第一部分　復習筆記

第1章　行政法概述

一、行政

1．公共行政的概念

行政法上的行政是指公共行政，是指國家行政機關或者法律規范授權的社會組織，為了實現公共利益，依法對一定范圍內的社會事務進行管理的活動。其基本特征如下：

（1）公共行政的主體

①國家行政機關

國家行政機關主要是指中央和地方各級人民政府及其下屬工作部門。從比較法的視角來看，我國國家行政機關體制的總體特點是：

a．單一制

第一，與我國國家結構形式的單一制相對應，中央和地方各級人民政府及其工作部門按照相同的組織原則、標準和程序設置，上下級之間就整體上的組織模式而言，是基本一致、整齊劃一的。

第二，單一制的另一個表現是地方政府的雙重身份。

b．集權制

集權制，是指中央行政機關享有原始的行政權限，因而是地方各級行政機關權限的最終合法來源。如果地方行政機關的權限不能在中央政府的權限那里尋找到合法的來源和依據，則視為違法或者無權限，正所謂“自下而上“

第一，分權制，是指地方行政機關享有原始的行政權限，凡是地方行政機關能夠管理的事情無論在法理上還是在規范上都屬于地方行政機關的權限。上級行政機關的權限來源于下級行政機關的“讓渡”或者“轉讓”，后者之所以要讓渡或者轉讓，是出于能力和效率的考慮。

第二，集權制并不反對分權，集權制強調的僅僅是原始的行政權限來源于中央。實行集權制的國家，其行政分權的程度可能不亞于實行聯邦制的國家。我國的行政權限體制的典型特征是“分權的集權制”。

c．獨任制

獨任制是與合議制相對的一種組織模式，是指在具有相對獨立的地位、任務、職權與職責，因而能夠以自己的名義對外獨立行為的行政機關中，決策的權力與責任均由擔任領導職務的公務員個人最終行使并且負責。

獨任制的行政組織形態在我國國家機關的機構設置中是普遍的、主流的，它的最大特點是下級的意志，無論多么正確，都必須通過合理的途徑匯集到主管領導那里，形成主管領導的意志，才能在法律上以行政法律行為的方式表現出來。

d．層級制

層級制也稱為科層制、威權制，是指通過有相對明確分工的上下級關系將中央與地方各級人民政府及其工作部門聯系起來，構成一個完整的、政令暢通的國家行政組織系統。其最大特點是層層下達的指令制與層層上報的報告制，有助于上級對下級的控制。

e．官僚制

官僚制，是指國家主要通過所屬公務員隊伍來執行行政任務的組織體制。隨著民主法治的發展，民眾參與公共行政的意識越來越強，摒棄官僚制的封閉性，提高公共行政的開放性與民主性，是公共行政發展的必然趨勢。

②法律規范授權的社會組織

法律規范授權的社會組織是指根據法律、法規和規章的授權，以自己的名義行使特定行政職權，并且獨立承擔由此而產生的法律后果的社會組織。

a．法律規范授權的社會組織的典型形式

第一，行業自治組織。行業自治組織是在特定地方從事同一行業經營活動的人員，為了維護本行業及其從業人員的利益，發展和鞏固行業精神，維護職業準則，在主管行政機關的支持下，依法組建起來的行業組織，又稱為協會、行會、公會等。

第二，地方居民自治組織。這方面的典型是居民委員會、村民委員會、社區委員會等。這類自治組織的最大特點和優點是“直接民主性”。

第三，學術自治團體。這方面的典型是大學。

第四，公共服務設施。又稱為公共事業組織，是指按照公平、公開和公正的原則，給國民提供普遍服務的公共服務組織。

第五，行政公司。行政公司是指國家為了給國民提供有效的資源服務，調控資源壟斷性行業的健康發展，推行公共行政的民營化，貫徹執行國家的資源或者能源政策而成立的行政性公司。

第六，行業監管機構。行業監管機構是指國家行政機關為了突出行業管理的特點，利用社會力量執行專業性較強的行政任務，按照事業單位體制組織起來的行業監管機構，如證券監督管理委員會（證監會）等。

b．法律規范授權組織的特點

第一，法律規范授權組織產生的依據主要是單行的部門法律法規或者主管行政機關專門發布的規范性文件。

第二，法律規范授權組織成立的程序多種多樣。

第三，法律規范授權組織實行的主要是專業、分散、民主、公平、公正的原則。

第四，法律規范授權的組織的組織體制多種多樣。有的實行自下而上的團體制，有的實行自上而下的機關制等。

第五，法律規范授權的組織執行的任務往往是專業性、技術性、服務性較強的現代行政任務。

（2）公共行政的客體

①公共行政的客體的概念

公共行政的客體是一定范圍內的社會事務。凡是公民享有絕對自由的地方，就是政府權限的禁地，它的邊界就是公共行政范圍的絕對警戒線；僅僅在公民享有相對自由的范圍內，并且在公益原則、中立原則、輔助原則、比例原則等原則的范圍內，政府才享有干預的權力。

