuàng)新，和諧社區(qū)建設(shè)體現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。