（二）政府職能

1．政府職能的含義

（1）政府職能的基本含義

政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內容和活動方向，是公共行政的本質表現，也是公共行政的核心內容。

（2）政府職能的具體含義

政府職能包括以下四層意思：

①政府職能的實施主體是政府機構；

②政府職能的主要內容是管理國家和社會公共事務；

③政府職能的實施手段主要是依法行政；

③政府職能是完整統一的體系。

2．政府職能的體系

（1）政府的基本職能

①政治職能

政治職能亦稱統治職能，是指政府為維護國家統治階級的利益，對外保護國家安全，對內維持社會秩序的職能。政治職能具有防御性、保衛性和強制性，我國政府主要有四大政治職能：

a．軍事保衛職能；

b．外交職能；

c．治安職能；

d．民主政治建設職能。

②經濟職能

經濟職能是指政府為了國家經濟的穩定和發展，對社會經濟生活進行管理的職能。隨著我國計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，我國政府主要有三大經濟職能：

a．宏觀經濟調控職能；

b．提供公共產品和服務的職能；

c．市場監管職能。

③文化職能

文化職能是指政府為滿足人民群眾日益增長的文化生活的需要，依法對文化事業所實施的管理。它是加強社會主義精神文明，促進經濟與社會協調發展的重要保證。我國政府的文化職能主要是：

a．發展科學技術的職能；

b．發展教育事業的職能；

c．發展文化事業的職能；

d．發展衛生體育事業的職能。 ④社會職能

社會職能是指除政治、經濟、文化職能以外的政府必須承擔的其他職能。這類事務一般具有社會公共性，無法完全由市場解決，應當由政府從全社會的角度加以引導、調節和管理。目前，政府的社會職能主要有：

a．調節社會分配和組織社會保障的職能；

b．保護生態環境和自然資源的職能；

c．促進社會化服務體系建立的職能；

d．提高人口質量，實行計劃生育的職能。

（2）政府的層級職能

將政府職能按照政府所轄的行政區域，在中央政府和各級地方政府之間進行配置，我們把按照這種方式劃分出的政府職能，稱為政府的層級職能。層級職能的劃分，遵循“屬地”原則，即政府職能范圍主要限于本行政區域內。按照社會主義市場經濟的客觀要求，政府層級職能包括：

①中央政府專有職能

主要是管理國家事務和全國性公共事務，如國防、外交、貨幣發行、宏觀調控、全國性基礎設施建設以及與其相適應的機構設置、人員編制、經費支付等。

②地方政府專有職能

主要是在維護國家利益和中央權威的前提下管理地方性公共事務，如對本行政區經濟社會發展實施區域調節與管理、舉辦地方公益事業、征收地方賦稅以及與其相適應的機構設置、人員編制、經費支付等。

③中央政府與地方政府共同具備的職能

主要是指有些公共事務涉及國家整體利益，但由地方政府具體實施比較有效，則應當由中央政府和地方政府共同承擔。一般由中央政府制定全國統一的政策法規，由地方負責實施，與之相應的機構設置、人員編制、經費撥付等則由中央和地方分別管理。

（3）政府的管理運行職能

政府管理運行職能，是指按照管理運行程序劃分的政府職能。政府管理運行職能可分為：

①計劃職能

計劃職能是指政府為完成某一時期內的任務或某一項任務，制定戰略目標，確定實施步驟的管理過程。計劃職能包括：

a．制定組織的整體目標；

d．圍繞目標，制定可供選擇的方案；

c．對方案進行分析，最后選擇可行方案；

d．確定具體實施步驟。

②組織職能

組織職能是指政府機構和工作人員把制定的計劃方案付諸實施的活動過程。有兩種不同的情形：一是根據任務的性質和規模需要設置專門的新機構，配備新人員；二是合理組織原有的機構和人員，承擔起計劃所涉及的任務。

組織職能包括以下內容：

a．將計劃方案中的整體目標進行分解，具體化為可操作執行的工作項目；

b．將分解的各工作項目落實到下屬部門或個人；

c．配備必要的人力、物力、財力保障，提供必要的信息；

d．授予下屬執行任務的權力，明確相應的責任。

③領導職能

領導職能是指在政府部門擔任領導職務的人員，為有效完成組織目標，對下屬人員所采取的各種影響和激勵過程。現代領導者的職責，就是要使組織的目標與組織中個人的目標統一起來，使組織目標的實現與個人需求的滿足很好地結合起來。領導職能包括以下內容：

a．指導下屬人員的工作，使其盡快熟悉業務；

b．激勵下屬，使其熱愛自己的工作，愿意為組織做貢獻；

c．協調下屬人員的工作，把每個人的目標與組織目標很好地協調起來；

d．加強組織內的信息溝通，為順利完成組織目標創造良好的內部環境。

④控制職能

控制職能是指政府為使組織目標按計劃完成而對執行過程進行檢查、督促和糾偏的管理活動。

控制職能包括以下內容：

a．明確控制標準；

b．確定控制幅度；

c．疏通反饋渠道；

d．運用調節手段；

e．有效進行檢查、督促。

3．政府職能轉變的主要內容

（1）我國政府職能轉變的背景

政府職能轉變是指為了適應行政環境的發展變化，而對政府職能進行的調整、重組和優化，主要涉及職能范圍、職能重心、職能方式和職能關系等。

①政府職能轉變是經濟體制改革的必然要求

黨的十一屆三中全會以來，我國經濟體制進行了一系列的改革。經濟基礎的這一系列變革，必然要求包括行政管理體制在內的整個上層建筑與之相配套、相適應，要求政府行政職能進行調整與轉變。