②公共行政客體范圍的原則性標準

a．有限性原則

公共行政的客體范圍是不確定的，但是必須是有限的。

第一，主觀自由的絕對性。思想、意見、意志、信仰等主觀層面的精神自由是絕對的，那里是公共行政活動的禁區。

第二，自由實現手段的可選性。克服公民自由之缺陷的社會手段不只是公共行政，除此之外，還有家庭、團體、風俗、輿論、宗教等多種多樣的形式。僅在上述手段不能奏效的前提下，公共行政才具有必要性。

第三，目的相對于手段的支配性。相對于公民的自由而言，公共行政只是手段，無論這個手段顯得多么必要，都不可能成為實質性地剝奪公民自由的正當理由。

第四，服務與稅費的對價性。政府向人民提供的服務越多，實際上也就意味著要向人民征收的稅費越多，“服務即意味著收費”。

b．輔助性原則

僅在公民個人不可能依靠個人的力量，也沒有其他更好的社會力量幫助克服自由的缺陷，從而享受真正自由的情況下，國家才具有干預的權力和義務。

第一，公民自由的義務性。公民要享受絕對的主觀心靈自由，就必須積極地為客觀自由的實現創造條件，這就是公民對社會所承擔義務的本質所在。

第二，自治管理的優先性。國家是公民走向自治聯合體的最高形式，因而也只能是最后可供選擇的備用手段。

第三，公共行政本身的局限性。公共行政的優點決定了它的必要性，局限性決定了它的可選擇性。

c．放任性原則

放任性原則是指對公民自主、自律和自治的范圍內的事務，政府應當聽任公民自負其責地依法處理，除非公民的言行超越了自由和法律的界限，政府不得干預。

第一，消極的放任。公民的消極自由意味著政府的消極放任。消極自由，是指個人的行為并不涉及他人的利害，個人沒有向社會負責的義務。在這種情況下，只要政府不主動干預，公民就可以享受到自由了。

第二，積極的放任。公民的積極自由意味著政府的積極放任。公民要通過積極的作為實現自由的地方，往往也需要政府積極地去為公民的作為創造條件。公民是否要通過積極的作為來實現自己的自由，政府并不干預，也就是不去強迫公民享受自由，這就是積極放任的本義所在。

d．中立性原則

中立性是放任性的必然要求，是指行政機關應當在利益沖突的各方之間保持等距離的中立立場，不讓任何一方當事人左右自己的立場，不做任何一方當事人的利益代理人，而僅僅依據法律維護公平博弈所需要的秩序。

第一，形式意義上的中立性，是指行政機關及其工作人員不與任何一方當事人有任何形式的利害關系，如果有的話，則應當回避。形式意義中立性的著眼點是外在有形的利益，落腳點是行政機關及其工作人員。

第二，實質意義上的中立性，是指行政機關及其工作人員應當本著主觀的良心和理性，遵循客觀的規律，按照理性和規律來理解和執行法律。

第三，從行政法的角度來看，中立性原則的實質在于政府角色的定位。

e．自律性原則

自律性是行政機關不僅應當恪守法律明確限定的活動范圍，而且應當采取謹慎、約束的態度，盡到自己合理的注意義務。自律性的著眼點是公共行政內部自身的素質和能力。

f．比例性原則

比例性原則是調整公共行政之目的與手段的關系的基本原則，是指行政機關采取手段所造成的成本與實際的收益之間應當存在合理的對稱關系。

第一，最小侵害。最小侵害是指在達成相同目的的各種措施中，行政機關應當選擇給公民造成損害最小的。

第二，過度禁止。過度禁止是指如果采取措施造成的成本大于收益，那么，就不得采取干預的措施。如果在現有的條件下沒有收益大于成本的干預措施，那么，就應當放棄干預。

第三，利益均衡。利益均衡是指公共行政的過程與結果應當立足于各個方面利益的協調，除非能夠做到這一點，行政機關就不得主動采取干預的措施。

第四，效益最優。效益最優是指在目的得到了最大化實現的情況下，手段的成本能夠降低到最低的限度，即收益的最大化和成本的最小化。

（3）公共行政的目的

公共行政的首要和直接目的是公共利益。

①公共利益的定義

公共利益是一個不確定的法律概念。我們認為，作為一種不確定的法律概念，公共利益是不可能明確界定的，它的關鍵是其來源和形成過程。公共利益來源于個人利益，是個人利益在民主政治的博弈過程中自然形成的結果，是人們通過公平民主的政治協商和博弈過程所達成的有關社會生活規則的某種共識。

