6.2　課后習題詳解

1．簡述行政監督的功能。

答：行政監督主要有以下三種基本的功能：

（1）行政督察

行政監督的目的是督察各級行政機關及其工作人員執行國家行政法規、行政規章與行政紀律的情況。這是行政監督的基本功能，它直接關系到整個行政體系的正常運行。為了確保行政督察的有效性，對行政機關的督察活動必須做到規范性和時效性。規范性是指行政督察必須嚴格遵守國家制定的有關行政法規、行政規章和行政紀律；任何機關和個人，特別是上級行政機關和行政領導不得超越、偏離以上行政督察的合法性依據。時效性是指行政督察必須經常性地進行。行政督察通常分為長期、中期、短期以及專項督察。

（2）行政糾錯

行政監督一方面是對行政機關及其工作人員執行行政法規、行政規章和行政紀律的情況進行監督；另一方面是通過監督發現行政機關及其工作人員有違法、違規、違紀等行為時對其進行糾錯改正。行政糾錯是在行政機關及其工作人員在行政執行過程中出現了違犯有關國家行政法規、行政規章、行政紀律的情況下，特定行政監督部門所進行的行政活動。行政糾錯的突出特點就是，行政糾錯只是在發現問題之后的一種補救行為。也就是說，行政糾錯不能防患于未然，是一種被動的行政監督。

（3）行政防護

監督都具有防護性的功能和作用，但是不同類型和不同層次的監督，其防護功能不同。行政防護作為行政監督的一種功能，既可以防止某種行政違法、違規、違紀等行為的發生，又可以防止行政機關及其工作人員在行政活動中避免有關行政違法、違規、違紀等行為的再次或重復發生。行政監督的防護功能并不是以某種專門行政手段實現的，而是運用行政法規、行政規章和行政紀律來約束、規范和監督行政機關及其工作人員的行政行為，通過制止和處分違反行政法規、行政規章和行政紀律的行為來實現的。

2．簡述我國一般行政監督系統的構成。

答：我國現行的一般行政監督系統包括：

（1）國務院

中國憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確規定了國務院的職權職能范圍。國務院是中國的最高行政機關，對各級行政機關實行統一領導和管理，同時還擔負著重要的監督職能。國務院的行政監督權具體表現在：地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。國務院有權更改或撤銷國務院各部委發布的不適當的命令、指示和規章，有權改變或撤銷地方各級行政機關做出的不適當的決定和命令。各部委工作中的方針、政策、計劃和重大行政措施，應向國務院請示報告，由國務院決定。

（2）國務院各部門

國務院各部門的行政監督是縱向監督。根據憲法和有關法律規定，國務院各部委可以在本部門的職權范圍內發布命令、指示和規章。省、自治區、直轄市人民政府的各部門在本級政府的統一領導下，同時接受國務院各主管部門的領導或業務指導。因此，國務院各主管部門對地方各級行政機關相應的工作部門，既有管理、領導或業務指導關系，又具有行政監督的責任和權力。不過，因市場經濟改革的需要，20世紀80年代以后，中國逐步加快了中央對地方的簡政放權步伐，打破了計劃經濟體制下的中央與地方的權力結構模式。中央對地方的領導方式由計劃向市場、微觀向宏觀、直接向間接轉變，管理范圍逐步縮小。很多中央部委進行了較大幅度的調整，一些原來擁有領導權的部門與地方政府的相應部門的關系也轉變為業務指導關系，還有一些部門已基本脫離了與地方的領導關系。但還有相當一些事關經濟全局的部門擁有領導權和業務指導權，因此，這些部門及地方各級政府的相應部門仍有較大的行政監督權。

（3）各級行政機關的內部監督

各級行政機關的內部監督具有縱向和微觀監督的特點。根據有關法律規定，各級行政機關對其下屬工作部門的領導者及其他工作人員擁有監督的權力和義務。國務院實行總理負責制，下設若干辦事機構；各部門實行首長負責制，下設若干辦事機構。各級、各部門為了確保行政過程的順暢，對其下設的辦事機構、行政工作人員必須實施監督。

（4）行政機關之間的監督

從橫向來看，各級人民政府內部的各工作部門之間，地方各行政機關之間，雖然沒有隸屬關系，但是它們在行政活動中卻發揮著相互監督的作用，這是中國行政監督系統的重要組成部門。從縱向來看，下級行政機關雖然必須接受上級行政機關的領導和監督，但是在實際行政活動中，下級行政機關對上級行政機關也起著監督的作用。這種不相隸屬的行政機關之間的相互監督和下緩行政機關對上級行政機關的監督，體現了行政民主化的原則。

