第十一章　行政立法

11.1　本章要點

■ 掌握行政立法的概念

■ 了解行政立法的分類

■ 理解行政立法的原則

■ 了解行政立法的程序

■ 理解對行政立法的監督

11.2　重點難點導學

一、行政立法概述

視頻二維碼（掃碼觀看）

1行政立法的概念

（1）概念

行政立法是指行政機關根據法定權限并按法定程序制定和發布行政法規和行政規章的活動。

（2）特征

①行政立法的主體是行政機關。行政立法的主體是國家行政機關，而不是國家權力機關、國家司法機關或其他組織。

②行政立法是依法進行的。行政主體是法定的；行政機關的立法權限是法定的；行政立法的程序是法定的。

③行政立法是一種立法活動。行政立法的最終結果，表現為適用于不特定公民、法人或其他社會組織的普遍性規則，即行政法規和規章。

2．行政立法的分類

（1）職權立法和授權立法（根據行政立法權的取得方式）

①職權立法，指行政機關根據《憲法》和組織法所賦予的行政立法權所進行的立法活動。國務院及其主管部門，省、自治區、直轄市和較大的市人民政府可以進行職權立法。

②授權立法，指行政機關根據單行法律和法規或授權決議所授予的立法權而進行的立法。授權立法有普通授權立法和特別授權立法。

（2）執行性立法和創制性立法（根據行政立法的功能）

①執行性立法，指行政機關為了執行或實現特定法律和法規或者上級行政機關行政規范的規定而進行的立法。執行性立法不得任意增加或減少所要執行的法律、法規或上級行政規范的內容。

②創制性立法，指行政機關為了填補法律和法規的空白或者變通法律和法規的規定以實現行政職能而進行的立法。分為自主性立法和補充性立法。

（3）中央立法和地方立法（根據行政立法的主體）

①中央立法，指中央行政機關依法制定和發布行政法規和規章的活動。國務院及其主管部門所進行的行政立法，都是中央立法。

②地方立法，指地方行政機關依法制定和發布規章的活動。

3．關于行政立法不作為

特定相對人請求行政機關履行行政立法的職責，無論作為還是不作為，都是一個具體行政行為，只不過所要履行的職責內容是行政立法而已，因而不存在行政立法不作為這一行政立法行為類別。

在無需相對人請求，即類似于《行政處罰法》第64條第2款明確規定行政機關實施行政立法行為的期限的情況下，行政機關未在規定期限內履行，導致特定相對人損害的，這是一個行政賠償問題，應按行政賠償的構成要件去認定，無需借助于行政立法不作為這一概念工具。

視頻二維碼（掃碼觀看）

二、行政立法的原則和程序

1行政立法的原則

（1）民主立法原則

①民主立法原則是“大家的事應讓大家同意”這一憲政原則的體現，是人民當家作主的必然要求，也是法具有公正性和正義性的基本保障。民主應體現在行政立法上，作為憲政立法的一個原則。

②民主立法體現在行政立法程序上，就是行政立法的開放性和行政相對人的立法參與，確認公眾對法案的討論權和聽證權，并建立對所提意見、建議和要求是否采納的答復制度。

③民主立法體現在法規和規章的內容上，就是要求尊重人權，真正反映和體現公眾的利益、愿望和要求，切實保障公民、法人和其他組織的合法權益。

④行政立法應民主立法體現在事后程序上，就是對行政立法的民主監督，能被納入相應的救濟途徑。

（2）法制統一原則

①法制統一的重要意義

法制的統一是人們的行動得到協調和效益得到充分發揮，政局和社會得到穩定的前提，也是經濟上建立統一的大市場的必然要求。

②法制統一原則的要求

a．行政立法必須與權力機關和上級行政機關的立法保持一致，不相隸屬的行政立法之間應當協調一致，一個行政主體所制定的多個行政法規范之間、一個行政法規或規章內部條款之間也應保持一致。

b．必須完善行政立法制度并增強其技術性，必須加強法規和規章的備案審查的力度；在立法解釋基本上是空白的情況下，應確立司法解釋的最高權威，使行政解釋服從于司法解釋。

（3）可操作性原則

①行政立法的主要目的是執行法律和法規的規定。行政立法與權力機關立法相比具有更貼近現實的特點，應堅持可操作性原則，使所制定的行政法規和規章規則明確、內容完整、要求具體、適應性大、針對性強即能切實可行。