②公共利益的屬性

a．模糊性。模糊性又稱為不確定性，是指在主體、來源、內容、范圍、形成過程、發生作用等方面，公共利益都具有一定的不確定性，不能事先設定具體量化的標準。不確定性是相對的而不是絕對的。

b．開放性。開放性又稱為共享性，是指公共利益是開放的，可供人們分享，在特定的條件下，人人都有份。

c．整體性。整體性是指公共利益本身是一個人們共同共有的不可能分割的整體，它不會因為人們分享它而被割裂，更不會在人們分享的過程中變質。

d．普遍性。普遍性是指公共利益具有超越個人利益的屬性，是面向大眾的，來源于大眾，最終歸屬于大眾。

e．現實性。現實性是指公共利益必須是可見的，經過努力可以實現。

f．正當性。正當性是指公共利益必須能夠以令人信服的方式證明其存在的合理性。

③公共利益與個人利益的關系

a．簡單總和說。該說認為公共利益是個人利益的總和。

b．總和提升說。該說認為公共利益來源于個人利益，是個人利益的總和，但這種總和不是簡單的，而是經過了復雜的升華過程，因而必然大于個人利益的簡單總和。

c．還原說。該說認為公共利益必然可以還原到個人利益。即不存在不能落實為個人利益的國家利益或社會的、集體的利益。

d．轉化協調說。該說認為公共利益是從個人利益那里轉化而來，因此是能夠與個人利益協調的。

e．沖突優先說。該說認為在發生沖突的情況下，公共利益優先于個人利益，這不僅是人們共同生活的需要，而且是個人利益發展的需要。

f．我們認為，公共利益與個人利益之間是辯證、相對的關系，具體的表現形態可能是內容與形式、目的與手段、內在與外在、共性與個性、普遍與特殊、名義與實際、對立與依賴、來源與轉化等多種多樣的形態。

④公共利益的限制原則

a．法律保留原則

在作為限制公民人身權和財產權的理由時，被認為優先的公共利益必須有法律和法規的明確規定。

b．比例原則

即使在法律明確規定了公共利益優先于個人利益的情況下，公共利益的優先性也不是絕對的，而是有限度和條件的。

c．正當程序原則

行政機關必須遵循正當的法律程序，在程序進行過程中以看得見的、令人信服的方式來證明公共利益的正當性和有限性。

d．公平補償原則

公共利益被認為優先于個人利益，并不意味著有關公民是活該的。在為了公共利益而犧牲個人利益的同時，則應當給予公平合理的補償。

2．公共行政的范圍

（1）形式意義的行政

形式意義的行政，是指以主體為標準界定的公共行政在行政法學上的稱謂。公共行政是國家或者授權組織進行的管理活動，而私行政是指企業、事業單位進行的自我管理活動。

①公共行政與私行政的區別

a．目的不同。公共行政以公共利益即國家和社會的利益為目的，私行政直接的目的是企業事業單位自身的利益。

b．手段不同。公共行政以國家強制力為后盾，行政機關可以采取行政處罰、行政強制等措施，迫使其服從。私行政不能直接以國家強制力為后盾，在被管理者不服從時，通常只能協商、說服教育或者起訴，而不能直接限制他人的人身權和財產權。

c．范圍不同。公共行政的范圍除了行政機關的內部自我管理之外，還包括大量的社會事務。私行政的管理職能限于內部，即只能進行內部自我管理。

d．救濟途徑不同。公共行政的救濟途徑是憲法訴訟、行政訴訟、行政復議等，而私行政的救濟途徑是協商、仲裁、民事訴訟、勞動訴訟等。

e．法律依據不同。公共行政的依據是憲法、組織法、行政法等公法規范，而私行政的法律依據是民法、商法等私法規范。

②公共行政與私行政的聯系

a．兩者之間存在著許多相通的原理、原則。私人的行政也是管理，公共行政的許多方法都受益于私人的行政。

b．兩者之間存在著互動關系。一方面，公共行政服務于私行政，私行政的水平決定了公共行政的發展水平。另一方面，公共行政反作用于私行政，公共行政的質量和水平直接制約著私行政的發展水平。