3．西方國家專門行政監督系統的主要模式有哪幾種？

答：西方國家的行政監察制度主要模式包括：

（1）由議會設立的行政監察機構

這一模式最先發端于瑞典，是從該國早期的“司法專員”制度發展而來的。后來為英國所借鑒和發展，并成為西方國家一項普遍的行政監察制度。該模式的特點是，行政監察機構由議會選出的人員組成，對行政機構及其所屬部門的工作人員的行政行為實施監督。

（2）由政府設立的行政監察機構

日本是這種模式的典型。日本的最高行政監察機關設在首相府，稱為行政監察局。下設計劃調查、行政對話兩個部門，十個高級監察官，分掌內閣各省、廳的監察事務。中央行政監察局下按區域劃分，設立了管區行政監察局和行政監察事務所。其主要職責是：①負責推進政府行政、決策、組織運行等工作的全面改善；②了解和聽取各行政監察區內公民的呼聲，監督政府改進行政管理過程中發生的各類問題；③組織對話活動，以促進解決由不良行政所造成的后果。

（3）屬于行政機關系統，但獨立于行政機關的監察機構

加拿大屬于此種模式。20世紀70年代末，該國各省建立了監察專員制度，監察專員先由廣告征聘，由立法機關的特殊委員會推薦提名，由省副總督任命；或由總督提名，議會2/3多數通過任命。他們的權力和地位與法官相似。他們可以調查處理政府機關、社會團體和社會公共部門的官員或雇員的違法失職、玩忽職守及官僚主義行為，對不正當的行政程序和行政決定進行處理。

（4）設于行政機關內各部門的監察機關

美國政府各部門內的監察長就屬此類模式。1978年，美國制定了《監察長法》，規定各行政部門和各獨立機構內設立監察長，其職責是監督本部門、本機構的審計和調查；指導協調本部門、本機構的工作，發現以及防止官僚主義違法行為，并提出糾正措施。

4．簡述我國的行政監察制度。

答：根據《中華人民共和國行政監察法》（1997年5月9日起施行）、《中華人民共和國行政監察法實施條例》（2004年10月1日起施行）以及實際監察工作，我國現行行政監察制度的主要內容包括：

（1）雙重領導體制

行政監察雙重領導體制是指監察機關對本級政府和上一級監察機關負責并報告工作，監察業務上以上級監察機關領導為主的制度。《行政監察法》規定監察機關的監察業務以上級監察機關領導為主，在保留監察機關對本級政府和上一級監察機關負責并報告工作的同時，刪除了監察機關受本級政府主要負責人領導的規定，這與我國行政監察雙重管理體制內涵的變化相適應。

（2）合署辦公體制

1992年底，黨中央、國務院決定黨的紀檢機關和行政監察機關合署辦公，以此作為加強黨風廉政建設和推進紀檢監察工作的一項重大舉措。實際上，行政監察機關并不單純是行政機關，而是黨政機關；監察部作為國務院組成部門不僅向國務院總理負責，而且還向中紀委常委會負責，地方監察機關還要向地方黨的紀委常委會負責，監察機關的副職領導人還要向紀委常委會或分管常委負責。

（3）行政監察權配置

行政監察權依法由設在各級人民政府內的監察機關專門、統一行使，具體包括：檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題；受理對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；調查處理國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律的行為；受理國家公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予行政處分決定的申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴；法律、行政法規規定由監察機關履行的其他職責。

