第二章　社區建設

第一節　社區建設的含義和發展歷程

一、社區建設的含義

1社區建設的含義

社區建設，是指在黨和政府的領導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展，不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程。這一含義可以從以下幾方面來理解：

（1）不斷提高社區成員生活水平和生活質量，是社區建設的主旨；

（2）促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展，是實現社區建設主旨的必然要求；

（3）強化社區功能，解決社區問題，是社區建設的關鍵；

（4）依靠社區力量，利用社區資源，是實現社區建設主旨的方法和手段，也是社區建設的要義之所在；

（5）黨和政府的領導是實現社區建設主旨的重要保證。

2城市社區建設的含義

城市社區建設，是指在政府倡導下，依靠城市社區力量，利用社區資源，解決社區問題，強化社區功能，發展社區事業，促進社區經濟和社會的協調發展。

（1）當今西方國家的城市社區建設有兩個層次：

①把各種社區看作一個整體，作為城市中社會生活組織的基本單元協調社區間的演替與互動；

②把城市社區看作一個有機的系統，優化其內部的運行機制，如社區整合、社區分化、社區成分變遷、社區發展等，宗旨在于充分利用社區人力、物力資源，培養社區成員的自治與互動精神，創造更為美好的生活條件。

（2）最近我國城市社區建設的內容有轉向系統性的趨勢。傳統的城市基層工作內容主要限于政府所部署的社會行政管理工作和范圍還很狹窄的居民自治性事務；近些年發展起來的社區服務，則初步拓展了社區工作的內容。它應該包括：社區經濟建設、社區環境建設、社區文化建設、社區教育建設、社區服務建設、社區城市建設和社區安全管理建設等。

二、社區建設的發展歷程

1社區建設的前奏

從城市基層社區來說，早在新中國成立初期就開展了一些社區建設的基礎性工作。為了加強城市居民工作和基層政權建設，全國人大常委會于1954年制定頒布了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》。按照這兩個條例的要求，各地城市基層政府設立了派出機關——街道辦事處，并且按照居民的居住地區成立居民委員會，從而形成了區、街、居三級法定性社區和三級社區組織體系。20世紀50、60年代，城市居民委員會開展了公共福利、治安保衛、調解糾紛、居民動員以及向當地政府反映居民的意見和要求等多項社區工作。

改革開放以來，城市基層社區工作的范圍進一步拓寬。街道辦事處承擔著城市管理、社區服務、發展經濟、優撫救濟、社會治安、文教衛生、計劃生育、司法調解、群眾生活等數十項任務。居民委員會依法開展了精神文明建設、社區服務、辦理本居住區的公共事務和公益事業、調解民間糾紛和協助維護社會治安以及公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等工作。可以說建國后30多年的城市街道、居委會工作，尤其是20世紀80年代后期開始的社區服務工作，為社區建設的興起奠定了基礎，構成了社區建設的前奏。

2社區建設的啟動

（1）城市社區建設由社區服務發展而來

社區建設作為一個新生事物，并不是憑空而降的“舶來品”，而是社區服務深化發展的產物。

從1985年開始，民政部門從民政工作社會化、社會福利社會化和強化街道、居民委員會功能的角度大力倡導、積極推動社區服務工作。

1986年初，民政部從探索建立社會保障制度的高度，提出了社區服務和建立、完善社區服務體系的任務，第一次把社區的概念引入實際生活。民政部倡導在城市基層開展以民政對象為服務主體的社區服務，其目的是想動員社會上方方面面的力量，解決城市居民的社會福利和生活服務問題。

