5.2　重難點導學

一、關于行政職能的經典論述

1．政治——行政二分法對行政職能的認識

政治——行政二分法是從政治與行政的區別方面探討行政職能的一種方法，它為行政學成為一個獨立的研究領域起了積極的推動作用。

伍德羅·威爾遜認為，行政學研究的目標首先應是了解政府能夠適當地和成功地進行什么工作，其次是了解政府怎樣才能有效地完成這些工作。在他看來，政治是立法團體和其他政策制定集團專有的活動，政治的主題是國家性質、主權本質、民權還是君權、政府“構成方式”、由誰制定法律及制定什么法律等。行政則是文官專有的活動，他們的職責是貫徹執行在政治活動領域中制定的法律和政策。

弗蘭克·J·古德諾認為，在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府職能：政治職能和行政職能，政治職能是表達國家意志的職能，而行政職能是執行國家意志的職能。古德諾關于政治一行政二分法的思想有兩點比威爾遜更為深入：第一，他并沒有將政治和行政絕對分離開，而是認為二者之間既有區別又有聯系，當然，他主要強調的仍是二者相區別的方面。第二，他雖然劃分出政治和行政兩種職能，但是并不認為這是兩種不同機構分別行使的不同職能。

2．行政管理職能及其要素說

法約爾對（行政）管理職能及其五要素所做的簡單定義是：“（行政）管理，就是實行計劃、組織、指揮、協調和控制。計劃，就是探索未來，制訂行動計劃；組織，就是建立企業的物質和社會的雙重結構；指揮，就是使其人員發揮作用；協調，就是連接、聯合、調和所有的活動及力量；控制，就是注意是否一切都按已制定的規章和下達的命令進行。”

根據法約爾的定義，這種（行政）管理職能是企業、政府和各種組織所共有的一般職能，它的五要素則進一步演變為五種一般的（行政）管理職能。

3．管理七職能論

美國管理學家盧瑟·古利克在與英國管理學家林德爾·厄威克于1937年共同編輯出版的《行政管理科學論文集》中，在法約爾思想的基礎上提出了人們一般所說的管理七職能論。他對這七種職能的表述如下：

（1）計劃（planning）：為了實現企事業單位所設定的目標，制定出需要完成的事情的綱要及完成這些事情的方法。

（2）組織（organizing）：為了實現明確規定的目標建立正式的權力機構，通過這種結構安排，規定和協調各種逐級分工的工作。

（3）人事（staffing）：雇用和訓練工作人員以及保持有利的工作條件等整個人事工作方面的職能。

（4）指揮（directing）：指下列連續性的工作，作出決策并以各種特殊的和一般的命令使之具體化，發揮企事業單位領導者的作用。

（5）協調（co－ordinating）：使工作的各個部分相互聯系起來的所有重要的職責。

（6）報告（reporting）：使最高管理者應對之負責的那些人不斷了解所正在進行的工作，也包括通過記錄、調查和檢查使最高管理者及其下屬不斷了解有關情況。

（7）預算（budgeting）：包括所有以財務計劃、會計和控制形式出現的預算。

4．對行政職能經典論述的評價

以上對行政職能的經典論述都是在公共行政學產生和發展的較早時期提出的。但幾十年來，這些經典論述一直對公共行政學的研究有著巨大影響：

（1）早期經典論述明確區分政治職能和行政職能，初步劃分出公共行政學的研究領域和范圍，對深入研究行政職能和政府具體的管理活動有積極的推動作用。

（2）政治——行政二分法強調從“執行法律”的角度探討和規定行政職能問題，將公共行政的職能和一般的行政管理職能區分開來。從這個意義上說，早期經典論述不僅為公共行政學的理論研究，而且為其實際運用提出了一個重要的前提和出發點。

（3）法約爾和古利克等人是從行政管理活動本身的特點來研究行政職能的，其研究成果對公共行政學的發展一直有很大的影響。特別是他們所提出的計劃、組織、控制、人事、預算等行政職能，盡管理解和定義多種多樣，但一般都是各種行政管理及公共行政學專著和教科書均要論述的重要內容。

