專業知識部分

行政管理學

第一章　緒　論

1.1　復習筆記

一、行政管理概述

1．行政管理的含義

（1）三種不同角度的解釋

①從政府的組織結構角度

小政府的觀點：公共行政就是政府組織中行政部門所進行的管理社會事務的活動。代表人物：美國行政學者W．魏洛比。

大政府的觀點：公共行政是政府組織中包括立法、行政和司法三大部門在內的機構管理社會事務的活動。代表人物：美國行政學者菲利克斯·尼格羅。

a．合理性：指出了公共行政的主體，盡管對這一主體的確切身份有爭議。

b．缺陷：對客體的說明比較含糊。

②從政治和行政的關系角度

認為政治是政策的制定，行政是政策的執行，政治—行政二分法是從這一角度分析的典范。代表人物：古德諾。

a．合理性：指出了行政與政治相比時所具有的地位，明確表明行政是執行性的，即執行政治的意志，而這一政治的意志在現代西方國家則是由立法機構來體現的。

b．缺陷：政治和行政不能脫離，兩者必須緊密聯系，相互配合，因此，兩者在相當程度上是互為一體的。

③從管理角度

公共行政被視作一種協調眾人力量以達到共同目標的活動。代表人物：H．西蒙、古立克。主要理論：POSDCORB七功能說。

a．合理性：指出了公共行政作為管理活動所具有的一系列特征，對于從技術角度理解和研究行政活動很有裨益。

b．缺陷：涉及了管理的技術特征，但忽略了公共行政特定的對象，可用之于一切管理，例如企業管理。

（2）行政管理的概念

行政管理是指國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。

①行政管理是一種活動，主體是國家行政機構，即通常所說的政府或者行政當局，不將立法和司法機構列入此內。

②這一活動的客體是社會公共事務，與管理社會公共事務的主體相應的必然是具有社會公共權威的機構，而這一機構在現代社會中非政府莫屬。

⑨作為一種活動，必須依法進行，而且必須是有效的。依法進行是指政府必須以其法定身份和地位、法定權力和程序進行活動。有效包含兩層含義，即有效性和效率。

2．行政管理的產生及其精神

（1）行政管理產生的背景

①在國家體制的結構上，確立了立法、行政和司法分權和制衡的原則。這一原則確立了行政是立法機構意志的執行，從而確立了行政管理的承擔者——政府的地位和作用。

②在官僚體制上，確立了通過選舉和考試擇優錄用的方式來選拔官員的制度，以及政務官的任期有限制、文官的常任制以及功績制上的管理制度。

③工業革命的大生產方式造成的勞動分工和專業化為公共行政的產生提供了又一個重要的條件。

（2）行政管理的精神

在行政管理產生的過程中，行政管理精神的以下三個方面體現的是比較明顯的：

①主權在民思想。是對皇權、君權至上的徹底否定。把政府行政置于結構中的從屬部分表明，政府是由人民組織的，政府的職能是為社會公眾服務的。

②法制精神。法制是建立在自由經濟和民主政治之上的社會管理的必然要求。法制精神表現在確認法為管理的最高準則，公共行政必須有合法性基礎。

③效率概念。政府的部門化和職能化結構以及政府公務人員的選拔方式體現的就是專業化和追求管理效率的思想。

（3）現代行政管理的變化

①從消極的運作走向積極的運作

表現在傳統的行政管理方式主要是忠誠地執行和運用法律，而行政管理除此之外，還在于創制和解釋法律，以及如何以正確的、明智的和符合公共利益的方式進行這樣的創制和解釋。

②從直接的運作走向間接的運作

a．直接運作方式。在擴大政府規模和權力的同時，窒息了社會的活力，導致官僚主義盛行；

b．間接運作方式。其舉措是讓社會的其他組成部分如企業、社會組織來承擔政府的部分職能，以更好地為社會提供服務。

③從集權的運作走向分權的運作

分權使第一線的管理者能對變化的環境做出迅速反應，也使得第一線的管理者能根據變化了的情況及時做出決定。

3．行政管理的原則

（1）法制原則

①依法行政必須有法可依，執法必嚴；

②依法行政要求政府必須在法律的框架內行使其公共管理職能，政府不能凌駕在法律之上；

③依法行政的一個前提性條件是司法獨立。

（2）服務原則

現代政府是由人民大眾產生的，表明了政府與公民之間的基本關系是服務與被服務的關系。顧客至上意識或大眾至上意識必須是政府行為的起點。

（3）效率原則

①政府活動的有效性。其基本層面是活動的合法性；

②政府活動的效益。包括社會效益和經濟效益，政府活動追求的目標是以盡可能少的投入取得盡可能大的產出，成本效益分析應當成為政府活動考慮的重要內容。

（4）責任原則

①政府的行為對社會大眾負責，一個輕率的、魯莽的、不計后果的政府注定會給社會帶來災難；

②政府對自己的行為負責，對自身的失職、失誤承擔相應的責任。否則就是對社會大眾的褻瀆。

二、行政管理的理論發展

1．西方行政管理理論的發展

（1）古典理論

研究出發點和目標：“效率和經濟”，注重行政程序、組織結構和行政原理的研究，著重規劃、組織、人事、指揮和控制這些管理功能。

①法約爾

a．管理是企業的職能之一，管理的五大職能分別是計劃、組織、指揮、協調和控制。

b．提出了著名的管理的14項原則，即分工、權力、責任、紀律、命令一致、指揮統一、公利先于私利、報酬、集權、等級制、秩序、公正、主動精神、集體精神，強調集體精神在企業管理中的重要性。