1987年社區服務開始在全國普及，同年社區服務寫進了國家法律。此后，社區服務開始在我國城區展開，走進了千家萬戶。

1989年3月，天津市和平區新興街道在我國內地率先開展社區志愿者服務活動，首創志愿者協會。

1989年10月，全國首次城市街道工作理論研討會在北京舉行。會議著重探討了城市街道政權建設、經濟工作和社區服務三個問題。

1993年8月，黨中央和國務院14個部委聯合下發了《關于加快發展社區服務業的意見》，提出要適應社會主義市場經濟的需要，加快建立健全社會保障體系和社會化服務體系，以及推動社區服務業全面、快速地發展的目標、任務和措施。這表明黨中央、國務院已經把社區服務提上重要的議事日程，社區服務已不僅僅是民政部門的事；同時也表明我國已經將社區服務看作是一個行業或一個產業。

1995年12月，為加強對全國社區服務工作的宏觀指導，探索新時期社區服務業改革與發展的基本模式，推動社區服務向高標準、規范化方向發展，民政部制定了《全國社區服務示范城區標準》。該標準規定：“社區服務示范城區是指在城市社區服務工作中成績優異，社會效益、經濟效益顯著，對全國社區服務發展具有典型示范作用的城區。”隨之在全國列出一系列示范城區，推動了全國社區服務的不斷進展。

（2）從社區服務向社區建設的過渡

隨著改革的深化和社區服務工作的發展，社區工作的其他方面內容也迅速展開，社區服務的概念已經包容不了全方位的社區工作。但是因為沒有合適的概念來概括這些社區工作，人們便把它們統統劃入了社區服務的范疇之中，社區服務概念過分膨脹，“名不副實”。這樣就需要一個更加寬泛、更為準確的名詞來概括社區整體工作。另一方面，社區服務和其他社區工作的大發展表明，轉型時期的黨和政府、企業組織、居民群眾，不僅需要社區服務，而且需要優美社區環境、優良社區秩序，加強基層社區民主、法制建設，發展社區文化、教育事業等。20世紀90年代初期，學術界和政府有關部門借鑒國外“社區發展”的概念，結合中國實際，明確提出了“社區建設”的口號。1991年5月，民政部領導在聽取城市基層組織工作情況后，提出基層組織要抓好“社區建設”的新思路。指出社區工作除了社區服務外，還有社區文化、社區醫療、社區康復、社區教育等內容，首次提出了社區建設的理念和任務。

社區建設的思路提出之后，民政部專門下發了《關于聽取對“社區建設”思路的意見的通知》，征求各地對開展社區建設的意見和建議。隨之確立天津市河北區、杭州市下城區為全國社區建設試點單位，開展社區建設工作實驗。1991～1992年間，先后召開了三次全國性的社區建設理論研討會。自此，“社區服務”的提法進一步延伸擴展為“社區建設”，基本上就相當于國際上所流行的社區發展概念。1998年機構改革中，國務院明確賦予民政部“指導社區服務管理工作，推進社區建設”的職能，民政部基層政權建設司也因此正式改名為民政部基層政權和社區建設司。

（3）上海城市管理體制改革的實踐意義

在我國城市社區建設逐漸展開過程中，上海市發揮了帶動作用。

20世紀90年代以來，上海市一直把加強基層基礎工作作為一件大事來抓。

1991年，上海市委提出要十分重視以社區為載體推進精神文明建設，并要求同強化社區管理和完善社區服務結合起來。

1995年5月，上海市在10個區的10個街道開始進行“兩級政府、三級管理”的試點工作，市委、市政府確立了“兩級政府、三級管理”的城市管理體制改革的總體思路，開始大張旗鼓地抓城市社區建設。

1996年3月，上海城區工作會議召開，宣布上海在2000年要完成的社區建設的管理目標：初步形成安定安全的社會治安秩序，便民利民的社區服務網絡、團結和諧的社區人際關系，健康向上的社區文化氛圍，為建設現代化社區奠定基礎。隨后，上海市委、市政府聯合下發了《關于進一步完善“兩級政府、三級管理”體制的政策意見》和《關于加強街道、居委會建設和社區管理的若干政策意見》，提出了新時期上海社區建設、社區管理的指導思想和奮斗目標，提出了在上海建立“兩級政府、三級管理、四級網絡”的管理體制，加強社區建設，為城市經濟體制改革創造良好的社會環境。

