公共基礎部分

公共管理學

第一章　緒　論

1.1　復習筆記

一、公共管理的含義與功能

1．公共管理

按時間的縱向度，不同時期人們對公共管理的理解包括以下幾方面：

（1）公共管理是一種新的途徑，它是傳統公共行政的規范取向與一般管理的工具取向的結合體。其重點是將公共管理作為一種職業，并將公共管理者視為職業的實踐者，而非政客或政治家。（皮瑞和克萊姆，1983）

（2）公共管理是對行政的一般方面的科際整合的研究，它將人力、財政、物資、信息和政治資源的管理與管理學的計劃、組織、控制和職能相融合。（卡爾森和歐爾曼，1983）

（3）公共管理就是對政治權威的管理。如果不考慮組織的性質，大部分管理工作和任務是具有共同性的。但公共管理的主要領域是在政治系統下，一旦政治權威進入管理戲局，管理的游戲規則就會改變。（波茲曼和史斯曼，1990）

（4）公共管理是公共行政或公共事務廣大領域的一部分，綜合了公共行政的方案設計與組織重建、政策與管理規劃，經由預算制度進行資源分配、財務管理、人力資源管理以及各種方法與藝術。公共管理關注那些能夠將理念、政策轉化為行動規則的管理工具、技術、知識和技巧。（奧托、海蒂和沙夫里茨，1991）

（5）與管理相比，行政的范圍更狹小，功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化。公共行政是服務公眾的活動，公務員執行從其他方面產出的政策。它關注程序，將政策轉化為行動以及對結果的責任。公共行政的焦點在于過程、程序以及順序性，而公共管理包括更多。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關注達成結果以及為達成結果而承擔的責任。（休斯，1998）

公共管理是指以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，并廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務的品質，從而實現公共的福利和公共利益的一種管理活動。

2．公共管理的特性

（1）公共性

公共管理的公共性包含兩個層面的含義：①利益取向的公共性。公共管理在承認個人的具體利益和各個階層或集團的特殊利益的基礎上，要求個人的具體利益和各個階層或集團的特殊利益服從社會的共同利益或整體利益即公共利益；②公共參與性。公共管理的實施主體不僅是以政府為代表的官方，還包括政府之外的其他公共組織和私人組織以及公民。

（2）服務性

公共管理的服務性是指公共管理所有活動的價值取向都是服務于整合和優化一個社會中的資源以實現社會公共利益的最大化這樣的目標，服務于為社會公眾提供一個和平、安全、穩定、有序、能實現良性競爭的社會環境的目標。

（3）合作共治性

在社會資源的配置中，既有市場的失靈，也有政府的失效。公共管理推崇治理就是要推進和實現政府與公民社會的合作共治，這不僅是對市場失靈和政府失效救治的需要，也是當代社會民主化進程發展的要求使然。解決社會問題、實現社會和諧發展不能僅靠政府的權力和權威，更不能完全由國家來支配。因此，政府不應該獨自行使公共治理的職能，而應該與其他組織乃至公民共同承擔公共治理的責任。

3．公共管理的功能

（1）經濟功能

在市場經濟條件下，公共組織所承擔的經濟功能主要是從以下幾個環節對市場機制的不足進行干預與補充：①限制壟斷和促進競爭；②界定和維護財產權，克服外部性；③提供公共物品；④保障收入分配的公正化；⑤調控宏觀經濟。

（2）政治功能

公共部門的政治功能是指公共部門防御外來的入侵與滲透，鎮壓敵對階層的反抗，制止和打擊不法分子的各種破壞活動，妥善處理人民內部的各種關系，建立和維護有利于統治階級的社會秩序的系列政治功能。

（3）社會功能

公共部門的社會功能是指各種公共部門為了維持正常的社會生活水平與生活秩序，增進國民福利而生產或供應社會福利性產品與服務的一種管理活動。

具體內容主要包括：①提供社會服務；②維護社會穩定；③提供社會保障，包括提供養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險等社會保險和社會救濟；④環境保護。自然環境是人類賴以生存的重要條件，公共部門尤其是政府必須擔當起保護自然環境的責任。

二、公共管理 0+理論的發展

根據歷史分期的方法，我們傾向于用歐文·休斯和羅森布洛姆的標準，先將公共管理總體上分為公共行政和新公共管理兩大時期。

1．公共行政時期（19世紀末～20世紀80年代）

公共行政時期又稱為傳統的公共管理時期。從總體上來看，它是建立在政治與行政兩分法和韋伯的官僚制理論這兩大基本框架之下的。當然，在不同的階段，公共行政關心的焦點和學科范式也有所不同。公共行政時期依據學科研究的焦點和方法的不同可分為：

（1）傳統的公共行政時期（1887～1960年），在總體上是處于西方國家從傳統資本主義向現代資本主義轉型的階段，行政或管理在整個國家或社會的管理中的地位日漸上升。

公共行政學研究主要出現四大特點：①多采用制度或法理的研究方法，重點關注正式的政府組織機構；②主張政治與行政分開；③致力于探討行政管理的一般性原理；④強調以效率為最高標準。

（2）新公共行政時期（1960～1980年），是在20世紀40～50年代深入批判傳統的公共行政學的基礎上，逐步表現出一些新的特點。在理論界，這一運動也被稱為新公共行政運動，它的主要代表人物是喬治·弗雷德里克森。新公共行政學派的主要觀點是：摒棄政治與行政兩分法，更多關心社會公平和有關的價值問題，研究重點也由政府組織機構的靜態制度層面轉為關注公共政策過程與公共行政過程等動態層面。

2．新公共管理時期（20世紀70年代末80年代初至今）

與公共行政時期的主要區別在于：不僅關注政府運行，也關注其他公共管理主體的活動及其與外部環境的關系；不僅關注政治與行政的關系，也注重當代經濟學、管理學的理論以及工商管理經驗的引進。

在實踐上，新公共管理主要力圖解決三個問題：

（1）重新調整政府與社會、政府與市場的關系，減少政府職能，以求政府只管那些應該由自己來管的事情。

（2）盡可能實現社會自治，鼓勵公共管理社會化，即利用市場和社會的力量來提供公共服務，以彌補政府自身財力的不足。

（3）改革政府部門內部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進競爭機制，以提高政府部門的工作效率和為社會服務的質量，從而使政府從根本上走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。

三、公共管理準則

1．以人為本的準則

公共管理的目的是為了實現公共福利最大化，宗旨是人的全面而自由的發展，人的發展是一切公共管理活動的目的，切不可偏離了公共管理的主要價值取向——社會公平與民主的維護，如果缺少人本主義的終極關懷，公共管理根本不具有“合法性”。

2．公共利益至上的準則

公共管理應是實現社會公平的領域，社會公平是一系列組織機構設計和管理風格的優先取向。政府的存在是受托于全體人民以管理公共事務，它應該致力于實現社會整體的公共利益，而不是作為某一個特定階層或群體實現其意志的工具。

3．公眾參與的準則

公共管理必須有代表性和回應性，通過分權擴大參與，增強社會和公民的責任感。在現代公共管理中，雖然政府仍然是實施公共管理的主體中的核心部分，但并不是唯一的主體。在公共管理過程中還應有政府之外的其他公共組織和私人組織以及公民的廣泛參與，使之具有廣泛的代表性。