c．公共行政的推行越來越多地借助私行政。

（2）實質意義的行政

實質意義的行政是指從權力分立和職能分工的角度界定的公共行政。

傳統的分權理論認為，立法的實質是以法律規范的形式表達民意，司法的實質是中立的國家公斷人應申請裁決法律爭端，行政的實質是將法律規范積極主動地適用于具體的事件。

①行政與立法和司法區別

a．具體性。行政的客體通常是日常的、特定的、具體的事務。這是行政與立法的根本區別所在。

b．主動性。行政的主動性取決于實現公共利益的必要性，而不是特定公民或者法人的主觀愿望。這一點是公共行政區別于司法的關鍵所在。

c．創造性。行政的一個重要方面是進行制度設計、觀念引導和社會塑造。

②行政與立法、司法的聯系

a．行政機關根據法律的授權也可以進行立法和司法活動。

b．司法機關也進行立法和行政活動。

c．立法機關也進行行政活動。

d．人民法院下設的執行機關及其職能，就其實質而言，應當屬于行政的范疇。

f．人民檢察院的組織體制和職能也具有行政的性質。

3．公共行政的分類

（1）國家行政和自治行政

這是以主體為標準所作的分類。

①二者的概念

國家行政是指國家行政機關代表國家進行的公共行政，在我國主要是各級人民政府及其工作部門進行的管理活動。

自治行政是指根據法律、法規和規章的授權，享有相對獨立的公權力的社會組織進行自我管理、自我服務、自我監督的公共行政活動。

②兩者的區別

a．主體不同

國家行政的主體是中央和地方各級人民政府及其下屬工作部門，它們性質上屬于憲法規定的國家機構，它們相互之間具有層級和隸屬的關系。

自治行政的主體是各自相對獨立的社會組織或者團體。在法律上，各個自治主體之間是平等的，沒有上下級的隸屬關系。

b．范圍不同

國家行政的范圍十分廣泛，諸如國家安全、財政、警察、交通、郵政等需要在全國范圍內作統一管理的事務通常屬于國家行政的范疇。

自治行政的范圍則具有明顯的地方和社群屬性，限于本地方或者本群體利益的事務。

c．權力來源不同

國家是原始的行政主體，享有原始的公權力。

自治行政主體往往是國家主管行政機關依法設立的，享有的公共行政權力是從國家權力中派生出來的，也就是說國家通過法律、法規或者規章授予的。

（2）權力行政和非權力行政

這是以手段為標準所作的分類。

①二者的概念

權力行政是指以命令與服從為基礎，以國家強制力為后盾，例如行政處罰、行政檢查等。

非權力行政是指以合意為基礎，往往采取私法的方式，援引私法的規則，例如行政合同、行政指導等。

②二者的區別

a．相對人的地位不同

權力行政以行政機關為主導角色，對行政機關決策的過程和意思表示的形成，相對人只享有非常有限的參與權，相對人的意思表示沒有決定性的意義。

非權力行政中，行政機關與相對人之間是一種對等互動合作的關系，相對人不僅要參與公共行政的過程，而且他的意思表示對公共行政的結果起著決定性的作用。

b．公共行政的方式不同

命令與強制是權力行政的典型方式。

協商、合意與協議則是非權力行政的典型方式。

c．發生作用的范圍不同

權力行政通常應用于處理國防、治安、財政、稅收等傳統的國家行政事務。

非權力行政通常適用于公共設施、公共服務等現代服務行政的事務。

（3）秩序行政和服務行政

這是以任務為標準所作的分類。秩序行政的任務是維護公共安全和社會穩定；服務行政的任務是為公民提供各種福利。

①兩者的區別

a．內容不同

秩序行政是以維護社會秩序為出發點，來理解、發現、設定和執行自己的任務，因此，它的內容必然偏重于預防性、抑制性、管制性等消極性的行政事務。

服務行政是以給國民提供生產或者生活方面的服務為出發點，來理解、發現、設定和執行行政任務，它的內容著眼于推動性、引導性、發展性等積極性的行政事務。

b．關系不同

在秩序行政中，公共行政與相對人之間的關系比較緊張，以命令與服從為基礎，以國家的需要為本位。

在服務行政中，公共行政與相對人的關系比較和睦，以平等與合意為基礎，以國民個人的需要為本位。

c．方式不同

秩序行政的活動方式往往是單方面的命令、處罰與強制。

服務行政的活動方式主要是雙方合意性的協議、契約、合同等。

d．依據不同

秩序行政的依據是傳統的行政法。

服務行政的依據則包括了私法。

②二者的聯系

秩序行政與服務行政之間是互相依存的關系。

服務行政的發展以秩序行政為基礎，秩序本身也是行政機關為國民提供的一種服務。服務行政的發展往往會促進秩序行政的改善。

（4）裁量行政與羈束行政

這是以法律約束程度為標準所作的分類。

①二者的概念

羈束行政是指法律對行政活動的程序和實體要件作了明確規定，行政機關只能按照法律規定實施行政活動，沒有選擇行政類型的余地。

裁量行政是指法律對行政活動的程序或者實體標準規定得不明確、具體，行政機關可以根據案件的具體情況進行自主判斷、進行選擇的行政類型。裁量行政總體上有兩種：一種是法律后果裁量，即在法律規定的不同處理方法中進行選擇，如“警告、200元以下罰款或者15日以下拘留”；另一種是事實要件裁量，即法律規定使用了不確定的概念。如“必要時”、“緊急情況”等需要行政主體自己判斷。