1996年后的兩三年間，上海市先后出臺了10多個法規條例和政策文件，著力理順市與區、區與街道的管理職能，逐步建立和完善社區管理體制。

1998年，上海市又研究制定并組織實施了以物業管理改革為重點，以增加“條”的服務職能為目標的五項政策措施，進一步形成了條塊結合共同做好社區工作的整體合力。

1999年，又以增強黨的工作的影響力和滲透力為重點，進一步加強了社區黨的建設，加強了黨對社區工作的領導。

（4）繼上海之后，石家莊非常重視城市的社區建設，實行向街道辦事處居委會放權，提出“二級政府、三級管理、四級落實”的新的街、居管理模式，全面增強社區的功能，促進社區經濟和社會事業全面發展。還提出了“社區經濟、社區服務、社區管理、社區衛生環境、社區文化、社區治安”六個概念。石家莊的經驗在全國產生了積極的反響。其他地區在社區建設方面也取得較大進展。

3社區建設的實驗推廣

（1）全國社區建設實驗區推動了社區建設。1999年初，民政部決定在全國開展社區建設實驗區試點工作。首先確定了北京市西城區、上海市盧灣區、重慶市江北區、南京市鼓樓區、杭州市下城區、青島市市南區和四方區、石家莊市長安區、海口市振東區、沈陽市沈河區、天津市河西區等11個城區為全國城市社區建設實驗區。

（2）同年10月至12月間，民政部又增加南京市玄武區、沈陽市和平區、合肥市西市區、天津市和平區、哈爾濱市南崗區和道里區、本溪市溪湖區、西安市新城區、灤河市源匯區、廈門市開元區、新疆克拉瑪依市克拉瑪依區、長春市朝陽區、濟南市歷下區、佛山市市區（即禪城區）、武漢市江漢區等15個城區為全國城市社區建設實驗區。至此，全國城市社區建設實驗區已達26個。這些實驗區分布在19個省（區、市）。同時，有20多個省、自治區、直轄市確定了近100個省（市）級社區建設實驗區。

（3）為保證各實驗區工作的順利開展，民政部結合各地實踐經驗，制定了《全國社區建設實驗區工作實施方案》。根據方案精神，實驗區社區建設的總體要求是：改革城市基層管理體制，強化社區的服務功能，以街道、居委會為依托，以發展社區服務為龍頭，以社區共建、提高居民生活質量、提高人的素質和整個社區文明程度為宗旨，結合本地實際，建設環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的現代化文明社區，推進基層民主，維護社會穩定，促進社會主義物質文明和精神文明建設，實現城區經濟和社會的協調發展。

實驗區社區建設有八項工作內容：

①建立黨委、政府領導，民政部門牽頭，有關部門配合，街道居委會主辦，社會各方支持、群眾廣泛參與的推進社區建設工作的運行機制。

②適當調整街道、居委會轄區規模，建立新型社區；實行“社區自治、議行分設”，以社區居委會或社區委員會作為社區內的主體組織，建立并完善社區的組織、管理體制；調整社區執行機構的人員結構，逐步建立職業化的社區工作者隊伍；理順社區內各種組織形式的關系。

③解決街道管理體制中的條塊分割和責、權、利不配套的問題，逐步形成職責明確、政企分開、條專塊統、責權一致、依法行政、民主參與的基層行政管理體制。

④制定社區建設發展規劃。

⑤引入市場機制，向社會化、產業化的方向發展，積極推進社區服務業的改革；大力發展社區衛生、社區文化事業，搞好社區治安工作，加快以社區服務為龍頭的各項事業的發展。

⑥建立職業化的社區工作者隊伍，積極培育社會中介組織，建立專職、兼職相結合的理論工作者隊伍。

⑦加強黨的基層組織建設，切實改善和保證黨對社區建設工作的領導。共青團、婦聯、少先隊、社區志愿者組織也要探索專業化管理與屬地化管理相結合、單位制運作與社區化運作相結合的新形式，充分發揮他們在社區建設中的作用。