②行政法規和規章的可操作性，并不意味著要把它們寫成一部部通俗小說。行政法規和規章作為法的具體表現形式，必然具有法所固有的高度概括性和抽象性，以便涵蓋和規范所有行為人的同類行為，并適用于較大空間范圍內所有行為人的同類行為，而不可能對某一特定的社會現象作出專門的規定。

③可操作性原則要求，行政立法應體現改革開放精神，推動政府職能的轉變，科學地規范具體行政行為；涉及多個部門的事項，在意見不一致時應協商一致，避免在執行時發生摩擦。這也要求行政立法應講求技術。

2．行政立法的程序

（1）提議和起草

①提議。行政法規的法案可以由國務院法制辦提出，也可以由國務院主管部門提出。部門規章的法案由該主管部門法制機構或業務機構提出，地方規章的法案則由地方政府的法制部門或職能部門提出。其他組織或個人不具有提議權。

②起草。起草者可以是行政立法機關的內部機構或職能部門，也可以是經委托的社會組織，還可以是兩者的結合。起草組織的組成人員一般應包括公務員、業務專家和法律專家，也可以吸收公民參加。

（2）審查和審議

行政法規和規章的草案起草完畢后，一般要交由行政立法主體的法制機構進行審查。其中，行政法規草案的審查由國務院法制辦進行，規章草案的審查由相應行政主體的法制機構進行。

（3）發布

經審議通過的行政法規、規章，應由行政立法主體的行政首長簽署命令發布，并刊載于相應的媒體。

（4）修改和廢止

行政法規、規章的修改是指行政立法主體依法對現行行政法規、規章的某些部分加以刪除和替代或者彌補和充實的行政立法活動。

行政法規、規章的廢止是指行政立法主體依法消滅行政法規、規章的全部或部分條款的法律效力的活動，包括直接廢止和間接廢止。

三、對行政立法的監督

1行政立法的合法性要件

（1）職權合法。職權合法要求行政機關在自己的職權范圍內制定行政法規和規章。還要求制定主體不濫用職權。

（2）內容合法。內容合法是指行政法規和規章所規定的各項內容要合法。

（3）程序合法。程序合法是指行政法規和規章的制定應當遵循《立法法》、《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》所規定的程序。

2．對行政立法的監督機制

（1）裁決

①全國人大常委會的裁決。地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用部門規章的，應當提請全國人大常務委員會裁決。

②國務院的裁決。行政法規之間、部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間的規定不一致的，由國務院裁決。

③規章制定主體的裁決。同一機關制定的新的規章與舊的規章所作特別規定不一致時，由制定機關裁決。

（2）改變或撤銷

《立法法》和《規章制定程序條例》以及有關地方性法規規定了對行政法規和規章有權改變或撤銷的機關和程序。

（3）備案

①備案機關

a．行政法規報全國人民代表大會常務委員會備案。

b．部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案。

c．根據授權制定的法規和規章應當報授權決定規定的機關備案。

②備案程序

主要包括四個環節：a．報送備案；b．備案登記；c．備案審查；d．備案處理。

（4）司法監督

①通過法律解釋監督行政立法。司法對行政立法的監督是通過法律解釋來實現的。

②司法監督的法律解釋形式實踐中主要有以下幾種：

a．司法解釋。最高人民法院運用司法解釋權，可以實現監控行政立法的作用。

b．條文含義的釋明。各級法院還可以通過個案來釋明法律規范的意義，從而實現對行政立法的監控。

c．限縮或擴大解釋。各級法院通過個案來進行限縮性或擴大性法律解釋，使違法的行政法規和規章回到法治軌道上來。

d．釋明行政法規和規章的效力。