第三章　社區(qū)居民自治

第一節(jié)　自治、基層群眾自治和居民委員會(huì)的自治權(quán)

一、自治

1自治的起源

自治的起源，最早可以追溯到古希臘人對(duì)政治自由和自主的推崇，自治作為一種政治體制則是近代資產(chǎn)階級(jí)自由主義的理想。在自治的全面現(xiàn)實(shí)化張揚(yáng)中，由商業(yè)經(jīng)濟(jì)孕育的市民社會(huì)衍生的憲政訴求起著主要的催生作用，自治法權(quán)訴求表現(xiàn)為“經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的個(gè)人自主化和相應(yīng)政治權(quán)力的消極化運(yùn)作”。

2自治的含義

關(guān)于自治的定義，有多種不同的理解。《辭海》解釋為：“自治是自己處理自己的事務(wù)。”《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋是：“民族、團(tuán)體、地區(qū)除了受所隸屬的國(guó)家、政府或上級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)外，對(duì)自己的事務(wù)行使一定的權(quán)力”。《百科大詞典》則解釋為：“某一地區(qū)人民，在主權(quán)國(guó)家或宗主國(guó)家的授權(quán)與監(jiān)督下，自己訂立規(guī)章制度，自己組織機(jī)關(guān)，以管理地方公共事務(wù)的行為。”

上述定義，盡管不完全相同，但關(guān)于自治的基本內(nèi)涵是一致的，即在一定區(qū)域的某一社會(huì)組織內(nèi)，其成員或管理機(jī)關(guān)可以在一定范圍內(nèi)擁有自己內(nèi)部事務(wù)的決定權(quán)。

根據(jù)憲法規(guī)定，我國(guó)實(shí)行的是基層群眾性自治制度。從字義上理解，這種基層群眾性自治就是群眾自己管理自己的事務(wù)。

3“自治”在實(shí)踐中的憲制樣態(tài)

“自治”在實(shí)踐中包括兩種憲制樣態(tài)：

（1）自治權(quán)實(shí)現(xiàn)的直接樣態(tài)，即全體公民親自而不是通過(guò)其代表行使自治權(quán)，人民直接參與政治決策并行使權(quán)力。這是民主的純粹形式，但只適于非常小的政治單位，現(xiàn)實(shí)社會(huì)的規(guī)模和復(fù)雜性使這種自治無(wú)法實(shí)行。

（2）自治權(quán)實(shí)現(xiàn)的間接樣態(tài)，即作為自治權(quán)所有者的人民將自己在公共生活中的自治權(quán)授予部分人代為行使，這種代議制是近代政府的普遍形式。

4憲政學(xué)使用的“自治”概念

當(dāng)代憲政學(xué)使用的“自治”概念，主要描述兩種情形：

（1）表明國(guó)家的民治共和性質(zhì)，也包含了公共權(quán)力按照一定原則在中央和地方之間進(jìn)行配置，地方為擁有自治權(quán)的自治體，目前國(guó)內(nèi)的民族區(qū)域自治就屬于這種類型。

（2）自治“不具有政權(quán)性質(zhì)而稱之與政治國(guó)家沒(méi)有實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)的民間性之社會(huì)自治”，這種社會(huì)層次的自治要求國(guó)家將權(quán)力交給社會(huì)，讓社會(huì)自行處理社會(huì)事務(wù)，我國(guó)當(dāng)前的基層群眾自治就屬于此類。

二、基層群眾自治

基層群眾自治是中國(guó)特色民主政治制度體系的重要組成部分，黨的十七大報(bào)告指出：“要堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進(jìn)社會(huì)主義政治制度的自我完善和發(fā)展。”堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度是堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容。

1．基層群眾自治的含義

基層群眾自治是我國(guó)基層社會(huì)自治的特定形式，是指基層群眾根據(jù)法律規(guī)定，在一定的居住地范圍內(nèi)，通過(guò)基層群眾性自治組織進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的活動(dòng)。這種自治屬于自治權(quán)實(shí)現(xiàn)的間接樣態(tài)。