⑧增加適當的資金投入。

（4）1999年8月，民政部在杭州召開了全國城市社區建設實驗區工作座談會。會議認為，社區建設的工作目標大致包括三個層次：

①第一個層次，建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區建設管理體制和運行機制，探索建立新型社區，逐步完善街道、居委會的服務管理功能，推進街居工作社區化，社區工作社會化；

②第二個層次，在加強社區功能的基礎上，建設環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的文明社區；

③第三個層次，擴大基層民主，實行居民委員會的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。通過“四個民主”，實現社區居民的自我管理、自我教育、自我服務。這三個層次的目標表明了社區建設工作的基本層次和總的發展方向。會議提出，社區建設的運行機制可以概括為：黨委政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、街道居委會主辦、社會各方面支持、群眾廣泛參與。社區建設的工作隊伍包括專職人員、志愿者、社會中介組織和理論工作者四個方面。

（5）各實驗區大膽探索、創新，形成了許多好的做法，積累了不少成功經驗：科學合理劃分社區，建立新的社區自治組織，明確規定社區建設的內容，改革社區居委會干部制度，建立推進社區建設的領導機制。在社區建設實踐中，涌現出多個模式：上海模式、石家莊模式、沈陽模式、青島模式、江漢模式、海口振東模式、天津和平模式等。

（6）沈陽模式在全國社區建設中有著特別重要的作用。1998年沈陽市以改革城市基層管理體制為突破口，開始在社區建設工作方面進行了一系列積極的探索。1999年初，沈陽市根據社區要素，從有利于社區管理和自治、有利于社區資源的充分利用出發，調整了原有的居委會規模和重新組建了社區，逐步建立起以居住地為特征，以居民的認同感和歸屬感為紐帶，以提高居民生活質量、綜合素質和文明程度為目的，以社區成員的自我教育、自我服務、自我管理、自我約束為手段，由黨和政府領導、社會各方參與、群眾自治管理的區域性文明小社會，并形成共居一地、共同管理、共促繁榮、共保平安、共建文明、共求發展的社會化自治管理的運行機制。這種做法得到了民政部等部門和有關專家學者的肯定，被稱為“沈陽模式”。沈陽市的做法具有很強的方向性、可行性，在全省、全國一些地區起到了先行示范作用，具有推廣價值。1999年，民政部及時在沈陽市召開了沈陽社區建設模式專家論證會，對“沈陽模式”給予高度評價，由此“沈陽模式”開始在全國引起巨大反響。

4全面推進社區建設的新階段

（1）2000年12月，中央辦公廳和國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，明確提出了下一階段城市社區建設的指導思想、基本原則和主要目標，提出了城市社區建設的基本任務。以此為標志，全國城市社區建設進入新的發展階段。社區建設勢如潮涌。

（2）2001年4月，社區建設實驗區濟南歷下會議標志著全國城市社區建設活動將由試點轉入全面鋪開。同年7月，民政部在青島召開全國城市社區建設工作會議，進一步統一認識，吹響了城市社區建設向全國進軍的號角。

（3）2001年7月，民政部發布《全國城市社區建設示范活動指導綱要》及《全國社區建設示范城基本標準》。

（4）2002年9月，全國城市社區建設四平現場會召開，被稱作是“為社區建設的進一步深化和拓展指明方向、提供經驗的會議，是提高全國社區建設整體水平的會議”。目前，各級黨委、政府高度重視，把推進社區建設作為城市和城區工作的重要內容，認真總結推廣實驗區的經驗，不斷探索，使社區建設開始向廣度和深度發展，我國社區建設由點到面，進展迅速，形成了人民群眾廣泛參與、社會各界大力支持、大中城市你追我趕的大好局面，并開始由大中城市向中小城市延伸，由東部發達地區向中西部地區發展。