5．簡述行政監督的內容。

答：行政監督主體對行政監察客體的監督構成了行政監督的內容。行政監督的內容分為以下三個方面：

（1）行政指派

行政指派監督的內容，根據行政指派的內容和特點，對行政指派的監督包括：

①行政領導是否按照自己的職權和任務制定具體的工作計劃和工作分配計劃；

②行政領導是否定期調查和分析行政機構的內部情況；

③行政領導是否定期考察行政人員的各項素質；

④行政領導在行政指派時是否考慮到工作的輕重緩急；

⑤行政領導在行政指派時是否給下級行政機關及其工作人員保留了適當的自主權；

⑥行政領導在行政指派時是否做到了行政人員的最佳組合。

（2）行政指導監督的內容

對行政指導的有效監督，主要包括三個方面：

①對行政指導合法性的監督；

②對行政指導合理性的監督；

③對行政指導責任性的監督。

（3）對行政評價的監督

對行政評價的監督主要包括四個方面的內容：

①行政評價是否具有客觀標準；

②行政評價是否公開；

③行政評價是否公正；

④行政評價是否堅持實事求是的原則。

6．簡述行政監督的原則。

答：行政監督的原則包括：

（1）合法性原則

合法性是行政機關從事行政監督的前提。合法性可以從三個方面理解：

①從事行政監督活動的主體必須合法；

②行政監督活動必須符合法定程序，即每項具體的行政監督活動都必須按照法律規定的程序來進行；

③行政監督活動必須符合法定方式，即行政機關從事的每項監督活動都必須符合法律規定的方式。行政監督必須遵循合法性原則才能實現有效的監督。

（2）行動統一原則

現代行政活動的復雜性，也使得行政監督活動更加復雜。除了一般監督系統外，還有許多專門監督部門。因而行政監督不僅要將一般監督與專門監督統一起來，還要對不同專門監督部門的活動進行協凋，在發揮各自監督功能的同時，要統一監督行動，做到疏而不漏。

（3）彈性原則

彈性原則是指行政機關在實施行政監督時，要靈活運用行政監督的各項規章制度，根據具體情況，把握監督的分寸。行政監督的目的不是為了發現行政工作人員違法亂紀的行為、工作失誤與不足，而是發現、找出并糾正行政過程中的錯誤。要體現監督的適度性。

（4）尊重下級原則

行政監督要充分尊重被監督對象的各項權利和人格尊嚴。正確的行政監督應該尊重下級行政機關及其工作人員，設法幫助他們開展工作，通過監督活動來激勵、調動下級行政機關及其工作人員的工作積極性。

（5）幅度原則

任何行政監督活動都面臨著監督幅度問題，行政監督幅度的研究并無定論。但在實際的行政監督活動中，設置監督幅度必須要考慮以下幾種因素：①行政授權的程度；②行政工作的變動程度；③監督者的能力；④行政下級的能力；⑤行政活動的地域范圍。

（6）時效原則

行政監督的目的在于督促行政機關及其工作人員能按照原定計劃，在規定時間內，根據既定標準完成任務。因此，行政監督必須及時地進行事前、事中或事后的監督。

（7）經常性原則

行政監督與行政活動始終是相伴而生的行政行為。只要有行政行為發生，就必須有經常性的行政監督。

（8）公正性原則

行政監督機關對行政機關及其工作人員的監督要力求公正。也就是說，要根據行政行為的實際情況和效果，客觀地進行監督，提出監督意見。這樣才能做出公正、合理的監督評價和結論。

7．試述如何改革和完善我國的行政監察制度。

答：要改革和完善我國行政監察制度，可以從以下方面著手：

（1）借鑒國外有效的監察制度

一般國外有三種監察制度，各有利弊：

①議會監察制度。該制度的特點是，行政監察機構設在議會內部，機構領導由議會選舉產生。瑞典、英國最為典型。實行這種行政監察制度的國家，行政監察機關及其工作人員具有獨立的地位，較高的權威。但是這種監督制度無法適應大量繁重的監督任務。

②政府監察制度。行政監察機關作為政府的一個部門，對政府負責。這種制度在世界上大多數國家得到采用。該制度的特點是，監察機關設立在政府內部，因而比較容易掌握政府官員內部的情況，監督工作具有針對性，從而使監督行為更加有效。另外，由于中央監察機關對全國的監察機關統一領導，因此，可以比較容易做到行政監察活動的統一協調。但是該制度的不足之處在于監察機關缺乏獨立性、權威性。

③監察院制度。監察院制度是指行政監察機關獨立于立法機關和行政機關，由立法機關選舉產生，對法律負責。這種監察制度的特點是，監察機關地位獨立，權威較高，行政監察權限明確、有保障。但是這種制度會導致監察隊伍的擴大。

（2）加強制度建設

我國行政監察制度經過二十多年的恢復發展，對我國政府機關及其工作人員的行為發揮著重要的監督職能，但是由于行政體制改革正在進行，很多制度不健全，體制建設不到位、不合理，形成了很多行政腐敗的漏洞。因而，我們要進一步推進我國的民主政治建設，深化政治體制改革和行政體制改革，從完善制度建設和加強監督力量兩個方而構建對政府及其工作人員的監督體系。

（3）構建行政監督網絡

當前，我國對政府及其工作人員的各類監督主體已經初步形成，監督方式也日益多樣化。但是我們要跳出行政監察本身的范疇，著手構建我國的行政監督體系。必須整合各類監督主體的力量和資源，初步構建以人大監督為主體，內部的行政監察監督與司法監督、大眾傳媒監督、政協監督、社會團體監督以及公民監督等外部監督相配合的監督網絡，從而形成對政府及其工作人員進行監督的恢弘“電網”。