②法律后果裁量瑕疵的表現形式

a．裁量逾越。行政機關沒有選擇裁量規范規定的法律后果，即構成裁量逾越。

b．裁量怠慢。行政機關不行使或者不謹慎行使裁量權，即構成裁量怠慢。

c．裁量濫用。行政機關不遵守裁量目的、沒有考慮有關因素或者考慮不相關因素，即構成裁量濫用。

d．違反行政法的一般原則。適用于所有行政活動的行政法一般原則，特別是必要性和比例性原則是對裁量行政的客觀限制，必須遵守。

4．公共行政的歷史

（1）公共行政的現代化

公共行政的現代化是指為了使我國公共行政制度達到世界先進水平，按照特定的理想范式對公共行政的構成要素進行理性化改造的過程，不限于公共行政技術手段的現代化。

①公共行政現代化的一般規律

a．內發型模式和外發型模式

內發型現代化是指公共行政因內部條件的成熟而從傳統走向現代，是自發進行的，循序漸進的，原創性的，又稱為自發型現代化模式。

外發型現代化是指一個國家或者地方的公共行政受到外部較為先進的公共行政制度的沖擊而進行現代化，具有一定的被動性，是傳導性的，又可以稱為回應型模式。

b．觀念先導模式和實踐先行模式

觀念先導模式是指首先在理論上通過對各民族公共行政現代化歷史進程要素進行比較分析，明確現代化的標準和措施，構筑理想現代公共行政模型，作為公共行政現代化的范本，然后再具體實施的現代化模式。

實踐先行模式是指實踐部門率先進行試點改革，學理上予以總結，然后再提供觀念指導并且予以推廣的現代化模式。

c．遞進模式和跳躍模式

遞進模式是指隨著農業社會、工業社會、信息社會和知識社會的逐步演進，公共行政也逐步從前一個階段向后一個階段過渡的現代化模式。

跳躍模式是指起點于農業社會的公共行政直接向信息社會和知識社會的公共行政轉型的現代化模式。

②公共行政現代化的標準

a．生態化。生態化是指公共行政的制度設計和運行應當將生態規律作為一個重要的考慮因素。

b．協調化。協調化是指公共行政制度的各個環節和方面形成一個協調的政府管理系統。

c．人性化。人性化是指公共行政制度的設計和運行不僅能夠尊重公民和公務員的一般人格尊嚴，而且有助于實現他們個體的特殊需要。

d．國際化。國際化是指我國公共行政制度在突出自己特色的基礎上，越來越融入世界各國的公共行政制度體系中，逐步形成國際公共行政、外國公共行政和國內公共行政三元并舉的格局。

（2）公共行政的民營化

公共行政的民營化是行政機關利用民間力量執行公共行政任務的各種方式的總稱。

①公共行政的民營化的內容

a．行政組織的企業化，即按照企業的組織原則改造公共行政組織。

b．行政方式的合作化，即以承包合同、招投標、補貼給付等方式與民間力量合作。

c．行政任務的民營化，即政府將通訊、醫療、公路等基礎設施轉讓給民間組織，使其脫離政府，以市場化方式為公民提供給付服務。

②公共行政民營化的理論基礎

a．間接服務行政理論。公共行政的核心應當從秩序行政向服務行政轉變，行政機關所扮演的角色不僅僅是維持秩序的夜警察，而且是為國民提供生產和生活服務的生存照顧者。

b．行政私法理論。行政私法，是指行政機關以私法的方式處理公法的事務，在適用公法規范的同時也適用私法的一般原則。

c．公務法人理論。通過授權、委托、發包等方式，將具有比較好的知識、經驗、資源優勢的民間組織改造成執行公共行政任務的公務法人，是公共行政民營化的一種有效的途徑。

d．民主化與分散化理論。民主化意味著公民通過各種方式參與到公共行政中，可以更主動地實現自己的利益。分散化意味著原先由行政機關自己集中執行的公共行政任務分別由眾多的民間力量來執行了。