二、公共行政的職能

公共行政是國家行政組織在憲法和有關法律的規定范圍內對國家和社會公共事務的管理活動，它的特殊性質決定了它所具有的職能范圍和類型。

1．私人行政和公共行政

公共行政和私人行政主要有下列幾點區別：

（1）公共行政和私人行政的區別首先是由組織的性質，即執行行政活動的主體的性質決定的。

（2）管轄和處理的具體事務不同。

（3）行政權力與職責。

（4）行政目的和績效標準。

（5）社會監督。

（6）具體的或特殊的行政職能不同。

2．公共行政的一般職能

公共行政是由國家行政組織進行的一種較高層次的管理活動，因而具有與其他各種管理活動一樣的一般職能。

（1）計劃。要求擬定公共行政的目標及實現目標的程序、步驟和方法，明確規定應履行的重要職責及必須完成的任務。劃職能一般包括下列幾個方面：

①確定目標。

②制定工作程序和工作計劃。

③制定預算。

（2）組織。目的是通過合理設計組織結構和權責關系，妥善安排及分配組織系統內各種機構及各類人員的工作。

（3）指揮。是指利用行政命令、法規、方針政策及激勵機制和紀律措施推動所轄各類機構和人員發揮作用，認真履行職責。指揮具有下列幾方面的特點：

①保證高層管理的意圖及時、準確貫徹到各級組織和人員中去；

②提供統一的指導意見和行為準則，保證處理問題和組織活動的一致性和統一性；

③約束下級機構和人員，避免其濫用職權和出現差錯。

（4）協調。作用是加強組織系統內部各個機構、環節和各類人員的溝通、聯系和合作，保證組織工作的整體性和完整性。協調的內容主要包括下列幾個方面：

①協調的前提是組織中的各個機構、各項工作有適當的比例關系和適當的次序；

②在組織運行過程中不斷地調整各種關系和各項工作之間的內在聯系，減少內部矛盾和障礙；

③加強縱向、特別是橫向的溝通，保持并促進各種機構和各類人員之間的自覺合作和密切配合；

④其最終目的和最佳效果應是使整體大于部分之和。

（5）控制。是指通過建立信息反饋和績效評估機制，把工作效果同所要達到的目標進行比較并做出評價，以便及時發現和糾正各種偏差，保證預定目標和預定計劃的實現。控制主要包括下列三個方面：

①資源控制。

②活動控制。

③結果控制。

（6）一般職能的綜合運用。現在人們一般把這五個要素演變為五種職能，并進一步在此基礎上增加了許多新的職能，這樣做有利于具體分析每一種職能的內容和特點。但這樣也有可能在人們的認識上造成一種錯覺，即割裂這些職能之間的內在聯系，認為它們是彼此分離的工作或過程。實際上，這五種職能往往是綜合運用的，它們是一個不可分離的整體。

我們之所以把計劃、組織、指揮、協調、控制稱為公共行政的一般職能，一方面在于它們是所有管理活動普遍具有的職能，另一方面它們反映的僅是公共行政的部分職能，還不是它的整體。

3．公共行政的特殊職能。

（1）特殊職能的界定和作用范圍。

①國家行政組織的具體活動和管轄權限是受法律和憲法約束的。由于各國的憲法、法律規定及對國家行政組織的構成存在很大差異，因而不同國家、不同地區或不同類型的公共行政組織所具有的特殊職能有所不同。

②國家行政組織的特殊職能一般都是和它所管理的具體的公共事務相聯系，而在對什么是公共事務的理解上，不同國家和地區存在著文化觀念、社會習慣、傳統認識等方面的差異，也使國家行政組織的特殊職能的界定和作用范圍難以有統一的劃分和標準。

③國家行政組織的特殊職能不是固定不變的，隨著社會條件的發展變化、人們關于公共事務的認識和要求等觀念上的轉變以及憲法和法律規定的調整，國家行政組織的特殊職能始終處在一種不斷發展、變化、調整、完善的過程中。

（2）執行活動與特殊職能。

國家行政組織的主要職責是管理社會公共事務，這是一種較為籠統的說法。嚴格說來，國家行政組織主要是從執行的意義上管理社會公共事務，公共行政的特殊職能實際上是一種特殊的執行活動。

行政機關起的是一種“執行”的作用。“執行”一詞包括三種含義：

①具體實施。將有關社會公共事務管理的法律規定變為進行實際操作的管理活動。

②有強制性。這種具體實施的管理活動是得到授權的，只有國家行政組織才享有行政權。

③依法行政。公共行政組織必須在立法機關規定的范圍內行使權力，不能任意行事或自行決定一切。

（3）公共事務和特殊職能。對公共行政特殊職能的認識和分類取決于對行政機關執行活動的認識和分類，而對執行活動的認識和分類則取決于對社會公共事務的認識和分類。社會公共事務是指與社會利益和公眾利益有關的各種事情和活動。