c．提出了著名的“法約爾跳板”。

d．組織的效率取決于組織的一些內在要素，要注意對員工的培訓。

②馬克斯·韋伯

主要觀點：韋伯的官僚制理論是與其權威理論聯系在一起的。

a．權威理論

第一，魅力權威。指靠自身的一些超凡脫俗的特征或天賦，或一般人不及的能力對追隨者產生影響；

第二，傳統權威。指權威的行使依賴的是傳統、習俗、習慣以及公認的準則；

第三，理性合法權威。又稱理性權威，其行使依賴的是組織的規章制度、法律法令等。

b．官僚組織的組織特征

第一，層級制結構中的每一個職位都是構成一個完整的組織形態不可或缺的因素；

第二，有明確的分工制度，為完成工作目標，每一職位有相應的法定權力；

第三，各種工作決定有一定的記錄在案的法定公式；

第四，行政權和立法權分離，行政人員只是具有管理專長的管理者，而非立法者；

第五，每一個層級的行政人員必須具有特殊的才能和經過特殊的訓練；

第六，人員的選拔通過公開競爭考試進行；

第七，每一職位都必須規定明的確職責范圍；

第八，職位不屬私人所有。

③泰羅

科學管理的創始人，泰羅通過強調研究時間和動作以獲得人與機器的最高效能，開創了一個追求效率的時代。泰羅的科學管理理論的主要內容包括：

a．勞動方法的標準化。指建立科學的作業方法來取代以往憑經驗辦事的方法；

b．工人培訓的科學化。指按試驗的作業標準、方法對工人進行培訓，使他們能以最好的方法工作；

c．建立并實施一種鼓勵性的計件工資報酬制度；

d．管理職能的專業化。指把計劃職能（管理職能）與執行職能（實際操作）分開，設立專門的計劃部門，推行職能制和直線職能制；

e．勞資雙方的合作。指將勞資雙方的注意力從對現有利益的分配上轉移到擴大現有利益。科學管理的實質是在一切企業和機構中的工人們的一次完全的思想革命。

④古立克和厄威克歸納的古典學派提出的基本原理

a．通過管理來協調的組織結構是合理和有效管理的關鍵，人應當恰如其分地適應結構。組織是監督和控制整個程序的基本工具；

b．組織應當根據四個基本標準來建設，即組織服務的目標、任用的程序、處理的人事、進行工作的地方；

c．命令統一或由一個上司指揮是至關重要的，多頭指揮會產生混亂和沖突；

d．權責相符，權責通過層級授予下級，高層管理應限于提出標準和檢查這一標準的執行情況；

e．較小的控制幅度；

f．系統的計劃是組織必須具備的一個功能。

（2）行為理論

①梅奧與霍桑實驗

早期的行政研究對人的假設是“經濟人”。哈佛大學教授梅奧主導的霍桑實驗，用“社會人”概念取代了“經濟人”的概念，并引入非正式組織的概念，認為在任何正式組織中都存在著非正式組織，要重視非正式組織的作用。

②馬斯洛的“人類需要層次說”

a．生理需要。指人類最基本的需要，若得不到滿足，就無法生存，如衣、食、性等。