③公共行政民營化的重要意義

a．合同外包。行政機關通過招標投標、邀請發價、直接磋商等方式，公布發包的條件，按照特定的程序選定相對人后，與相對人簽訂合同。外包合同是行政合同的一種典型。

b．特許經營。主要適用于自然資源壟斷的行業，國家通過特定的方式允許特定的相對人以企業化的方式進行經營。

　 二、行政法

1．行政法的概念

行政法是調整在公共行政的組織、活動、程序、監督和救濟等方面所產生各種社會關系的法律規范的總稱。其特征是：

（1）行政法的調整對象是行政關系。

行政關系的認定標準主要有：

①主體。只有一方當事人是國家或者行政機關的關系才有可能是行政關系。

②過程。發生在行政管理過程中的關系通常是行政關系。

③目的。以公共利益或者公務為直接和主要目的而產生的關系通常是行政關系。

④權力。行政機關行使公權力或者利用公權力的便利條件實施的行為所引起的關系屬于行政關系。

⑤權利義務的獨占性和特殊性。行政機關行使了只有它才能行使的權利，履行了只有它才能履行的義務，因此產生的通常是行政關系。

⑥地位是否平等。權利義務不對等的關系可能是行政關系。

⑦有利于保護公民。如果通過上述的標準仍然不能明確地認定某種社會關系的法律性質，在這種情況下，應當本著有利于公民的原則。

（2）行政法的數量多、分散，實體規范和程序規范交織，難以制定完整、統一的行政法典。這是行政法形式上的特征。

2．行政法的淵源

（1）憲法

①關于一般法律原則的規定。

②有關行政機關機構設置、基本工作制度和職權的規范。

③有關國家行政區域劃分和設立特別行政區的規范。

④有關公民基本權利和義務的規范。

⑤有關部門行政管理的規范。

（2）法律

法律是指全國人民代表大會及其常務委員會制定的正式法律。

①有關行政機關機構設置、職權和基本工作制度的組織法。

②有關特定行政行為的專門法律。

③有關行政救濟的專門法律。

④有關行業管理的專門法律。

（3）行政法規

行政法規是指國務院按照特定的程序制定并且以國務院令的形式發布或者批準發布的規范性文件。

（4）地方性法規

地方性法規是指省級、省會市、國務院批準的較大的市以及經濟特區所在的市的人民代表大會及其常務委員會按照法定程序制定的規范性文件。

（5）自治條例和單行條例

自治條例和單行條例是指民族自治地方的人民代表大會，依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限，結合自治地方的政治、經濟和文化的特點所制定的規范性文件。

（6）行政規章

行政規章包括國務院部、委和具有行政管理職能的直屬機構制定的部門規章和省級、省會市、國務院批準的較大的市以及經濟特區所在的市的人民政府制定的地方規章。

（7）法律解釋和司法解釋

法律解釋是指享有立法權的人民代表大會常務委員會對特定法律規范的理解和適用問題作出的解釋。

司法解釋是指最高人民法院就行政審判中的問題作出具有普遍約束力的解釋。

（8）國際條約

國際條約是指中國政府締結或者參加的國際條約中有關行政管理的規定。

3．行政法的種類

（1）一般行政法和部門行政法

這是以調整對象為標準所作的分類。

①一般行政法是指適用于各個行政法領域的規則、原則、概念和法律制度，如行政法的一般原則、行政程序法等。

②部門（特別）行政法是調整特定行政活動領域的法律，如環境保護法、高等教育法等。

（2）行政組織法、行政行為法、行政救濟法、行政公產法

這是以內容為標準所作的分類。

①行政組織法是有關行政機關的機構設置、職權職責和相互關系的法律規范，包括行政機關組織法、行政機關編制法、公務員法。

②行政行為法是有關行政活動方式和程序的法律規范，如行政處罰法、行政許可法等。

③行政救濟法是有關行政法制監督的法律規范，如行政復議法、行政訴訟法等。

④行政公產法是有關行政領域的公共財產的法律，如公共基金法、公共設施法等。

（3）內部行政法和外部行政法

這是以權利義務為標準所作的分類。

①內部行政法調整國家內部的行政機關之間、行政機關與公務員之間的職權職責關系。

②外部行政法調整國家與公民之間針對公民權利義務的關系。

（4）行政公法與行政私法

這是從公法與私法的關系的角度對行政法所作的分類。

①公法規范的調整對象是傳統的命令與服從關系，主要的調整方法是許可、處罰、強制等，可以認為，行政公法的主要規范對象是秩序行政、警察行政和權力行政。

②私法規范的主要調整對象是現代的分工合作關系，主要的調整方法是指導、合同、協商、補貼等，它的主要調整對象是服務行政、非權力行政。

4．行政法的地位

（1）行政法與憲法

行政法從屬于憲法，行政法不得與憲法沖突。行政法是憲法的具體化，是動態的憲法。憲法是公共行政和行政審判的直接法律依據。

（2）行政法與刑法

兩者都屬于公法，但調整對象、實施機關和程序不同，刑法的實施靠司法機關通過刑事訴訟活動加以適用，而行政法則由行政機關通過行政行為來實現。

（3）行政法與民商法

①二者的不同

民商法屬于私法，是調整平等主體之間財產和人身關系的法律規范，行政法屬于公法，調整行政關系。兩者在調整對象、原則、救濟途徑等方面不同。

②二者的聯系

a．行政法是民商法的保障。行政機關依照法定程序確認民事主體資格及其權利范圍，確認、證明或者檢查監督民事行為。

b．民商法是行政法的基礎。民法基本原則對公共行政具有約束力；民商法所確認的民事權利是公共行政的保護對象，是公民在行政法律關系中的權利；民法學基本原理對行政法學研究具有指導作用。

