第八章　公共管理改革

8.1　復習筆記

一、公共管理改革概述

1．公共管理改革的含義

公共管理改革是指對利益關系、權力格局、組織結構進行重新調整和建立的一種政治行為，它涉及公共部門自身的改革和公共部門在整個社會的職能定位方面的改革兩方面，其目的是為了優化公共組織結構及其職能，提高效率和服務質量以適應社會發展變化的要求。

2．公共管理改革的基本內容

（1）社會、市場管理與政府職能的優化

包括非國有化、自由化、壓縮式管理等。

（2）社會力量的利用和公共服務社會化

包括政府業務合同出租，以私補公，打破政府壟斷，建立公共部門與私營企業的伙伴關系，公共服務社會化。

（3）公共部門內部的管理體制改革

包括利用信息技術革命成果建立與完善公共行政信息系統，分權與權力下放，部門內部的組織結構改革，公共人事制度改革，提高服務質量以改善公共機構的形象，實現公共行政傳統規范與工商企業管理方法的融合等。

3．公共管理改革的意義

（1）促使公共管理更富有創新、開拓精神

對挑戰的積極回應意味著創新與開拓。創新、開拓表現為觀念與理論創新，職能優化與管理體制創新，公共管理手段創新與管理能力提高這三個相互聯系、相互作用并構成有機整體的層次體系。

（2）促使公共管理更為經濟，降低人力、物力和財力投入

公共部門不堪財政支出上升的重負，往往導致公共部門改革的提出。可以說，歷史上的公共部門改革多是以財政危機為契機而提出來的，在很大程度上都是迫于財政的壓力。

（3）促使公共部門更具有績效，提高公共管理效能

通過改革可以促使公共管理組織制定出更為科學的政策，為社會提供更高質量水平的公共產品和服務，提高公眾對公共部門的滿意程度。

（4）促使公共管理提高效率

公共管理效率是指公共部門在公共管理活動過程中投入和產出的比例，或公共部門在單位時間、單位物質投入中所獲得的產出數量。

（5）促使公共管理系統更具有適應性

當今世界科學技術的飛速發展、社會生活復雜性的日益增強以及社會的不斷變化，都要求公共管理系統能夠根據環境的變化及時作出反應，積極回應社會變革對公共管理系統提出的挑戰。

（6）促使公共部門更為負責

公共管理的民主精神和適應管理民主化的發展要求，越來越強調公共管理向公共服務方向轉化。公共部門改革可以促使公共管理體系更加貼近公眾、對公眾更為負責，提高公眾對公共部門的滿意和信任程度，強化公共責任。

二、當代西方國家公共管理改革

1．當代西方公共管理改革的背景及動因

（1）經濟全球化是當代西方公共管理改革的一個推動力

全球經濟力量的影響、資本市場的全球化、跨國公司和國際貿易的增長以及稅收競爭，削弱了民族國家對“自己”經濟政策的控制能力，各國政府對資本財產和資本收入征稅的權力被大大削弱，因此，各國政府通過宏觀經濟管理戰略防止失業率上升的能力大大喪失。為了限制公共支出，減輕負擔，重新構筑社會政策就需要政府進行改革。

（2）社會和人口因素的變化是當代西方公共管理改革的“推進劑”

隨著預期壽命的延長、家庭生活模式的改變，大大上升的平均失業水平，這些變化對國家提供或資助的服務提出越來越多的要求。這些服務水平的廣泛改變，就意味著公共開支的大幅度增加。為了減輕制度所承受的壓力，就需要進行改革。

（3）傳統官僚體制（科層制）的失效和政府職能膨脹引起的財政危機為改革提供了直接的動因

隨著社會的發展，官僚體制和政府職能的弊端逐漸暴露出來，表現為政府規模過于龐大導致管理中的失調、失控、效率低下和腐敗行為等，其結果是政府形象受損并普遍存在信任危機。這些缺陷和低效率需要改革傳統的公共管理方式，引入新型的公共管理模式。

