第5章　行政程序法

一、行政程序

1．程序、法律程序、正當法律程序

（1）程序

程序與要完成的事情相對應，指“事情進行的先后次序”或“按時間先后或依次安排的工作步驟”。

（2）法律程序

在法律學上，“程序”一詞往往與“實體”相對稱，指按照一定的方式、步驟、時間和順序做出法律決定的過程。

（3）正當法律程序

①法律程序不僅僅是形式上由法律規定，而且在實質上要滿足公正、公平的要求，從而構成正當法律程序。

②正當法律程序的核心要素在于要求不僅最終的實體結果應當是公正的，而且產生實體結果的過程同樣應當是公正的。

2．行政程序的定義

行政程序，是指行政權力運行的程序，具體指行政機關行使行政權力、做出行政行為所遵循的方式、步驟、時間和順序的總和。可以從以下幾個方面理解：

（1）行政程序是行政權力的運行程序。

（2）行政程序是行政機關為行政行為的程序。

（3）行政程序的構成要素包括：方式、步驟、時間和順序。

（4）行政程序的運行結果是制定行政法規、規章和其他規范性文件，或者做出行政決定。

（5）行政程序是一種法律程序。

3．行政程序在現代社會的雙層含義

（1）技術層面上的行政程序

行政程序具有一般意義程序的特點，是行政機關為制定規則或做出行政決定所遵循的方式、步驟、時間和順序的總和。在此層面上，行政程序是實現行政目標的手段和工具，體現了行政程序技術性、工具性特點。

（2）權力制約層面上的行政程序

行政程序是保證行政過程公正、制約行政權力濫用的重要保障。

4．行政程序與訴訟程序

（1）行政程序與訴訟程序的共同點

①行政程序與訴訟程序都屬于程序范疇，與實體相對。

②作為形成實體法律決定的過程，行政程序與訴訟程序都由若干個環節組成。一般包括程序的啟動、程序的進行和程序的終結三個階段。

③行政程序與訴訟程序有共同的程序制度。

（2）行政程序與訴訟程序的區別

①程序的主體不同。行政程序中的主體主要有行政機關和相對人。訴訟程序中的主體主要有法院、原告被告兩造當事人。行政機關在行政程序中居于調查者和決定者的地位，在訴訟程序中居于當事人的地位。

②程序啟動的方式不同。行政程序的啟動一般貫徹職權進行主義，由行政機關主動啟動，不受相對人意思表示的拘束。訴訟程序的啟動具有被動性，實行“不告不理”的原則。

③程序的構造不同。行政程序的構造除行政裁決等行政司法程序之外，只涉及兩方主體，程序由行政機關和相對人兩造構成。行政機關處于管理者地位，相對人處于被管理者的地位。行政機關既是調查者，也是決定者。在行政司法程序中，程序的構造與訴訟程序相同，涉及三方主體，行政機關居中對民事爭議和行政爭議做出裁決。

④程序的結果不同。行政程序是行政行為的事前、事中程序，程序運行的結果是制定行政法規、規章和其他規范性文件，或針對特定的相對人做出行政決定。而訴訟程序結束后，由法院做出判決。

（3）行政程序與行政訴訟程序的銜接

①行政程序是行政行為的事前程序，行政訴訟程序是行政行為的事后救濟程序，二者之間存在前后銜接關系。

②對行政程序中的違法行為，包括程序違法及實體行政決定違法，相對人可以訴諸法院，請求法院審查撤銷。

5．行政程序的種類

（1）外部行政程序與內部行政程序

外部行政程序與內部行政程序是以相對人是否為行政程序一方主體為標準對行政程序所作的一種分類。

①外部行政程序是指適用于行政機關與公民、法人或其他組織之間的程序。

②內部行政程序是指適用于行政機關內部、行政機關之間的程序。

（2）抽象行政行為程序和具體行政行為程序

這是根據行政行為的類型對行政程序所作的分類。

①抽象行政行為程序是行政機關制定行政立法和其他規范性文件的程序。

②具體行政行為程序是行政機關做出具體行政行為時的程序。

二、行政程序法

1．行政程序法的概念

對行政程序法的理解有廣義和狹義之分。廣義的行政程序法指關于行政程序的法律規范的總稱。狹義的行政程序法僅指行政程序法典。從內容上看，行政程序法指規范行政機關和相對人在行政程序中的權利義務的法律規范的總稱。可以從以下幾個方面理解行政程序法：

