1.2　重難點導(dǎo)學(xué)

一、行政與公共行政的基本概念

1．行政的含義

（1）在國外，對“行政”含義的解釋大體有以下幾種：

①行政等同于管理。“行政被認(rèn)為是一種具有高度理性的人類合作努力”（德懷特·沃爾多）。

②行政是政府事務(wù)管理?！靶姓耸菫橥瓿苫驗閷嵭幸粋€政權(quán)機關(guān)所宣布的政策而采取的一切活動”（倫納德·P·懷特）。

③行政是與政治相區(qū)別的表現(xiàn)某種職能的概念。“行政是執(zhí)行國家意志的職能”（弗蘭克·J·古德諾）。

④行政是一種執(zhí)行活動。“行政是決定和政策的執(zhí)行程序”。

⑤行政是與立法、司法相區(qū)別的一種活動。行政是“行政人員的責(zé)任或職責(zé)，特別是政府的執(zhí)行職能……它既不是立法的，也不是司法的”。

（2）在我國，“行政”一詞普遍稱為行政管理。由于我國對行政范圍的理解比較寬泛，除政府機構(gòu)外，還包括企事業(yè)單位中的科室部處等職能部門，因此，雖然在專業(yè)教科書中強調(diào)行政管理有管理國家事務(wù)的特定含義，但是，在社會的實際運用中，除上述含義外，行政管理往往泛指辦公室、機關(guān)事務(wù)或后勤服務(wù)等方面的管理工作，這種行政管理的提法不太規(guī)范，本身有強調(diào)管理的意思。

2．公共的含義

在“行政”前面加上“公共”一詞包括下面幾個含義：

（1）和私人行政相區(qū)別。“公共”是相對于“營利的”、“私人的”或“企業(yè)的”行政來說的，亦即強調(diào)執(zhí)行行政活動的主體主要是公共部門或公共服務(wù)機構(gòu)而不是私人企業(yè)或私人機構(gòu)。

（2）明確了行政活動的目的和性質(zhì)。如果進行抽象的研究，所有的行政都有同樣的職能、程序、要素或過程。但是，不同的行政活動有不同的目的和性質(zhì)。

（3）強調(diào)行政所負(fù)的社會的責(zé)任和義務(wù)。行政活動的目的和性質(zhì)決定了它應(yīng)負(fù)有的社會責(zé)任和義務(wù)，因此，其工作績效不能簡單地用利潤或效率作標(biāo)準(zhǔn)，而必須用服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、滿足社會需求的程度以及正義、公平等社會價值尺度作為標(biāo)準(zhǔn)來衡量。

（4）強調(diào)公眾的參與性。行政的整個活動過程和廣大公眾的利益有密切聯(lián)系，這種參與主要表現(xiàn)在公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構(gòu)對政府行為的約束以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等。

（5）強調(diào)行政活動的公開性。一方面說明行政官員的工作要有透明度，讓公眾知曉；另一方面說明要讓立法機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒介和公眾了解主要的行政工作，并隨時接受檢查、調(diào)查和監(jiān)督。

3．國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共行政的解釋

（1）國外學(xué)者關(guān)于“公共行政”的定義

①公共行政的過程就是實現(xiàn)政府意圖或愿望的種種行為。

②公共行政是實現(xiàn)政治決定的目標(biāo)。

③公共行政可定義為制定和執(zhí)行公共政策的藝術(shù)和科學(xué)。

④公共行政可定義為與執(zhí)行立法機關(guān)、行政部門和法院所采用或頒布的法律及其他規(guī)定相聯(lián)系的一切過程、組織和個人（后者以官員職位和角色行動）。

⑤公共行政是權(quán)威性地執(zhí)行通過政治過程合法選擇的政策。

⑥公共行政是在公共環(huán)境中共同合作的群體努力；包括所有三個部門——行政執(zhí)行的、立法的和司法的——以及它們的相互作用；在制定政策方面有重要作用，因此是政治過程的一部分；明顯地不同于私人行政；在提供社會服務(wù)方面，與許多私人團體和個人有密切關(guān)系。

⑦公共行政的目的是促進對政府以及政府與其所管理的社會的關(guān)系的深入了解，鼓勵制定更為關(guān)心社會需要的公共政策。

⑧公共行政是運用管理的、政治的、法律的理論和過程遵行立法、司法部門的政府命令，以履行對整個社會及其各個部分進行規(guī)制管理和提供服務(wù)的職能。

⑨公共行政就是官僚制或官僚政治……公共行政在很大程度上可以說是大規(guī)模的行政管理……

⑩公共行政的特點在于行政部門處于政治環(huán)境中。

（2）我國學(xué)者對“公共行政”的理解

①行政管理是國家的基本職能之一，是對國家事務(wù)的一種有組織的管理活動，目的是實現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志。