（5）2004年11月，中共中央辦公廳轉發了中共中央組織部《關于加強和改進街道社區黨的建設工作的意見》，明確社區黨支部（總支、黨委）的主要職責，對新形勢下的街道、社區黨建工作提出了明確要求。2005年5月，中央文明辦、中央綜治辦、文化部、衛生部、司法部、國家體育總局、中國科協、全國總工會、共青團中央、全國婦聯下發《關于進一步深化科教、文體、法律、衛生“四進社區”活動，努力為構建社會主義和諧社會創造良好環境的通知》（文明辦〔2005〕310號），要求進一步深化科教、文體、法律、衛生“四進社區”活動。七年來，“四進社區”活動在各大中城市廣泛開展，推出了“科普專家（院士）進社區”“相約健康社區行”、全國“四進社區文藝展演”“社區群眾優秀體育健身項目展演”、體育“三邊”工程（建群眾身邊場地、抓群眾身邊組織、搞群眾身邊活動）、“三官兩員進社區”（警官、法官、檢察官、律師、公證員）等一批深受群眾喜愛的活動。

（6）2005年6月，民政部、中共中央組織部、中央文明辦、國家發展改革委、財政部、國土資源部、建設部、共青團中央、全國婦聯、全國老齡委辦公室下發《關于進一步做好社區組織的工作用房、居民公益性服務設施建設和管理工作的意見》（民發〔2005〕85號），要求進一步做好工作用房和公益性服務設施建設和管理工作，要因地制宜，整合資源，逐步建設布局合理、規模適當、功能配套的工作用房和公益性服務設施，力爭在3至5年內，使全國社區工作用房和公益性服務設施有較大的改觀，使管理服務水平有新的提高，逐步把必要的工作經費納入財政預算。

（7）2006年2月，國務院辦公廳轉發全國老齡委辦公室、發改委、教育部、民政部、勞動保障部、財政部、建設部、衛生部、人口計生委、國家稅務總局《關于加快發展養老服務業的意見》（國辦發〔2006〕6號），提出發展養老服務業要按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，要逐步建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系。

這一階段的突出標志是2006年10月黨的十六屆六中全會討論通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重要問題的決定》提出：“全面開展城市社區建設，積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。”這一表述完整科學地闡述了關于社區建設的方針政策，在歷次中央全會文獻中還是第一次，充分說明了中央對推進社區建設的高度重視，也充分表明了這項工作在構建社會主義和諧社會中的重要地位和作用，從而把社區建設引入了新的發展階段。

（8）到2010年以中辦發23號文件為標志的全國城市社區建設已歷經10年，經過10年全面社區建設的探索、實驗、示范。社區建設面臨著理論與時間上的新的需求：理論上，對10年城市社區建設實踐進行理論上的歸納、總結與提升；實踐上，2011年開始進入以公平正義為價值目標，以社區建設為重點的“十二五”規劃發展新階段，社區建設面臨新的要求。于是，2010年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發的《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》（中辦發〔2010〕27號），該《意見》對前期社會建設實踐探索過程中若干問題進行了明確，提出加強社區居委會工作的意見，是下一步社區建設的政策推劑。此后民政部又先后在長春、呼和浩特、武漢、焦作召開了全國和諧社區建設示范單位工作推進會，如此密集的召開社區建設工作推進會是史無前例的，顯示了黨和國家開展社區建設的決心和力度。

（9）2011年8月，民政部副部長姜力在哈爾濱召開的全國社區建設工作現場推進會上表示，我國社區建設史上首次以省為單位召開現場推進會，集中展示一個省整體的工作經驗和工作成果，這表明我國社區建設已經開始進入到區域性發展、整體性跨越的新階段。

加強和創新社會管理是新形勢下加強我國社會管理能力建設的一項重大任務，也是我國“十二五”期間社會建設領域發展的重要目標。城鄉社區在社會建設領域和社會管理體系中發揮著不可替代的基礎作用。近一段時期以來，各地充分認識到搞好社區建設對加強和創新社會管理的重要意義和作用，在解決經費編制、理順社區管理體制機制等方面謀創新，和諧社區建設體現出良好的發展態勢。