第2章　公務(wù)員法律制度

2.1　考點精講

一、公務(wù)員法概述

1．公務(wù)員與公務(wù)員法

（1）公務(wù)員的概念

公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。判斷公務(wù)員的身份有三個基本標(biāo)準(zhǔn)：依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利。

（2）公務(wù)員的特點

①公務(wù)員必須是在國家機(jī)關(guān)和公共管理服務(wù)機(jī)構(gòu)中任職的人員。

②公務(wù)員必須是享有法定職權(quán)，執(zhí)行國家公務(wù)的人員。

③公務(wù)員必須與國家存在職務(wù)關(guān)系。公務(wù)員能夠代表國家履行公職，是公務(wù)員與國家之間最基本的法律關(guān)系，也是公務(wù)員身份的重要標(biāo)志。

④公務(wù)員應(yīng)當(dāng)是國家機(jī)關(guān)和其他公共管理機(jī)構(gòu)內(nèi)的正式工作人員。正式，是指具有法定編制的在編人員。

⑤公務(wù)員的工資福利由國家財政負(fù)擔(dān)。

（3）公務(wù)員的分類

①我國國家公務(wù)員分為各級人民政府組成人員的公務(wù)員和一般公務(wù)員。

a．各級人民政府組成人員根據(jù)組織法由各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)選舉或決定產(chǎn)生，其任期與相應(yīng)政府每屆的任期相同。

b．一般公務(wù)員則根據(jù)《公務(wù)員法》通過考任、調(diào)任、聘任等方式產(chǎn)生，其任職不受政府換屆的影響。一般公務(wù)員通過法定程序也可轉(zhuǎn)任政府組成人員。

②按照公務(wù)員產(chǎn)生方式進(jìn)行的分類

公務(wù)員產(chǎn)生方式，是指形成公務(wù)員身份的途徑，根據(jù)公務(wù)員法和相關(guān)配套法律文件，我國公務(wù)員的產(chǎn)生方式主要是選任制、錄用制、聘用制三種，據(jù)此形成選任制公務(wù)員、錄用制公務(wù)員、聘用制公務(wù)員。

③按照公務(wù)員職務(wù)和職責(zé)分類，公務(wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)職類與非領(lǐng)導(dǎo)職類。

a．領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)類公務(wù)員，是指在各級國家機(jī)關(guān)中具有組織、管理、決策、指揮職能的公務(wù)員。其范圍涵蓋了政府組成人員、各級各類其他國家機(jī)關(guān)的首長和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)共分為十個層次。

b．非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次在廳局級以下設(shè)置，共八個層次。

④按照公務(wù)員職位的性質(zhì)和管理需要分類，公務(wù)員劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類和“司法類公務(wù)員”。

a．綜合管理類職位，是指機(jī)關(guān)中除行政執(zhí)法類職位、專業(yè)技術(shù)類職位以外的履行綜合管理以及機(jī)關(guān)內(nèi)部管理等職責(zé)的職位。

b．專業(yè)技術(shù)類職位，是指機(jī)關(guān)中履行專業(yè)技術(shù)職責(zé)，為實施公共管理提供專門技術(shù)支持與保障的職位。

c．行政執(zhí)法類職位，是指行政機(jī)關(guān)中直接履行監(jiān)管、處罰、稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責(zé)的職位。d．司法類職位，僅僅指檢察官、法官職位。

（4）公務(wù)員法

廣義的公務(wù)員法是指對公務(wù)員職務(wù)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的法律規(guī)范的總稱。公務(wù)員法的適用范圍與公務(wù)員的范圍具有同一性；狹義上的公務(wù)員法僅僅是調(diào)整公務(wù)員范圍中適用公務(wù)員法管理的部分公務(wù)員的職務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范。

我國公務(wù)員法的概念應(yīng)屬于廣義的概念，是指調(diào)整公務(wù)員職務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。

2．公務(wù)員法的原則

公務(wù)員法的基本原則是指反映公務(wù)員法的基本特征，體現(xiàn)整個公務(wù)員制度的思想和總的要求，主要包括以下四項內(nèi)容：

（1）公開競爭原則

公開競爭原則包括了公開和競爭兩大要求，是政務(wù)公開原則和競爭原則在公務(wù)員法中的體現(xiàn)。

在公務(wù)員的錄用、任職、晉升等環(huán)節(jié)實行公開、競爭性考試并擇優(yōu)錄用，是公開競爭原則在具體制度中的體現(xiàn)。

公開原則還包括職務(wù)晉升公開。

（2）平等對待原則

公務(wù)員法所體現(xiàn)的平等對待原則，是指機(jī)會均等，每一個公民在知識、個人能力上有差別，但是，在獲得國家公職的競爭中，每一個符合法定條件的人，都有權(quán)利獲得均等的競爭機(jī)會。這一原則包括多個方面的含義：