②行政是行使國家權(quán)力、從事國家事務(wù)管理的活動。

③行政是指國家行政部門管理國家事務(wù)、政府事務(wù)和社會事務(wù)的活動。

④行政是國家政務(wù)的管理活動。

⑤行政管理，是指國家依據(jù)憲法和有關(guān)法律，通過各級行政機關(guān)對國家事務(wù)、社會事務(wù)和政府事務(wù)進行管理的活動。

⑥行政管理是從社會管理中演化出來的一種特殊管理，隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，是一種高層次的管理。

⑦行政管理也即行政，主要是指國家行政機關(guān)對國家政務(wù)的管理活動。

⑧行政，是指國家行政系統(tǒng)行使公共權(quán)力，執(zhí)行國家意志，推行國家政務(wù)，管理社會公共事務(wù)的活動。

⑨行政是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動。

⑩狹義的行政是指政府的內(nèi)部管理，廣義的行政概念是指政府對包括自身在內(nèi)的整個社會的管理。

?行政是國家行政機關(guān)依據(jù)國家法律和運用國家法定的權(quán)力，為實現(xiàn)國家的社會目標(biāo)和統(tǒng)治階級的利益，對國家和社會事務(wù)所進行的一系列組織和管理活動。

?公共行政是指政府依法以一定的組織形式行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)的活動。

?公共行政泛指各級國家行政機關(guān)以公共利益為目的，依據(jù)憲法及法律的規(guī)定，通過科學(xué)、及時地制定和準(zhǔn)確、有效地執(zhí)行公共政策，管理公共事務(wù)、維護公共秩序、保證公共安全、提供公共產(chǎn)品、實施公共服務(wù)的活動。

4．公共行政的定義

公共行政是指國家行政組織或公共行政組織在憲法和有關(guān)法律的規(guī)定范圍內(nèi)對國家和社會公共事務(wù)的管理活動。這個定義包括三個方面：

（1）國家行政組織或公共行政組織是行政管理的主體，由于各國政治體制和行政體制各不相同，行政管理的主體也不同，用這種較為抽象的概念可以更多地概括它們的本質(zhì)和共同點；

（2）行政管理的主體并不是國家的最高權(quán)力機關(guān)，而是與立法、司法部門相對而言的行政執(zhí)行部門或最高國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，它對執(zhí)行憲法和各種法律負(fù)有責(zé)任，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法進行管理是各國行政組織的一種普遍特點，即使是議行合一的行政體制也有這種特點；

（3）管理國家和社會公共事務(wù)突出了“公共”的特性，涉及公共權(quán)力的運用、公共利益、公共政策、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、公共監(jiān)督等問題。

5．新公共管理與“新公共管理”

（1）“公共管理”概念的產(chǎn)生和學(xué)派的形成

公共管理學(xué)者波茲曼認(rèn)為，“公共管理”概念的產(chǎn)生可以追溯到20世紀(jì)70年代美國大學(xué)中的兩種不同的研究途徑：一種稱為政策途徑，簡稱為P途徑；一種稱為企業(yè)途徑，簡稱為B途徑。

（2）傳統(tǒng)的公共行政理論面臨的挑戰(zhàn)

“新公共管理”的概念是英國教授胡德1991年在對經(jīng)合組織（OECD）國家20世紀(jì)80年代推行的行政改革進行概括比較的基礎(chǔ)上首次使用的。在某種意義上說，“新公共管理”主要體現(xiàn)為當(dāng)時歐美各國針對不同國情展開的一系列行政改革運動的統(tǒng)稱，其理論形式實質(zhì)上是對這些改革運動的表述與總結(jié)。

①胡德將新公共管理的基本特點歸納為：

a．在公共部門中實施專業(yè)化管理，讓公共管理者自己管理并且承擔(dān)責(zé)任；

b．確立明確的目標(biāo)，設(shè)定績效測量標(biāo)準(zhǔn)并且進行嚴(yán)格的績效測量；

c．特別強調(diào)產(chǎn)出控制，對實際成果的重視甚于對過程或程序的關(guān)注；

d．打破公共部門中的本位主義，對部門進行撤分與重組，破除單位與單位之間的藩籬；

e．在公共部門中加入競爭機制，降低管理成本，提高服務(wù)質(zhì)量；

f．強調(diào)對私人部門管理方法和風(fēng)格的吸收和運用；

g．強調(diào)對資源的有效利用和開發(fā)。

②這些觀點的產(chǎn)生具有下列時代背景：

a．政府管理的效率或績效低下，引起公眾不滿并導(dǎo)致信任危機，政府現(xiàn)有規(guī)模、角色和作用受到質(zhì)疑和責(zé)難；

b．傳統(tǒng)的公共行政理論使人感到泛泛、空洞，不能解答政府管理和政府改革過程中的實際問題，暴露出理論上的局限性；

c．隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場經(jīng)濟規(guī)律及私人或民營部門在公共事務(wù)管理領(lǐng)域中所發(fā)揮的及所可能發(fā)揮的作用引起新的關(guān)注；