（4）特殊職能的分類。從各國行政機關或國家行政組織的具體的執行活動進行分析，基本上可將公共行政的特殊職能分為對外和對內兩大類：

①公共行政的對外職能具體可分為防衛職能（國家安全和國防事務管理）和外交職能（外交事務管理）。

②公共行政的對內職能與對外職能有密切聯系，對外職能涉及公共行政的外部環境和條件，而對內職能則涉及公共行政的內部環境和條件，其共同目的都是保證國家的穩定、安全和發展。公共行政的對內職能具體可分為下列五種：

a．軍事職能（軍事事務管理）。

b．治安職能（監察和公安事務管理）。

c．經濟職能（經濟事務管理）。

d．文教職能（文教事務管理）。

e．社會保障職能（社會保障和社會福利事務管理）。

三、政府職能

1．公共行政職能的分解

公共行政職能并不等同于政府職能，政府不是執行公共行政職能的唯一的組織，政府的職能也并不限于公共行政職能。公共行政職能泛指直接管理社會公共事務的職責和作用。

從許多國家的情況看，整個社會的公共行政職能并不是完全授權給政府執行，立法機關從制衡機制的角度和對實際需要的判斷出發，往往將公共行政職能分解，分別授權給若干個組織系統或機構具體執行。

公共行政職能分解的另外一種情況是執政黨或其他政治組織的參與。在我國和一些國家中，執政黨或其他政治組織也分擔了某些方面的公共行政職能。這些職能的履行往往和執政黨或其他政治組織的領導地位或政治作用有關，主要集中于國防、外交、計劃、人事、經濟等有全局性影響的問題方面。

2．國家職能的綜合體現

國家的職能首先是維持其統治地位、維護統治階級的利益和與其統治相關的政治制度和社會制度，這類性質的職能屬于政治職能的范疇。國家的另一類性質的職能從廣義上說主要是社會事務和公共事務的管理，屬于社會職能的范疇。

國家行政機關或政府作為一種專門的國家機構或政權實體，其職能在一定程度上是國家職能的綜合體現。它本身具有公共行政的職能，但這只是它的一部分職能，它同時具有政治職能，這一部分職能甚至起著主導作用。因為公共行政職能和政治職能不僅是相互包含、相互滲透的，甚至在一定情況下還受到政治職能的制約。

政府的最重要的責任是維護國家的主權獨立、領土同意，維護現存的社會制度和政治制度，同時要維護社會的經濟發展和繁榮，著兩方面的責任相互促進，國家統一和政治穩定有利于發展社會生產和社會經濟，經濟發展和繁榮則有利于增強國力，使人民安居樂業，從而有利于國家的統一和政治穩定。

3．政府職能與行政權力的關系

政府職能與行政權力的關系主要表現在下列幾個方面：

（1）政府職能和行政權力的關系一般是在憲法和法律中明確規定的。憲法是國家的根本大法，它明確規定了國家的根本性質、根本制度和根本任務，規定了國家結構形式和國家政權組織形式，同時也規定了政府的性質、地位、職能和權力。

（2）政府職能的履行與行政權的行使是一個有機整體。政府職能如果沒有行政權為基礎，只能是一種空洞的、抽象的概念。

（3）行政權對社會公共事務管理的主客體關系有重要影響。政府的行政權力表明了政府（主體）有權管轄的社會公共事務（客體）的具體范圍及其所管轄的程度。在社會公共事務、行政權力和政府職能之間存在著一種辯證統一的關系。

（4）政府職能和行政權力與政府機構設置有密切聯系。政府職能的履行和行政權的執行，是一個非常復雜的層層分解的過程。

①政府職能和行政權力是在憲法和法律中明文規定的，必須在這種已被限定的范圍內相應設置政府機構。

②政府職能部門化或專業化是設置政府機構的基礎。政府機構的設置是以有效地履行政府職能和行使行政權力為前提的。為了提高效率、減少重疊，政府機構的設置往往是按照設立某個機構專門履行某種職能并授予相應權力的方式進行的。

③政府職能和行政權力的層層分解和合理配置是使政府內部縱橫交錯的各種機構組成為一個井然有序、協調運行的組織系統的重要條件。

④轉變和調整政府職能及行政權力是精簡政府機構、提高行政效率、調整政府與立法機關、政黨等政治組織、企業組織等各種關系的基本途徑。