b．安全需要。指滿足了生理需要，接著就會產生安全需要，如擺脫失業、生活有保障等；

c．社交需要。指人活在世上，需要友情、愛情，彼此關心和照顧；

d．尊敬需要。包括自尊和受人尊敬，例如個人的成就和才干被人承認；

e．自我實現的需要。指實現自己的理想和抱負。

③麥格雷戈的X理論和Y理論

X理論和Y理論是兩種分別建立在對人性不同假設基礎上的理論。X理論的人性假設是惡，認為人生來好逸惡勞；Y理論的人性假設是善，認為只要給予鼓勵和機會，人們能負起責任，大多數人有一定程度的想象力和創造力。因此，Y理論主張實行參與管理，以創造人們發揮其智慧和能力的機會。

④赫茨伯格的雙因素理論

a．保健因素也稱為“不滿因素”，這些因素多數來自周圍的環境，這個因素的滿足能夠消除不滿意，但不會導致滿意情緒；

b．激勵因素也稱為“滿意因素”，這些因素多數來自任務本身。只有激勵因素的滿足能導致人們對工作的滿意。

c．滿意感和不滿意感不是互相對立的，工作滿意感的對立面不是工作不滿意感，而是沒有工作滿意感。該理論提倡用工作豐富化等方式來激勵人們。

（3）決策理論

①西蒙的決策理論

a．決策是行政的中心，管理就是決策；

b．反對傳統的理性決策模式，認為決策者在決策過程中的理性是有限的，主張以“滿意”來取代理性決策模式追求的最佳。

②林德布洛姆的漸進決策理論

政策的制定是以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的變化是不可取的，因為這會危及社會的穩定。

③埃佐尼的綜視（又稱混合掃描）模式

綜視模式是一種將理性模式與漸進模式結合起來的模式。這一模式把決定區分為根本性決定和非根本性決定，漸進方法適用于非根本性決定，而在涉及根本性決定時，理性決策模式則更適用。這兩種方法一起使用時，就可以獲得更多的信息。

（4）系統理論

①切斯特·巴納德的系統理論

a．組織是一個協作的系統，包含三個要素：協作的意愿、共同的目標和信息聯系。

b．“結構性”概念和“動態性”概念。認為主要的結構性概念有個人、協作體系、正式組織、復合正式組織以及非正式組織。主要的動態概念有自由意志、協作、信息交流、決策過程、反動態均衡。

c．組織通過向個人提供刺激，以使個人做出回報，從而使組織和個人之間維持一種均衡，組織的管理在于維持這一均衡。

②生態理論

里格斯是生態理論的代表人物。主要觀點:

a．行政生態要探討的是各國的具體國情如何影響并塑造該國的行政，以及公共行政又是如何影響該社會的變遷和發展的；

b．勾勒了三大行政模式，即農業社會、工業社會、過渡社會的行政模式（也稱融合型、衍射型和棱柱型模式），并從經濟、社會、溝通網絡、符號系統和政治架構五個因素分析它們與公共行政的關系。