d．公共選擇理論、委托－代理理論、交易成本理論等“新古典經(jīng)濟學(xué)”或“經(jīng)濟理性主義”的經(jīng)濟學(xué)觀點及全面質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理、戰(zhàn)略管理等管理理論在公共行政領(lǐng)域受到重視和運用；

e．英國、美國、澳大利亞、新西蘭等國家20世紀(jì)80年代推行的一系列民營化、市場化、企業(yè)化、分權(quán)化的行政改革運動方興未艾。

（3）“公共行政”與“公共管理”的區(qū)別與聯(lián)系

一種典型的觀點是仍然把公共行政學(xué)派作為整體的學(xué)術(shù)框架，把公共管理的觀點、理論、方法或研究成果作為一個分支或一部分內(nèi)容納入整個體系之中，充實和完善公共行政學(xué)的理論。主要代表及其論著有戴維·羅森布魯姆、羅伯特·克拉夫丘克（《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，2002）、尼古拉斯·亨利（《公共行政與公共事務(wù)》，2001）等。

另一種典型的觀點是把它們看作兩個相互競爭的范式，認(rèn)為公共行政代表的是一種傳統(tǒng)的理論模式。而公共管理則代表著一種影響更大、更加適合市場經(jīng)濟特點或者比公共行政的術(shù)語更有新意的理論模式。這種觀點著重指出公共行政傳統(tǒng)模式的術(shù)語、概念或理論上的不足和缺陷，將之與公共管理所帶來的新的挑戰(zhàn)相比較，從歷史發(fā)展和社會變革過程分析二者的關(guān)系。主要代表有歐文·休斯（《公共管理導(dǎo)論》，1998），波茲曼、斯特勞斯曼（《公共管理戰(zhàn)略》，1990）等。

“公共行政”和“公共管理”的研究領(lǐng)域、對象、范疇基本一致，所尋求的目標(biāo)也相同：一個是要吸納公共管理的理論、方法完善自己的體系；一個是要彌補、糾正公共行政的缺陷，推陳出新，講求實效。兩者最終結(jié)果都將使政府管理或行政領(lǐng)域的研究發(fā)展到一個新的階段。

二、公共行政學(xué)的研究內(nèi)容

1．什么是公共行政學(xué)

目標(biāo)，如提高行政管理的效率、效果效能、公正性、民主性、執(zhí)法性等。根據(jù)公共行政學(xué)的研究對象、內(nèi)容、目的及其產(chǎn)生和發(fā)展的歷史，可以說，公共行政學(xué)是一門研究國家行政組織及其管理社會公共事務(wù)的活動、過程、方式、責(zé)任和效果的科學(xué)。

2．對國家行政組織的理解

國家行政組織或公共行政組織是對行政管理主體的一種概括，各個國家的行政組織形式有所不同，在理解上也有所不同。一般來說，國家行政組織是一種泛指，狹義的政府或政府行政機關(guān)是它的主要構(gòu)成部分，其主要的界限只有在分析某個具體國家時才能確定。

3．對社會公共事務(wù)的理解

社會公共事務(wù)是一種范圍極其廣泛的概念。一般來說，國家行政事務(wù)都是社會公共事務(wù)，但并不是所有的社會公共事務(wù)都是國家行政事務(wù)，社會公共事務(wù)的具體范圍也取決于不同國家的具體情況。

三、我國行政管理思想的發(fā)展和研究現(xiàn)狀

1．中國古代行政體制

在我國原始社會晚期，由于生產(chǎn)力的發(fā)展和公共事務(wù)管理的需要，已經(jīng)有了原始的組織形式。部落聯(lián)盟首領(lǐng)實行“禪讓制”，其下有各部落首領(lǐng)組成的議事會，另設(shè)專職人員分管祭祀、天文、水利、農(nóng)事、民事、兵刑、山澤等，已有萌芽形態(tài)的設(shè)官分職制度。公元前21世紀(jì)，禹的兒子啟奪取了伯益的部落聯(lián)盟首領(lǐng)之位，立國號“夏”，開始實行“家天下”的世襲制。這是我國從原始社會進入奴隸社會，行政管理體制發(fā)生根本變化的標(biāo)志。