①對所有公民的平等。保障希望成為公務(wù)員的公民有平等競爭的機(jī)會，保證公民的平等參與權(quán)，是現(xiàn)代公務(wù)員法的精神內(nèi)核和生命力所在。

②對所有公務(wù)員平等。使具有同等條件的公務(wù)員獲得晉升的機(jī)會均等，保障公務(wù)員待遇的平等。

（3）功績制原則

功績制原則是各國公務(wù)員法共同遵循的一個重要原則。“功績”就是功勞和成績，功績制，就是按照一個人對事業(yè)做出的貢獻(xiàn)和成就作為選拔和評價公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)。功績制強(qiáng)調(diào)的是實實在在的工作成績，要求必須按照公開考試的成績擇優(yōu)錄用公務(wù)員，必須按照工作的成績作為公務(wù)員晉升的依據(jù)。功績制體現(xiàn)了“任人唯能”和“獎優(yōu)罰劣”的先進(jìn)思想，實現(xiàn)了公民擔(dān)任政府職位“機(jī)會均等”、公務(wù)員晉升依憑工作實績的原則。

（4）依法管理原則

依法管理原則是我國干部人事制度法治化的保障。建立現(xiàn)代公務(wù)員制度，實行依法管理，是公務(wù)員法的立法目的之一。依法管理的范圍涵蓋了公務(wù)員制度的各個層面。實行依法管理原則的基本條件是將公務(wù)員團(tuán)體由一個政治團(tuán)體改造成為一個法律團(tuán)體，并使政治權(quán)利法律化。

二、公務(wù)員行政職務(wù)關(guān)系

1．行政職務(wù)關(guān)系概述

（1）行政職務(wù)關(guān)系的概念、特點

行政職務(wù)關(guān)系是指公務(wù)員依法定的方式和程序任職于行政機(jī)關(guān)后，因其所擔(dān)任的行政職務(wù)而與行政機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

行政職務(wù)關(guān)系具有以下特點：

①行政職務(wù)關(guān)系主體是行政機(jī)關(guān)和特定的公民。

②行政職務(wù)關(guān)系的雙方當(dāng)事人的法律地位不對等，行政機(jī)關(guān)居于優(yōu)勢地位。

③行政職務(wù)關(guān)系是國家委托關(guān)系。公務(wù)員根據(jù)自己擔(dān)任的職務(wù)，在職責(zé)范圍內(nèi)代表國家履行公共管理職責(zé)，與國家構(gòu)成委托關(guān)系，公務(wù)員行使職權(quán)、履行職責(zé)的行為的法律效果歸屬于國家。

④行政職務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生變更和消滅具有法定性。

（2）行政職務(wù)關(guān)系中的公務(wù)員

公務(wù)員的法律地位問題一直受到行政職務(wù)關(guān)系性質(zhì)的影響。公務(wù)員與國家行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是一種特別的法律關(guān)系。這種特別的法律關(guān)系的基本內(nèi)容包括：

①公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)應(yīng)由法律特別規(guī)定，而不是由行政機(jī)關(guān)在沒有法律規(guī)定的情況下，要求公務(wù)員服不定量勤務(wù)，或者根本否定公務(wù)員作為公民享有的憲法權(quán)利；

②為維護(hù)公務(wù)員制度的有效運作，行政機(jī)構(gòu)可以制定必要的規(guī)則要求公務(wù)員遵守和履行，但是應(yīng)當(dāng)合法和符合行政的目的；

③對于違法失職的公務(wù)員行政機(jī)關(guān)有權(quán)查處、懲戒，但應(yīng)當(dāng)遵守正當(dāng)程序，并給予公務(wù)員以救濟(jì)的權(quán)利；

④公務(wù)員的其他權(quán)利受到侵害時，有請求法院救濟(jì)的權(quán)利，法律不得明文排除公務(wù)員尋求法院救濟(jì)的權(quán)利。

（3）行政職務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅

①行政職務(wù)的產(chǎn)生，是指公民依法開始擔(dān)任行政職務(wù)。根據(jù)我國公務(wù)員法的規(guī)定，行政職務(wù)關(guān)系產(chǎn)生的方式有選任、考任、聘任、調(diào)任。

②行政職務(wù)關(guān)系的變更，是指公務(wù)員在任職期間，因一定的法律事實的出現(xiàn)使行政職務(wù)關(guān)系的內(nèi)容發(fā)生變化。

