七、土地管理法

（一）土地管理法概述

1．土地管理法的基本制度

（1）土地公有制和有償使用制度

我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，地方政府在沒有國務(wù)院授權(quán)的情況下不能行使該權(quán)利。國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外。

（2）土地征用（征收）制度

依據(jù)我《土地管理法》第二條第四款規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。國家為了公共利益的需要進行工程建設(shè)，必須占用集體土地時，只能采用征用的方式將該土地變?yōu)閲型恋兀荒軣o償進行占用。

（3）土地用途管制制度

我國《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種土地類型。

（4）耕地保護制度

我國為切實保護耕地資源，實施了耕地占用補償制度和基本農(nóng)田保護制度。《我國《土地管理法》第三十四條規(guī)定，下列耕地應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃入基本農(nóng)田保護區(qū)，嚴(yán)格管理：

①經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；

②有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；

③蔬菜生產(chǎn)基地；

④農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田；

⑤國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的其他耕地。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上。

（5）建設(shè)用地管理制度

征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：

①基本農(nóng)田；

②基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的；

③其他土地超過70公頃的。

征收以上所列以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。

2．土地管理體制

土地管理體制是指土地管理機構(gòu)的設(shè)置、管理權(quán)限劃分及運行等各種制度的總稱，它是中央和地方各級土地管理機構(gòu)設(shè)置體系及其管理權(quán)限、范圍的體現(xiàn)。其中，土地管理機構(gòu)設(shè)置是土地管理體制的核心。

（二）土地所有權(quán)和使用權(quán)

1．國有土地所有權(quán)

（1）國有土地所有權(quán)的客體

下列土地屬于全民所有即國家所有：

①城市市區(qū)的土地；

②農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地；

③國家依法征用的土地；

④依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；

⑤農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地；

⑥因國家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。

（2）國家土地所有權(quán)的主體及其代表

我國國家土地所有權(quán)的主體由《憲法》規(guī)定。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。

國有土地所有者代表行使對國有土地的收益權(quán)能和處分權(quán)能，應(yīng)依法經(jīng)有審批權(quán)的人民政府審批，下級人民政府應(yīng)依法向上級人民政府上繳土地收益。

2．集體土地所有權(quán)

（1）集體土地所有權(quán)的客體

依據(jù)我國《土地管理法》第八條第二款的規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。

（2）集體土地所有權(quán)的限制

①受國家法律和政府管理的限制。

在收益權(quán)方面，集體所有的土地不能直接用于房地產(chǎn)開發(fā)，若用于房地產(chǎn)開發(fā)，應(yīng)首先由國家征用轉(zhuǎn)為國有后再由國家出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商。在處分權(quán)方面，集體土地不得轉(zhuǎn)讓、出讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，集體土地所有者不得擅自改變土地用途，其向用地者提供土地使用權(quán)須經(jīng)人民政府批準(zhǔn)等限制性規(guī)定，大大地限制了集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)能。

②受農(nóng)民集體意志的限制。

3．國有土地使用權(quán)

（1）出讓土地使用權(quán)

出讓土地使用權(quán)依法通過拍賣、招標(biāo)和協(xié)議等方式取得。關(guān)于城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓的最高年限，依據(jù)我國國務(wù)院有關(guān)規(guī)定分別為：

①商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；

②居住用地70年；

③工業(yè)用地50年；

④教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；

⑤綜合或者其他用地50年。

（2）劃撥土地使用權(quán)

依據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得土地使用權(quán)：

①國家機關(guān)用地和軍事用地；

②城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；

③國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；

④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

4．集體土地使用權(quán)

（1）依據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，集體土地使用權(quán)的終止情形有：

①國家征用集體所有土地的；

②鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要收回集體土地使用權(quán)的；

③用地者因撤銷、遷移等原因停止使用集體土地的；

④用地者違法或者違約被集體土地所有者收回土地使用權(quán)的。

（2）土地承包經(jīng)營權(quán)

本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員通過承包方式取得農(nóng)用地使用權(quán)的，耕地的承包期限為30年，草地的承包期限為30～50年，林地的承包期限為30～70年。

（3）宅基地使用權(quán)

農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

（4）非農(nóng)公益用地使用權(quán)

非農(nóng)公益用地使用權(quán)人不得擅自改變土地用途，不得擅自將土地用于經(jīng)營活動，不得將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租或抵押。

（5）非農(nóng)經(jīng)營用地使用權(quán)

5．臨時建設(shè)用地

建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時用地，在報批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。

臨時使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時使用土地期限一般不超過2年。