自夏朝始，我國逐漸在王權(quán)基礎(chǔ)上形成了強有力的中央集權(quán)制度。國家的本質(zhì)特征是和人民大眾分離的公共權(quán)力。這種分離的過程是以王權(quán)的形成和發(fā)展為標(biāo)志的。

在中央機構(gòu)方面，啟建夏朝后，稱有“六事之人”，即“六卿”，此是仿照舜的做法。

在對地方的管理上，周朝以前實行分封制，地方諸侯根據(jù)與王朝關(guān)系的遠(yuǎn)近，形成不太牢固的臣服和貢納關(guān)系。

2．中國古代官吏制度

中國古代歷代王朝隨著中央集權(quán)制度的形成和發(fā)展，逐步建立一整套等級森嚴(yán)、管理嚴(yán)密的官吏制度，其中包括選官、爵位、俸祿、考課、監(jiān)察、官學(xué)、致仕、喪葬撫恤等。

3．中國古代的行政管理思想

（1）中國古代的行政管理思想主要包含在以下四個方面的文獻(xiàn)中：

①在中國歷史上有影響的思想家的著作和言論。

②勵精圖治、改朝換代的開國君主或治國有術(shù)的統(tǒng)治者的言論及所采取的富國強兵的行政主張。

③順應(yīng)民心、要求變法或進行吏制改革的政治家的言論或著述。

④歷代王朝所頒布并推行的與行政管理有關(guān)的規(guī)定、法律、職官志、詔書等典籍。

（2）中國古代行政管理與行政管理思想是有待深入發(fā)掘的豐富的歷史遺產(chǎn)，其影響和特征可以概括為四個方面：

①產(chǎn)生較早，歷史悠久。

②自身體系較完備、系統(tǒng)。

③對世界近現(xiàn)代行政管理的影響重大。

④對我國現(xiàn)代行政管理的發(fā)展有潛在影響。

（3）中國古代的行政管理思想也不可避免地存在著歷史局限性：

中國古代行政管理和行政管理思想是適合我國奴隸社會、封建社會的需要而產(chǎn)生發(fā)展起來的，最終成為封建主義生產(chǎn)關(guān)系的保障和枷鎖。它強調(diào)的是專制的玉權(quán)或皇權(quán)，具有神權(quán)和宗族、家族倫理關(guān)系的色彩，因而存在著許多造成吏制腐敗的弊端，是造成中國古代社會后期發(fā)展緩慢的主要原因之一。

4．我國公共行政學(xué)的研究歷史及狀況

（1）1840年后，帝國主義列強的侵略打破了我國自我封閉的封建藩籬，不少有識之士提出“師夷長技以制夷”的主張，為了重振國威，開始接受、引進西方的技術(shù)、文化和管理方法。

（2）中華人民共和國成立后，在馬列主義理論指導(dǎo)下和總結(jié)革命根據(jù)地建立工農(nóng)民主政權(quán)的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，形成了一套獨具特色的社會主義的行政管理體制以及行政管理的原則和方法：加強黨對國家行政工作的思想政治領(lǐng)導(dǎo)；貫徹民主集中制，實行集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的行政領(lǐng)導(dǎo)體制；堅持民主管理原則，強調(diào)人民當(dāng)家作主；貫徹政府行政機關(guān)精簡、廉政、講求效率的原則；強調(diào)全心全意為人民服務(wù)的宗旨。這些原則和方法體現(xiàn)了我國新型的行政管理體制的性質(zhì)和特點。新中國成立以來的一段時間，由于多種因素，特別是“左”的思想的影響，我國行政學(xué)的學(xué)術(shù)研究曾有一個長時間的中斷、停滯時期。1952年我國進行高等教育院系調(diào)整時，錯誤地把行政學(xué)專業(yè)、課程取消了。

（3）黨的十一屆三中全會后，撥亂反正、改革開放的春風(fēng)給行政管理研究帶來了生機。鄧小平曾指出：“政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)以及世界政治的研究，我們過去多年忽視了，現(xiàn)在也需要趕快補課。”這次“補課”浪潮恢復(fù)了行政學(xué)的獨立學(xué)科的地位，并使其研究范圍迅速擴大到社會領(lǐng)域的各個方面。

（4）1980年鄧小平發(fā)表了關(guān)于改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的重要講話。其后一些重大的改革舉措相繼出臺。

①機構(gòu)改革。

②建立和推行公務(wù)員制度。

③籌備和建立國家行政學(xué)院。

④改革行政審批制度。

⑤推動國家信息化，加強電子政務(wù)建設(shè)。

⑥多方面推進行政體制和政治體制改革。