③行政職務(wù)關(guān)系的消滅，是指公務(wù)員身份的喪失或者行政職務(wù)關(guān)系內(nèi)容的終止。

（4）行政職務(wù)關(guān)系的法律保障

①作為行政法律關(guān)系的一種，公務(wù)員行政職務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生變更和消滅均應(yīng)具有法定性，這是保障公務(wù)員制度在法律上運作的根本要求。

②各國公務(wù)員法對公務(wù)員行政職務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅均規(guī)定了明確的條件和程序，只有在法律規(guī)定的條件出現(xiàn)時，公務(wù)員行政職務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅才有依據(jù)。

2．公務(wù)員的義務(wù)

（1）公務(wù)員義務(wù)的概念、分類

①概念

公務(wù)員義務(wù)，是指公務(wù)員法對公務(wù)員必須為一定行為或者不得為一定行為的約束和強(qiáng)制，即國家通過法律規(guī)定公務(wù)員所應(yīng)該履行的某種責(zé)任。

②分類

a．根據(jù)義務(wù)與公務(wù)員職務(wù)的相互關(guān)系，可以將公務(wù)員義務(wù)劃分為職務(wù)義務(wù)和非職務(wù)義務(wù)。

b．依據(jù)公務(wù)員履行義務(wù)的期間不同，可以分為公務(wù)員在職期間的義務(wù)和非在職期間的義務(wù)。

c．依據(jù)義務(wù)的履行方式不同，可分為作為的義務(wù)和不作為的義務(wù)。

d．依據(jù)義務(wù)的內(nèi)容不同，可分為政治要求和服務(wù)規(guī)則要求的義務(wù)。

（2）公務(wù)員義務(wù)的主要內(nèi)容分析

①公務(wù)員職務(wù)關(guān)系決定了公務(wù)員的職務(wù)內(nèi)容，公務(wù)員負(fù)有依法履行職務(wù)的義務(wù)。因此執(zhí)行職務(wù)的義務(wù)是公務(wù)員的首要義務(wù)。

②公務(wù)員負(fù)有保守國家秘密和工作秘密的義務(wù)，這是各國公務(wù)員法的一致規(guī)定。國家秘密與工作秘密的范圍、保密期限等按照保密制度確認(rèn)，公務(wù)員必須遵守。

③公務(wù)員應(yīng)保持良好的品德和操行、約束自己的行為，維護(hù)政府和公務(wù)機(jī)關(guān)的形象。

④公務(wù)員不得在企業(yè)兼職、不得從事營利性活動。

3．公務(wù)員的權(quán)利及其保障

（1）公務(wù)員權(quán)利的概念

公務(wù)員權(quán)利，是指公務(wù)員法規(guī)定或者認(rèn)可的公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)的過程中可以履行職責(zé)，行使職權(quán)并要求他人作出某種行為或者抑制某種行為的權(quán)利和權(quán)力。

（2）公務(wù)員權(quán)利的具體內(nèi)容

①身份保障權(quán)

身份保障權(quán)利與執(zhí)行職務(wù)有直接聯(lián)系，是指公務(wù)員非因法定事由和非經(jīng)法定程序不被免職、降職、辭退或者行政處分。

②經(jīng)濟(jì)（物質(zhì)）利益權(quán)

公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)（物質(zhì)）利益權(quán)，又稱為財產(chǎn)性權(quán)利，包括公務(wù)員任職時的勞動報酬、福利和保險以及退休后包括退休金在內(nèi)的保障等。

a．工資，公務(wù)員工資屬于勞動報酬，是國家對公務(wù)員勞動支付的報酬。公務(wù)員實行職級工資制，即職務(wù)級別工資制，其構(gòu)成可分為職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資四個部分。公務(wù)員工資制度還包括地區(qū)津貼和崗位津貼。

b．福利和保險，公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)權(quán)利還包括享有退休金的權(quán)利和享受福利和保險的權(quán)利。

③公務(wù)員的政治權(quán)利

我國公務(wù)員的政治權(quán)利保障與公民的權(quán)利保障基本一致。但公務(wù)員的言論自由以及集會結(jié)社、游行示威、罷工等政治權(quán)利有法律限制。

④保障請求權(quán)（獲得救濟(jì)權(quán)）

目前我國除了聘任制公務(wù)員就聘任合同糾紛可以申請仲裁、訴訟外，公務(wù)員法只規(guī)定了公務(wù)員的申訴權(quán)利。

⑤其他權(quán)利

參加政治理論和業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)的權(quán)利、對國家行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的工作提出批評和建議的權(quán)利、提出申訴和控告的權(quán)利、依據(jù)規(guī)定辭職的權(quán)利、憲法和法律規(guī)定的其他權(quán)利。