c．行政機關可以援引民商法，采取民商法的方式和方法，如協商、合同等。以民商法方式推行的行政稱為行政私法。

（4）行政法與環境法

兩者都是憲法統帥之下的基本法律部門，調整對象、調整方法、原則、體系等方面存在著許多區別。

環境保護有逐步成為行政法一般原則即環境保護原則的趨勢。

（5）行政法與訴訟法

三大訴訟分立格局沒有完全消除。行政法與訴訟法之間存在著交叉關系，其結果是行政訴訟法。

（6）行政法與國際法

國際交流和全球經濟一體化促進了世界各國政府之間的合作，有關行政管理的國際條約越來越多，國際行政法成為行政法與國際法之間交叉形成的新興法律領域。

　 三、行政法律關系

1．行政法律關系的概念

行政法律關系，是指經行政法調整的，行政機關在管理過程中，因行政職權的配置、行使和監督而形成的權力機關（國家）與行政機關之間、行政機關互相之間、行政機關與公務員之間、行政機關與公民之間、行政機關與各監督主體之間的權利義務關系。其特征是：

（1）行政法律關系是行政法調整一定社會關系的結果。

（2）行政法律關系是行政法對一定社會關系調整之后所形成的特定法律關系的總稱。

（3）行政法律關系是以行政機關為當事人一方與另一方當事人之間的權利義務為內容的法律關系。

2．行政法律關系的種類

（1）以主體的性質為標準，可以將行政法律關系分為：

①行政主體之間的關系

②行政主體與行政內部人員之間的關系

③行政主體與其他國家機關之間的關系

④行政主體與企業、事業單位、社會組織和團體之間的關系

⑤行政主體與公民之間的關系

⑥行政主體與外國組織及外國人之間的關系

（2）以主體之間的關系為標準，可以將行政法律關系劃分為：

①內部行政法律關系，是指雙方當事人均屬國家行政系統的行政法律關系，這種關系反映了國家的自身管理。

②外部行政法律關系，是指一方當事人（行政相對人一方）不屬于國家行政系統的行政法律關系，這種關系體現了國家對社會的管理。

（3）以客體為標準，可以將行政法律關系分為：

①行政權力配置關系，是指由行政權力配置所形成的由行政法調整的社會關系，包括行政機關與權力機關之間的關系，行政機關與其他國家機關之間的關系等。

②行政職權行使關系，是指行政機關經過行使行政職權而發生的法律關系。

③監督行政法律關系，又稱為行政法制監督法律關系，是指監督行政法律關系主體在對行政機關及其公務人員進行監督時所形成的各種關系。

（4）以分類關系的形成方式為標準，可以分為：

①明示的行政法律關系，是指行政機關作出的行政行為指明了行政相對人而形成的法律關系。

②暗示的行政法律關系，是指行政機關作出的行政行為沒有指明行政相對人，但行政行為的內容或者效果實際上影響到第三人的合法權益，從而與第三人之間產生的行政法律關系。

3．行政法律關系的要素

（1）行政法律關系的主體

行政法律關系的主體，是指在行政法上有權利義務的人，也即在各種具體的行政法律關系中權利義務的歸屬者。行政法律關系主體不是某一方主體，是指參與到行政法律關系中的一切當事人，是雙方或多方主體。

（2）行政法律關系的客體

行政法律關系的客體，是指行政法律關系主體的權利義務所共同指向的對象或標的，也即聯系主體雙方之間的權利義務的媒介，包括權力、行為、物、智力財富等。

①權力。具體包括了行政權力與行政職權兩個層面。

行政權力是指國家行政機關依據憲法和法律而享有的執行國家法律規定、管理國家行政事務的權力，是政權的重要組成部分。

行政職權是指作為行政機關的個體依法享有的對不同行政管理領域和不同行政管理事項進行組織與管理的行政權力，是行政權力的具體配置和轉化形式。

②物。物是現實存在的、能夠為人們控制和支配的物質財富，包括實物和貨幣。

③智力財富。智力成果或稱智力財富，是指行政法律關系主體從事智力活動所取得的成果。包括著作、科學發明、發現、技術成果，如與其相聯系的商標權、專利權、著作權等物質權益。