（1）行政程序法以行政權為規范對象。

（2）行政程序法是關于行政權力運行的程序規定。

（3）行政程序法主要是關于外部行政程序的規定。

2．行政程序法的性質及其對社會生活的影響

行政法與憲法是具有密切聯系的兩大部門法，行政程序法作為行政法的重要組成部分，直接體現了憲法中關于行政權正當行使的要求，是規范行政權正當行使的基本法。

（1）對國家機關之間關系的影響

行政權的行使將因行政程序法的制定和實施受到牽制。立法機關可以通過行政程序法的制定，規定行政機關應遵循的程序，制約行政權的行使。法院可以通過對行政行為是否符合法定程序進行審查，制約行政機關。

（2）對行政權運行的影響

①對權力運行方式的影響。現代行政程序法規定了行政公開、聽取相對人意見等基本制度，行政成為公開、透明、民主的過程。

②對行政效率的影響。科學、合理的行政程序設計有助于提高行政效率。

③對行政成本的影響。行政程序法對行政成本的影響體現在兩個方面：

a．增加直接成本，降低錯誤成本；

b．節約調查費用，減少成本。

④對公務員執法觀念的影響。行政程序法的制定有助于提升公務員的程序意識，遵循正當程序行使行政權。

（3）對公民權利保障方式的影響

此種影響體現在兩個方面：

①由事后救濟向事前參與擴展；

②由實體法向程序法擴展。

3．行政程序法的淵源

（1）憲法

（2）行政程序法典

（3）單行行政程序法律

（4）實體與程序規范并存的單行法律文件

4．行政程序法的功能

（1）保證行政權科學、理性行使，確保行政實體法正確實施。

（2）制約行政權力、防止行政權力濫用，保護公民、法人或其他組織的權利。

（3）實現資源合理配置，提高行政效率。

三、行政程序法的基本原則

1．行政程序法基本原則的概念

行政程序法的基本原則是指行政程序法規定的，貫穿行政權力運行過程始終，為行政機關所必須遵循的基本行為準則。可以從以下幾個方面理解：

（1）行政程序法基本原則的內容具有根本性，直接體現了行政程序法的價值追求，是對行政權力公正運行的最低限度要求。

（2）行政程序法基本原則對行政活動的進行具有普遍的指導和規范作用，不同于適用于某一階段或某一領域的原則。

（3）行政程序法基本原則通過規則具體化。

2．行政程序法基本原則體系

（1）國外所規定的基本原則，在內容上呈現出兩大顯著特點：

①行政程序法基本原則并不限于程序原則，還包括實體原則，行政程序法基本原則與行政法基本原則合為一體。

②行政程序法基本原則并不限于公法原則，還包括私法原則。

（2）我國尚未制定統一的行政程序法典，關于行政程序法基本原則的規定散見于諸多單行法中。

3．行政程序法基本原則的內容

（1）參與原則

參與原則指受行政權力運行結果影響的主體有權參與行政權力的運作，并對行政決定的形成發揮有效作用。參與原則的制度構建需要區分不同類型行政行為展開：

①相對人對行政決定程序的參與。行政機關做出行政決定的過程中，參與主體是特定的，限于行政決定的當事人。當事人對行政決定的參與主要表現為向行政機關陳述自己的意見。

②公眾對公共決策的參與，即公眾參與。公共決策過程中，參與主體是不特定的。公眾參與的良好運行需要具備一些條件，包括：

a．參與主體的組織化程度；

b．信息的公開程度；

c．參與對最終決策的影響程度。

（2）行政公開原則

行政公開，是指行政機關主動或者依申請將行政權力運行的依據、過程和結果向公眾和相對人公開，使公眾和相對人知悉。

①行政公開原則的確立，具有以下意義：

a．實現公民的知情權，滿足公民對信息的需要。

b．促進公民對行政的參與，增強公民對行政機關的信賴。

c．加強對行政機關的監督，防止行政腐敗。

②行政公開制度的構建分為兩個層面：

a．政府信息向公眾的公開，也稱大公開。

b．政府信息對特定當事人的公開，也稱小公開。

（3）程序及時原則

程序及時原則是要求行政機關在合理期間內做出決定，使當事人的權利義務得以及時確定，體現了對效率的追求。程序及時原則主要通過以下制度體現：

①期限制度；

②沒有及時作出決定所承擔的法律責任。

四、行政程序制度

行政程序制度是指行政程序法規定的、體現行政程序法基本原則要求的具體程序規則。我國行政程序法主要規定了以下程序制度。

1．回避制度

回避是指與行政事務存在法定情形，可能影響行政事務公正處理的行政人員不得參加處理該行政事務的制度。

2．委托制度