我國(guó)的基層群眾性自治組織是在一定居住地范圍內(nèi)基于居民（村民）社會(huì)生活的共同需要而建立的，負(fù)責(zé)辦理本地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，它具有組織獨(dú)立性，不屬于國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)，其成員從本地區(qū)選舉產(chǎn)生，不屬于國(guó)家公職人員。我國(guó)的基層自治包括農(nóng)村的村民自治和城市的居民自治。

2．基層群眾自治的要素

基層群眾自治的主要目的，在于社區(qū)居民群眾自己決定自己的事情，利用自己的資源，依法辦理屬于自己的事務(wù)，以促進(jìn)基層社會(huì)主義民主、社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的發(fā)展。自治必須具有三個(gè)基本要素：自治區(qū)域、自治組織和自治事權(quán)。

（1）自治區(qū)域

自治區(qū)域就是實(shí)行自治的轄區(qū)或范圍，一般是經(jīng)過(guò)法定的程序，在國(guó)家的領(lǐng)土范圍內(nèi)，劃出一定的區(qū)域，作為自治活動(dòng)的范圍。自治組織或自治團(tuán)體，必須有一定的活動(dòng)范圍，否則居民自治將無(wú)所依附。自治區(qū)域不僅關(guān)系自治組織行使權(quán)力的范圍，同時(shí)也關(guān)系地方居民身份的確定，也就是自治組織服務(wù)的主體。必須先劃定自治區(qū)域，然后才能確定是何地方的居民，以及有多少居民。

（2）自治組織

自治組織就是實(shí)行自治的物質(zhì)依托或組織基礎(chǔ)。基層群眾自治組織是我國(guó)特有的基層群眾性自治的組織形式，在農(nóng)村是村民委員會(huì)，在城市是居民委員會(huì)。實(shí)行自治，必須有一定的自治組織形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，否則村（居）民的自治權(quán)將無(wú)法通過(guò)固定的組織形式去落實(shí)、去執(zhí)行。居民既是組成自治組織的成員，又是自治組織服務(wù)的對(duì)象。

（3）自治事權(quán)

自治事權(quán)是自治組織處理的自治事務(wù)，也是居民自治的基本權(quán)利，這項(xiàng)權(quán)利的取得通常是憲法或法律授予的。自治事權(quán)的廣泛或大小，與自治功能的發(fā)揮、自治事業(yè)的發(fā)展，都有密切的關(guān)聯(lián)。

3．基層群眾自治的特點(diǎn)

基層群眾性自治是在我國(guó)基層社會(huì)生活中，人民群眾廣泛參與公共事務(wù)，實(shí)行直接民主的一種制度。它的組織形式在城市是居民委員會(huì)，在農(nóng)村是村民委員會(huì)。這種自治制度是我國(guó)獨(dú)有的自治形式，是我國(guó)基層民主實(shí)踐的產(chǎn)物。其特點(diǎn)是：

（1）自治組織本身不是政權(quán)機(jī)關(guān)，也不是政權(quán)機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)或輔助機(jī)構(gòu)，不向國(guó)家承擔(dān)財(cái)務(wù)責(zé)任，主要行使自治職能。

（2）自治組織的負(fù)責(zé)人不屬于國(guó)家公職人員，而是由自治組織全體成員選舉產(chǎn)生的，并對(duì)全體居民負(fù)責(zé)。

（3）自治的對(duì)象是全體居民，而不是局限于某一階層或某一行業(yè)的成員。

（4）自治的范圍限于基層的社會(huì)生活，以人民群眾生活的社區(qū)為自治單位，如村莊、街巷、里弄等。

（5）自治的目的是使該居住區(qū)內(nèi)的居民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，辦理好本居住區(qū)中的公益事業(yè)和公共事務(wù)。

三、居民委員會(huì)的自治權(quán)