③權變理論

不存在一種對所有管理者都適用的一般理論，管理都是因時、因人、因條件而發生變化的。在權變理論方面較有影響的有卡斯特的用權變觀點對組織的分析，以及菲德勒的領導權變模式。

（5）新公共行政理論與新公共管理理論

①20世紀80年代以來，西方許多國家的政府進行了一場以新公共管理為旗號的公共行政改革。改革表明了它的市場、企業式的管理趨向，以達到這樣一些目標：提高公共部門資源配置的效率，縮小政府規模，減少政府開支，提高服務質量。一句話，以企業精神改造公共部門。

②新公共管理表現了向市場和私營部門管理方式的回歸，這反映了傳統的憲政主義與管理主義之間的搖擺再一次擺向管理主義。憲政主義關注正義、公正，而管理主義則偏向于效率、績效。

2．行政管理學在中國的發展

轉型時期中國公共管理的一個基本問題是如何適應市場經濟帶來的變化，以及如何適應從全球來看一個新的經濟社會形態帶來的挑戰。在這一時期，中國公共管理必須處理好以下問題：

（1）政府定位問題

政府并非在任何情況下都是一種管理和配置社會資源的最佳手段。政府在一些職能領域的退出或一些職能的削弱，正是市場和社會成長的一個必然結果。

（2）政府官員問題

市場經濟的推進使得政府職位日益具有職業化特征，伴隨著這一世俗化過程的是政府官員地位（就其政治榮譽和經濟地位而言）的相對跌落，這一跌落是同政府全能地位的逐步弱化一致的。

（3）制度建設和創新問題

當前中國公共管理領域中存在諸多問題，如組織結構重疊、臃腫和僵化，結構和功能的不對稱，領導體制中的二元結構，體制運作的程序不合理等，解決這些問題的辦法是進行制度建設和創新。

（4）依法行政問題

依法行政是依法治國的關鍵。轉型時期中國公共管理如何在運作中擺脫人格化管理，仍然是法制建設面臨的一個問題。

（5）觀念更新問題

傳統時期的一些不合時宜的觀念，如僵化、不思進取、迷信教條、崇尚權力、輕視真理和知識、官貴民賤、只唯上不唯實等，構成了中國公共管理的巨大障礙。

三、行政管理學研究的對象和方法

1．研究的對象和范圍

（1）人

人是指國家行政機關的行政人員，即政府公務員。他們是進行公共管理活動的主體。主要是研究他們的構成、職業規范及其職能。

（2）結構

行政體制和組織結構的設計和再設計成為公共行政學研究中組織理論的主要內容。主要包括組織要素的分析、組織關系的研究、組織角色和組織體制的研究等內容。

（3）過程

過程表現為公共管理活動的動態層面，通常由公共管理活動的功能構成，包括計劃、組織、指揮、協調、溝通、監督、決策、激勵、預算、報告等。這些功能構成了公共行政學的技術研究層面的研究對象。

2．研究的方法

（1）規范方法

規范方法也稱為理論方法。研究行政管理現象的一般理論和一般原則，偏重于價值思考，論及的是“應當是什么”，追尋一種理想狀態的東西。

（2）經驗方法

經驗方法或稱實證方法，也稱行為主義方法。這一方法的特點是專注于尋找事實，只提供事實。關注“是什么”，而非“應當是什么”，即認為要解決問題，主張價值中立。

（3）案例方法

強調行政管理管理的特殊性，把行政管理更多地看作是藝術而不是技術。案例的積累有助于區分某些類型的不同事件，以便用相應的方法來解決。這一方法注重實際情況的特殊性和復雜性，注重靈活行政。

（4）比較方法

這是一種常用的方法。既包括歷時性比較，也包括共時性比較。通過比較，可以了解和提供相對較優的思想、方法和運作方式。