（4）工商業管理模式的示范性影響是當代西方公共管理改革興起的另一個動因

隨著社會經濟的迅速發展，工商業中的顧客導向、分權制、績效考核、激勵制度、競爭原則等管理模式對公共管理方式產生了巨大的示范影響，其各種先進的管理方法、制度、原則為公共管理改革提供了借鑒作用。

（5）新技術革命尤其是信息革命是當代西方公共管理改革的一種“催化劑”

信息技術革命為打造新的政府模式提供了強勁的動力和技術手段。

2．當代西方公共管理改革的主要內容

（1）以提高效率為目標的改革

①強烈關注財政控制、成本核算、錢有所值和效率問題，關心信息系統的完善；

②建立更強有力的一般管理中心，權力向資深管理者轉移；

③強調對顧客負責，讓非公共部門參與公共物品的提供；解除勞動力市場的規制，加快工作步伐，采用績效工作制以及短期聘用合同；

④雇員自我調節權力的減少，權力向管理者轉移，吸收部分雇員參與管理過程，采用更透明的管理形式；

⑤增加更具有企業管理色彩的授權，強調責任制；

⑥采用公司治理的新形式，權力向組織戰略頂層轉移等。

（2）以小型化與分權為目標的改革

①從早期強調以市場為中心向更精致和更成熟的準市場擴展；

②從層級管理向合同管理的轉變；較松散的合同管理形式的出現；

③小戰略核心與大操作邊緣的分離，市場檢驗和非戰略職能的合同承包；

④公共資助與獨立部門供應相對分離，購買者和提供者分離組織以及作為一種新組織形式——購買型組織的出現；

⑤從標準化的服務向靈活多樣的服務系統的轉變等。

（3）以追求卓越為目標的改革

①在由下而上的形式中，強調組織發展和組織學習，將組織文化看作一種組織發展的黏合劑；強調由結果判斷績效，主張分權和非中心化；

②在由上而下的形式中，努力促進組織文化的變遷，管理組織變遷項目；

③重視領導魅力的影響和示范作用；

④公司口號、使命、聲明和團結的加強，一種明確的交往戰略，一種更具有戰略性的人力資源管理職能等。

（4）以公共服務取向為目標的改革

①主要關心提高服務質量，強調產出價值，但必須以實現公共服務使命為基礎；

②在管理過程中反映使用者的愿望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋回路；

③懷疑市場機制在公共服務中的作用，主張將權力由指派者轉移到民選的地方委員會；

④強調對日常服務提供的全社會學習過程；

⑤要求連續不斷的公共服務的使命與價值，強調公民參與和公共責任制等。

3．當代西方公共管理改革的基本特點

（1）引入私人部門的管理方法，探索建立“企業型政府”

“企業型政府”并不是要將政府變為企業，而是通過引進企業中的科學管理方法與技術，使政府在市場導向的觀念下，以表現指標來衡量其成就。

（2）廣泛推行合同制，實現公共管理的市場化

盡管各國公共管理改革的背景與路徑不同，但以合同制為典型特征的市場規則廣泛引入政府部門管理，卻是一個共同的特征。新公共管理運動注重改革過于單一、壟斷的公營部門，引入競爭機制。這種改革注重公民的自由選擇，把以市場為導向的思想應用到政府管理中，以提高其運行績效。

（3）分散公共管理職能，實施分權改革

當代公共管理改革的目標之一就是分散公共管理職能，其核心是削減中央政府職能或將中央政府職能轉移給地區或地方政府及非營利性組織。而分權化改革是解決這一問題的較為現實的方式。

分權可以提高效率，提高官員直接接觸民眾或獲取信息的機會，從而可以更好地控制公共管理活動并提升完成責任目標的成就感。分權化的政府放棄了傳統的科層制集權模式，采取了扁平化的政府組織結構，以便更好地實現上下級之間的交流與溝通。

（4）推動公共管理信息化改革，逐步推行電子政務

①隨著知識爆炸性的增長，政府原有的管理模式和運轉方式越來越難以適應，無法發揮其應有的效能，為改革這種狀況，建設信息高速公路和實現社會信息化，已成為各國政府的共識。