④行為。作為行政法律關系客體的行為包括作為與不作為、合法行為與違法行為、行政主體的行為與行政相對人的行為。

（3）行政法律關系的內容

行政法律關系的內容，是指行政法律關系主體所享有的權利和承擔的義務的總和。行政法律關系主體的權利、義務，是指行政法所確認和加以保護的一類權利義務，在不同類型的行政法律關系中其權利、義務也有差異。

4．行政法律關系的變化

（1）行政法律關系的產生

行政法律關系的產生必須具備兩個條件：行政法律規范的存在和法律事實的出現。

（2）行政法律關系的變更

行政法律關系的變更是指行政法律關系在存續期間所發生的變化，包括行政法律關系主體變更、權利義務的變更和客體的變更。

①主體的變更是指行政法律關系的內容不變，作為關系一方的當事人發生了變化，但他與對方當事人之間的權利義務關系仍然有效。

②內容的變更是指行政法律關系的當事人不變，但內容發生部分變化，這種變化是由法律的規定和行政機關的行為而引起。

③客體的變更是指客體發生了不影響原權利義務的某種變化，通常只能是具有可替代性的變化，即以一種客體取代另一種客體。如果客體不具有可替代性，則不能發生變化。

（3）行政法律關系的消滅

行政法律關系的消滅是指原行政法律關系不再存在，包括主體、客體和內容即權利義務的消滅。

四、行政法學

1．行政法學的概念和體系

（1）行政法學的概念

行政法學是研究行政法現象及其內在規律的法學學科群。

①行政法現象，是指行政法的制定、執行和救濟等過程所呈現的表面現象，屬于行政法學研究的材料基礎。對這些材料進行收集、整理、歸納、總結是行政法學的首要的任務。

②內在規律，是指蘊涵在行政法現象之中、支配行政法產生和變革的客觀規律。

（2）行政法學的體系

行政法學是法學的分支學科。與憲法學、民法學、刑法學、訴訟法學、環境法學、國際法學、比較法學等基本法學學科并列，并且存在著密切的聯系，特別是存在交叉關系。

2．行政法學的歷史發展

（1）史前階段

從1949年～l978年十一屆三中全會召開的三十年，幾乎沒有出版過行政法學教科書，也沒有高等學校設立行政法學課程。

（2）創建階段

從1978年～l985年。行政法學課程在大學本科和研究生教學中開設，主要講授外國行政法和整理我國的行政法材料。

第一本行政法學教科書《行政法概要》是我國行政法學作為一個法學學科建立的標志。

（3）迅速發展階段

從1985年～l989年行政法學迅速在全國發展，行政法的著作達幾十種之多，還有教科書、譯著、論文、譯文等。

全國各高等學校法律院系陸續開設行政法課程，講授中國行政法、外國行政法、比較行政法、部門行政法。高校中的其他院系也陸續開設行政法課程。

（4）學術流派出現階段

①專題性研究。一大批專題性研究專著出版。

②行政訴訟法學的相對獨立。行政訴訟法學逐步發展成行政法學中相對獨立的一門分支學科。

③注重理論聯系實際。《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等法律的草擬由部分行政法學家參與。

④學術流派的出現。控權論、管理論、平衡論等學術流派出現，逐漸形成了各自的學術觀點、理論、主張和學說，百花齊放、百家爭鳴的局面已經形成。

（5）綜合發展階段

①國際交流興起。除了國際性或者區際性的學術交流活動比較頻繁之外，主要是一系列有關外國行政法的譯著或者專著出版。

②交叉性研究得到重視。行政法學與其他法學學科的關系受到重視，一系列譯著、專著或者論文出版或者發表。

3．行政法學的理論基礎

理論基礎是行政法學流派形成的主要標志。在長期的爭鳴中，我國行政法學逐步形成平衡論、控權論和管理論等三種具有代表性的學說。

本教材持管理論，主要觀點如下：

（1）有關行政法目的的服務論。

按照人民主權的原則，公民權益既是行政權的來源和目的，也是公共利益的來源和基礎。

行政權沒有與公民權平衡的資格，而只能是為公民權益服務的手段；公民合法權益本身就是公共利益，公共利益只有在體現公民合法權益時才具有正當性，不能以所謂的抽象的公共利益犧牲公民個人的合法權益。

（2）有關行政法學研究方法的過程論。

過程論以“管理”為著眼點，認為管理是行政機關在公民的參與和監督之下辦理其法定權限內事務的法律過程，行政法學對這個過程的研究，可以從組織法、行為法、救濟法和公產法的角度進行。

①管理者的素質應當比被管理者素質高。

②公民是管理過程中的主體。

③行政管理過程的經濟分析。

④管理過程中的平衡與控權。