委托是指行政機關將行政事務委托給其他主體實施完成的制度。我國現行立法關于委托規則的規定包括：

①委托必須有法律、法規、規章的規定。

②受委托主體的范圍有嚴格的限制，只能是行政機關和組織。

③委托需簽訂委托協議，委托協議中應當明確委托事項、權限、期限。

④行政機關應當將受托機關及委托事項公開，讓公眾周知。

⑤行政機關對受委托主體的工作負有指導、監督的義務，并承擔受委托主體實施委托行為產生的法律后果。

⑥禁止再委托。

3．管轄制度

管轄是指行政管理職權在不同部門行政機關、不同級別行政機關和不同地區行政機關之間的權限劃分。現行立法關于管轄的規定主要涉及以下內容：

（1）職能管轄

職能管轄是指行政管理職權在不同部門行政機關之間的權限分工。職能管轄一般由行業性行政管理法律明確規定。

（2）級別管轄

級別管轄是指行政管理職權在同一部門上下級行政機關之間的權限劃分。我國行政權力縱向上的權限劃分一般根據行政區域范圍，并結合行政事務的大小確定。

（3）地域管轄

地域管轄是指行政管理職權在不同地區同級行政機關之間的權限劃分。

①地域管轄的范圍與該行政機關所在行政區域的范圍相一致。對行政事務的處理一般由行政事務發生地行政機關管轄。

②涉及不動產的，由不動產所在地行政機關管轄。

③涉及自然人身份關系的，一般由其戶口所在地行政機關管轄；涉及法人或其他組織主體資格等事務的，一般由其主要辦事機構所在地行政機關管轄。

（4）移送管轄

受理相對人申請的行政機關發現受理的事項不屬于本機關管轄的，應當移送至有管轄權的行政機關。移送一般以一次為限，即使受移送機關認為自己也沒有管轄權，也不得再次移送，而應當報請上級行政機關指定管轄。

（5）管轄權爭議的解決

行政機關之間因為管轄權發生爭議時，首先應當協商解決。如果協商解決不成，一般報請發生爭議機關共同上一級行政機關指定管轄。

4．調查與證據制度

（1）調查制度

我國現行立法關于調查制度主要規定以下內容：

①調查應當遵循合法、全面、客觀、公正、及時的原則，特別是不能僅收集不利于當事人的證據。

②當事人有協助、配合行政機關調查的義務。

③各類調查措施。

（2）行政證據

行政證據制度主要包括以下內容：

①證據的種類。

②行政機關收集證據應當遵循的程序。

③證據應當滿足的形式要件。

④證據保全制度。

5．行政公開制度

行政公開是指行政機關將行政行為的依據、過程和結果，以及在行政管理過程中獲得的信息向公眾和當事人公開的制度。

（1）政府信息公開制度

①政府信息公開

政府信息是指政府機關在行使政府職能過程中所收集或產生的信息，這些信息存在于文件、圖片、音像、計算機等各種載體之中。

政府信息公開是指行政機關及其他行使行政職權的組織根據法定程序主動或者依申請公開政府信息的制度。

我國目前尚未制定法律層面的政府信息公開法，國務院于2007年4月24日正式公布《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）。

②政府信息公開制度概況。政府信息公開分為主動公開和依申請公開兩種形式。

a．主動公開

主動公開指行政機關主動將特定種類的信息向公眾公開的制度。應當主動公開的信息包括四大類：

第一，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；

第二，需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；

第三，反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；

第四，其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。

主動公開的方式包括政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的途徑。屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開。

b．依申請公開

依申請公開是指行政機關根據公眾的申請將相關信息向申請人公開的制度。

申請人為公民、法人或其他組織。申請應當采用書面形式（包括數據電文形式），采用書面形式確有困難的，申請人可以口頭提出，由受理該申請的行政機關代為填寫政府信息公開申請。