1居民委員會(huì)自治的含義

居民委員會(huì)自治是我國(guó)城市基層群眾自治的表現(xiàn)形式，是城市基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容。居民委員會(huì)自治以居民委員會(huì)為核心，居民通過(guò)居民委員會(huì)對(duì)關(guān)系到自己切身利益的公共事務(wù)和公益事業(yè)行使自主權(quán)，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

2居民委員會(huì)的組織和任務(wù)

（1）居民委員會(huì)的組織

居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在社區(qū)建設(shè)中居于主導(dǎo)地位。居民委員會(huì)由主任、副主任和委員共五至九人組成，每屆任期三年，可以連選連任。居民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，居委會(huì)成員可以兼任下屬委員會(huì)的成員。居民委員會(huì)可以分設(shè)若干居民小組，小組長(zhǎng)由居民小組推選。

居民委員會(huì)通過(guò)直接或間接方式產(chǎn)生：由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民選舉；或由每戶派代表選舉；或由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人組成。

（2）居民委員會(huì)的任務(wù)

居民委員會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)的自治任務(wù)并協(xié)助政府完成部分行政工作：

①宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開(kāi)展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；

②辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；

③調(diào)解民間糾紛；

④協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安；

⑤協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等工作；

⑥向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)、要求和提出建議。

3居民委員會(huì)的自治權(quán)

居民委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治的重要載體。界定居民委員會(huì)的自治權(quán)對(duì)基層群眾組織建設(shè)至關(guān)重要。《居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。因此，居民委員會(huì)的自治權(quán)可以分為委辦事務(wù)和自治事務(wù)兩個(gè)方面。

（1）委辦事務(wù)

委辦事務(wù)就是本來(lái)屬于國(guó)家的而不是屬于自治組織的，由中央或上級(jí)政府以法律或命令的形式委托自治組織予以辦理的事務(wù)。委托事務(wù)有三個(gè)特點(diǎn)：

①委托事務(wù)與該地區(qū)居民有直接的利害關(guān)系，但在政策上必須由中央或上級(jí)政府規(guī)定；

②委托事務(wù)的決定權(quán)在中央或上級(jí)人民政府，執(zhí)行權(quán)屬于地方政府或自治組織；

③執(zhí)行委托事務(wù)所需經(jīng)費(fèi)，自治組織可請(qǐng)求上級(jí)政府予以撥付。

（2）自治事務(wù)

自治事務(wù)是自治組織固有的事務(wù)，即自治組織本身應(yīng)辦理的事務(wù)，是為了維護(hù)該組織的生存和發(fā)展，需要自行處理的事務(wù)。自治事務(wù)主要包括六項(xiàng)內(nèi)容：

①財(cái)產(chǎn)自治

居民委員會(huì)可以自行決定開(kāi)展有關(guān)居民生產(chǎn)、生活的服務(wù)事業(yè)，對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)擁有所有權(quán)，任何單位和部門都不可侵犯。

②財(cái)務(wù)自治

財(cái)務(wù)自治主要是指居民委員會(huì)對(duì)自己興辦的生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施所取得的利潤(rùn)，除依法繳納國(guó)家稅收外，其他所剩款項(xiàng)可以自由支配。另外，根據(jù)需要興辦的公益事業(yè)所需費(fèi)用，也可以按照自愿的原則向居民籌集。經(jīng)收益單位同意，也可以向本居住地區(qū)的收益單位籌集。居民委員會(huì)的收支項(xiàng)目要及時(shí)公開(kāi)，接受居民監(jiān)督，真正體現(xiàn)居民自治的原則。居民委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)目前還需要由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府或上級(jí)人民政府撥付。民辦生產(chǎn)和社區(qū)服務(wù)事業(yè)比較發(fā)達(dá)、有條件的居民委員會(huì)，在向上級(jí)政府要求撥付外，經(jīng)居民委員會(huì)同意，也可以從居民委員會(huì)的收入中拿出一部分資金，作為開(kāi)展活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)和居民委員會(huì)成員的工作補(bǔ)貼。