②信息技術的發展，為政府治理與范式的變革提供了相應的技術基礎。每一種范式都需要有自身的技術手段支持。

③信息社會的信息資源共享與決策分散化的變革，使得社會團體與廣大公民在社會權力結構中日益重要，他們擺脫對政府的傳統依附關系的能力得到了增強，從而對政府治理的監督作用不斷提升，這一趨勢為人本文明的復興與民主社會的建設提供了有利的契機。當代公共管理信息化改革的主要標志是推行電子政務。

三、當代中國公共管理改革

1．當代中國公共管理改革的主要內容

（1）經濟管理體制改革

在今后相當一段時間內，經濟體制改革將是我國公共管理改革的重點。經濟管理體制包括國家的宏觀經濟體制和政府對公共經濟管理的體制。

①我國宏觀經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體系。當前應進一步完善社會主義市場機制，深入進行國有企業的改革，優化民營經濟的發展政策，改革政府對經濟進行宏觀調控的政策和手段，完善市場監管機制。加強就業管理和完善社會保障體系，改革土地資源等國有資源和國有資產的管理體制，健全政府宏觀經濟管理和各項政策、法規。

②政府對公共經濟體制管理的改革，當前的重點是完善政府對國有資產的監管體系和國家財政預算體系，改革稅收制度，加強對政府投資和公共資金使用的監管，完善政府審計制度，提高公共財政的使用效率。

（2）行政管理體制改革

行政管理體制改革，從政府與社會的關系看，其核心是政府職能轉變。

①從無所不包的全能政府轉變為職能有限的責任政府，明確政府主要職能為經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務；

②從以“官本位為中心”的官僚型政府轉變為以“公民為中心”的服務型政府，逐步實現多元社會主體參與公共服務提供的格局；

③從官僚型的低效率政府轉變為企業家型的高效率的政府，節約行政成本，使政府真正成為廉價政府；

④從以“增長速度”為中心的形象政府轉變為“執政為民、統籌規劃”的務實政府，使政府全心全意為人民服務，并以科學發展觀為指導，關心社會公平公正，協調好人、自然、社會的和諧發展；

⑤從人治型的權治政府轉變為依法執政的法治政府，將政府的管理轉到依法管理上來，嚴格按法律辦事，杜絕人治，實現法治。

（3）事業管理體制改革

當前要進一步加強對教育、科技、體育、衛生、文化等事業單位管理體制的改革，逐步建立與社會主義市場經濟體系相適應的事業管理體制。

（4）社會管理體制改革

積極探索社會運轉和社會服務新機制，形成一套與經濟市場化、政治民主化和文化多元化相適應的新型社會治理模式，是我國當前公共管理改革的一項重要內容。在社會管理體制中，關鍵是培養社會自我管理、自我服務、自我約束的機制。

2．當代中國公共管理改革的發展趨勢

（1）公共管理法制化

我國正在建立社會主義市場經濟條件下的法治國家，公共管理必須依法管理，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

（2）公共管理民主化

公共管理法制化必須與民主化同時進行，堅持公共管理的公開性，增加管理工作的透明度，接受社會各方面對公共機構的直接監督；擴大公共管理的公眾參與，主張公共事務向普通民眾開放，逐步實現人民群眾的自治制度。

（3）公共管理責任化

法治政府同時也是責任政府，公共管理必須推行責任制，就是對每個機構和每個工作人員的職責權限進行明確的劃分。真正做到職事到人、責任到人、權力到人。

（4）公共管理服務化

在現代化社會大生產和市場經濟運行的生產中，政府應放棄對微觀的具體事務的管理，轉向加強對宏觀的決策指揮的管理，由“大政府”向“小政府”轉變，從經濟建設型政府向服務型政府轉變。

（5）公共管理信息化

信息技術對公共管理產生的影響是巨大的，公共管理現代化的途徑就在于信息技術的普及化，即大力推行電子政務。

（6）公共管理高效化

現代化社會節奏加快、注重效率，因此也要求公共管理必須高效化。公共管理要有更多的活力、更多的創新精神，進一步提升管理效率。