行政機關收到申請后，能夠當場答復的，應當當場予以答復。不能當場答復的，應當自收到申請之日起l5個工作日內區分不同情況作出答復：

第一，屬于公開范圍的，應當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑。

第二，屬于不予公開范圍的，應當告知申請人并說明理由。

第三，依法不屬于本機關公開或者該政府信息不存在的，應當告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機關的，應當告知申請人該行政機關的名稱、聯系方式。

第四，申請內容不明確的，應當告知申請人作出更改、補充。

行政機關依申請提供政府信息，除可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用外，不得收取其他費用。行政機關不得通過其他組織、個人以有償服務方式提供政府信息。

（2）特定行政程序中向當事人公開

在特定行政程序中將與行政決定相關的信息向當事人公開是司法程序中“平等原則”在行政程序中的體現。此種公開主要通過兩項制度體現：①閱覽卷宗；②說明理由。

6．聽取意見制度

（1）聽取意見概述

①聽取意見的內涵

聽取意見指行政機關在做出行政行為之前，通過一定方式聽取受行政行為影響之人及其他主體的意見。

②聽取意見的形式

我國立法規定的聽取意見的形式有多種，包括信件、傳真、電話、電子郵件、座談會、論證會、聽證會等。

（2）正式聽證

①正式聽證的內涵

正式聽證指行政機關采用聽證會的方式聽取公眾、當事人意見的制度。

②我國行政正式聽證制度概況

正式聽證的適用領域可以分為兩大類：

a．決策類。聽證會的結果影響不特定人的權利義務；

b．決定類。聽證會的結果影響特定人的權利義務。

③行政決策正式聽證制度的內容

a．主體

包括聽證會的組織者、主持人、聽證申請人、聽證會代表（聽證參加人）。

b．啟動

決策聽證的啟動分為兩種形式：依申請啟動和決策機關主動啟動。

c．公告與通知

聽證會公開舉行的，政府價格主管部門先期公告舉行聽證會的時間、地點和主要內容。并至少在舉行聽證會l0日前將聘請書和聽證材料送達聽證會代表，并確認能夠參會的代表人數。

d．聽證會的進行

聽證會的舉行以公開為原則、不公開例外。聽證會基本分為以下幾個階段進行：

第一階段，主持人宣布聽證事項和聽證會紀律，介紹聽證會代表。

第二階段，經營者發言。

第三階段，消費者和其他權利受影響主體陳述意見。

第四階段，雙方展開辯論。

第五階段，主持人宣布聽證結束。

e．聽證會筆錄及其效力。

聽證會筆錄是在聽證會現場制作的記載聽證會進行情況的書面文件，是對聽證會現場的即時記載。

（3）非正式聽證

非正式聽證是對以聽證會之外的方式聽取意見制度的統稱。

①行政決策非正式聽證

我國《行政法規制定程序條例》規定的方式有座談會、論證會，《規章制定程序條例》規定的方式有書面征求意見、座談會、論證會等多種形式，《環境影響評價法》規定的方式有論證會。

②行政決定非正式聽證

非正式聽證的規則主要包括：

a．行政機關負有通知義務。

b．相對人提出意見的方式有書面和口頭兩種。

c．當事人陳述意見的內容包括：事實問題、法律問題、擬作出的決定本身。

7．期間制度

期間制度是程序法的重要制度，通過規定行為主體必須實施某一行為的期限，法律強制實現某種法律后果，從而促進行為主體積極行為，提高行為的效率，法律關系得以早日確定。

完整的期間制度應當包括時間期限、期限的起算點和終結點、逾期將產生的法律后果。

8．送達制度

送達是指行政機關將作出的行政決定遞交給相對人的制度。送達直接影響行政決定的生效起點，也影響行政復議、行政訴訟的期間起算。行政決定的送達方式主要有以下幾種：

（1）直接送達

直接送達是行政機關應當首先采用的送達方式。直接送達是將行政文書直接交給受送達人，由受送達人在送達回執上簽字的送達方式。

（2）留置送達

留置送達指受送達人拒絕簽收行政文書時，由送達人在送達回執上注明理由和日期，并由送達人和見證人簽名，將文書留在受送達人處，據此視為已經送達的送達方式。

（3）委托送達和郵寄送達

直接送達有困難的，可以采用委托其他機關或者單位的方式送達，也可采用郵寄方式送達。

（4）公告送迭

公告送達是一種推定文書已送達當事人的送達方式。一般只有在受送達人下落不明，或者采用其他送達方式無法送達時，或者當事人人數眾多的情形時，才能采用。