③人事自治

《居民委員會(huì)組織法》第八條、第十條第三款都是關(guān)于居民委員會(huì)人事自治權(quán)的規(guī)定。第八條規(guī)定：“居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)的全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民的意見(jiàn)，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表2至3人選舉產(chǎn)生。”第十條第三款規(guī)定：“居民會(huì)議有權(quán)撤換和補(bǔ)選居民委員會(huì)成員。”

④管理自治

《居民委員會(huì)組織法》第三條第三款、第十條、第十八條都是關(guān)于居民委員會(huì)管理自治權(quán)的規(guī)定。凡涉及全體居民利益的重要問(wèn)題，居民委員會(huì)必須提請(qǐng)居民會(huì)議討論決定，并由居民會(huì)議監(jiān)督執(zhí)行。全體居民必須遵守居民會(huì)議的決定和居民公約。居民委員會(huì)及時(shí)調(diào)解居民糾紛，化解矛盾，建立新型的人與人之間的關(guān)系，維護(hù)居民的合法權(quán)益，等等。

⑤教育自治

《居民委員會(huì)組織法》第三條第一款、第五條、第十二條都是關(guān)于這方面的規(guī)定。居民委員會(huì)要教育居民遵守憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家各項(xiàng)政策，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開(kāi)展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；多民族居住地區(qū)，居民委員會(huì)要教育居民互相幫助，互相尊重，加強(qiáng)全民族團(tuán)結(jié)。

⑥服務(wù)自治

居民委員會(huì)可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，創(chuàng)辦適合本地特點(diǎn)和居民需要的生產(chǎn)、生活服務(wù)事業(yè)，開(kāi)展多種形式的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，方便居民生活，解除居民的后顧之憂。

（3）國(guó)家事務(wù)與自治事務(wù)

①國(guó)家事務(wù)

國(guó)家是具有最高主權(quán)地位的統(tǒng)治組織和管理機(jī)關(guān)，國(guó)家事務(wù)是整個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)的事務(wù)。國(guó)家事務(wù)包括純國(guó)家事務(wù)和國(guó)家與地方共有的事務(wù)兩部分。國(guó)家事務(wù)一般有內(nèi)政事務(wù)、外交事務(wù)、軍政事務(wù)、財(cái)政事務(wù)和司法事務(wù)。這五種事務(wù)中，外交、軍政、司法事務(wù)為純國(guó)家事務(wù)，內(nèi)政和財(cái)政事務(wù)則屬于國(guó)家與地方共有的事務(wù)。

②自治事務(wù)

自治事務(wù)是自治組織固有的事務(wù)，是為了維護(hù)該組織的生存和發(fā)展，需要自行處理的事務(wù)。

③國(guó)家事務(wù)和自治事務(wù)的相互轉(zhuǎn)化

國(guó)家事務(wù)與自治事務(wù)之間并沒(méi)有嚴(yán)格的界限，兩者可以互相轉(zhuǎn)化。例如，公共事務(wù)與公共利益，一般說(shuō)來(lái)都應(yīng)該屬于國(guó)家事務(wù)，由國(guó)家來(lái)承擔(dān)和管理，但具體到某一地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，它們又屬于地方本身應(yīng)辦的事務(wù)，因?yàn)檫@些公共事務(wù)和公益事業(yè)在該地域范圍內(nèi)，受益者主要是該地區(qū)居民，因而這些事務(wù)會(huì)由該地域范圍內(nèi)的自治組織來(lái)處理。一旦這些公共事務(wù)和公益事業(yè)超出了地區(qū)的范圍和承擔(dān)能力，就可能轉(zhuǎn)化為國(guó)家事務(wù)，由國(guó)家出面承辦。國(guó)家也可以把本來(lái)屬于自身范圍內(nèi)的事務(wù)委托給地方或自治組織承辦。