②政府職能轉變是政府職能體系合理配置的根本途徑

我國改革開放前的政府職能具有集中計劃管理、微觀直接管理、片面強調政治職能等特征，由此產生了政府機構膨脹、資源配置效率低下、容易產生腐敗、企業和社會缺乏動力機制等弊端。隨著社會經濟的發展，轉變政府職能是革除這些弊端、進行政府職能體系合理配置的根本途徑。

③政府職能轉變是政府機構改革的重要前提和基礎

職能是機構設置和機構改革的重要依據，只有分清職能和明確職能，才有可能據此對原有機構進行科學的調整和改革。只有抓住政府職能轉變這個關鍵，才能避免陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環怪圈。

（2）我國政府職能轉變的基本內容

①職能重心的轉變

黨的十一屆三中全會后，黨和國家的工作重點已轉移到經濟建設上來，實現了政府職能重心的根本轉變。政府作為國家機器屬于上層建筑，隨著經濟基礎的變化，其職能也要適應這個變化，因此，轉變政府職能是建立社會主義市場經濟體制的內在要求，具有客觀必然性。當然，要在堅持以經濟建設為中心的前提下，更加重視政府的社會管理和公共服務職能，著力解決民生問題。

②職能方式的轉變

a．由運用行政手段為主轉向運用經濟手段為主；

b．由微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、間接管理為主；

c．由重視計劃、排斥市場轉向把計劃與市場有機結合起來。

③職能關系的轉變

職能關系轉變主要是分清職能、理順關系、劃分不同管理主體之間的職責權限。轉變政府職能，必須解決好以下幾方面的關系：

a．解決好政府與企業的關系

按照政企分開的原則，變行政隸屬關系為資產紐帶關系，把社會經濟管理職能、國有資產管理職能與企業經營管理職能分開，實行企業無行政主管部門的模式，使企業擺脫對政府的依附關系（不再是政府的附屬物），真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體。同時既不允許政府辦企業，也避免企業辦社會，因為這樣既喪失了公平，也犧牲了效益。

b．要解決好政府與市場的關系

要充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。政府主要是大力培育和發展各類市場，制定宏觀調控政策，健全市場規則，加強市場監管，盡快建立統一開放、競爭有序的市場體系。

c．要解決好政府與社會的關系

充分發揮社會中介組織的作用，強化社會自我管理能力，建立一種以自由平等為核心，以社會契約關系為特征的現代社會。這樣才能減輕政府運行的負荷，建立廉價政府。

④推進政府職能轉變，創新政府管理方式，轉變管理觀念

a．變全能行政觀念為有限行政觀念；

b．變人治行政觀念為依法行政觀念；

c．變消極封閉的行政觀念為積極創新的行政觀念；

d．變“管”字當頭的陳舊觀念為“公民至上”的服務觀念。

⑤我國政府職能轉變的戰略目標

a．按照社會主義市場經濟的要求，實現政企分開是轉變政府職能的關鍵；

b．調整行政組織結構，加強宏觀調控部門，減少專業經濟部門，適當調整社會服務部門，加強執法監督部門，培養和發展社會中介組織；

c．按照權責一致的原則，調整行政部門的職責權限，明確部門間的職責分工，相同或相近的職能由同一部門承擔，克服多頭管理、政出多門；

d．按照依法治國、依法行政的要求，加強政府職能體系的法制建設，實現政府職能運行的法制化。

⑥當前政府職能轉變的關鍵

當前政府職能轉變的關鍵是政企分開,政企分開是建立社會主義市場經濟的要求。

a．政企分開的主要內容

第一，政府與企業的社會職責分開

政府的社會職責是對國家和社會公共事務進行管理，而企業的社會職責是依照國家法律和市場規則，以最小的投入向社會提供最多最好的產品。

第二，企業所有權和經營權的分開

按照公司法人治理結構，企業的資產所有權和生產經營權的行使主體應當是分離的，股東會、董事會、監事會和經理層，要各負其責、協調運轉、有效制衡。

第三，政府國有資產所有者職能與行政職能的分開

在政府內部，將國有資產所有者職能與行政職能分開，使同一政府機構不能既承擔國有資產所有者職能又承擔行政職能。

b．政企分開的主要措施

第一，解除政府主管部門與所辦經濟實體和直屬企業間的行政隸屬關系；

第二，大量裁減專業經濟部門和各種行政性公司；

第三，發展社會中介組織；

第四，加強和改善國有企業的監管方式。