第三章　行政職能

一、主要名詞概念

1．行政職能

答：行政職能是指政府在國家和社會(huì)生活中進(jìn)行管理時(shí)所承擔(dān)的職責(zé)和功能，是政府作為國家行政機(jī)關(guān)活動(dòng)內(nèi)容的總概括，是建立行政組織的基本依據(jù)，并影響政府的行為方式。政府是國家權(quán)力體系的組成部分，與權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)分別行使行政職能、立法職能和司法職能。行政職能體現(xiàn)了國家意志的要求，以立法職能為依據(jù)，以司法職能為保障，反映了國家的性質(zhì)。

2．基本職能

答：基本職能指政府行政管理的基本內(nèi)容，主要有政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能等。它集中體現(xiàn)了國家行政管理在國家社會(huì)中所起的整體作用。具體包括：①政治職能，政府是政治秩序的維持者、社會(huì)發(fā)展的決策者和公共政策的制定者、利益的調(diào)節(jié)者以及政治一體化的工具；②經(jīng)濟(jì)職能，即政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用以及與之相關(guān)的作用的范圍和方式；③文化職能，即維護(hù)和弘揚(yáng)一種意識(shí)形態(tài)；④社會(huì)職能，即為維護(hù)人民正常的生產(chǎn)、生活秩序，增進(jìn)人民福利，由各級(jí)人民政府通過相應(yīng)的職能部門所采取的各種社會(huì)補(bǔ)益與服務(wù)措施。

3．運(yùn)作職能

答：運(yùn)作職能即政府管理的程序性職能，是指在具體的管理過程中，依照行政管理的內(nèi)在規(guī)律性，以科學(xué)的程序和方式，保障行政管理活動(dòng)準(zhǔn)確、高效、協(xié)調(diào)運(yùn)行的功能，它包括決策職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能四種。

4．市場失靈

答：市場失靈主要是指市場機(jī)制在實(shí)現(xiàn)資源配置方面存在許多的局限性或缺陷性，因而不能達(dá)到帕累托最優(yōu)，不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。市場失靈是主張實(shí)行政府干預(yù)的強(qiáng)有力的理由。市場失靈的主要問題在于：①個(gè)人的價(jià)值觀和自由與社會(huì)公理和原則存在矛盾；②完全競爭假定在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中由于存在獨(dú)占、寡頭壟斷、壟斷競爭、自然壟斷、過度競爭等問題從來就沒有得到充分解決，因此會(huì)損害社會(huì)效率；③一般競爭均衡不適用某些領(lǐng)域，尤其涉及規(guī)模效率迅速增長的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；④帕累托最優(yōu)由于完全市場假定不成立而不能實(shí)現(xiàn)；⑤信息存在不完備性或非相關(guān)性；⑥由于存在不完全均衡，因此，資源不能得到充分利用；⑦外部效應(yīng)導(dǎo)致市場在配置社會(huì)資源時(shí)產(chǎn)生偏離；⑧市場不會(huì)自動(dòng)供給公共產(chǎn)品。在發(fā)展中國家，由于存在較多的市場缺陷，問題可能更為嚴(yán)重。

5．政府失靈

答：政府失靈是指由于政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)不當(dāng)，未能有效克服市場失靈，卻阻礙和限制了市場功能的正常發(fā)揮，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)關(guān)系扭曲，市場缺陷和混亂加重，以致社會(huì)資源最優(yōu)配置難以實(shí)現(xiàn)的狀況。政府缺陷及政府失靈有不同的類型及成因。同樣地，非市場缺陷及政府失敗有種種表現(xiàn)，可以歸納為公共決策失效或失誤，官僚機(jī)構(gòu)提供公共物品的低效率，內(nèi)部性與政府?dāng)U張、尋租及腐敗等基本類型；而非市場缺陷及政府失敗的主要原因在于公共物品供求關(guān)系的特點(diǎn)，公共決策的內(nèi)在困難以及缺少一種有效的非市場機(jī)制——它能夠把私人的或組織的成本與效益同整個(gè)社會(huì)的成本與效益進(jìn)行調(diào)節(jié)和計(jì)算。

6．有限政府

答：有限政府是指政府職能應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來，在公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境資源保護(hù)、發(fā)展科學(xué)教育文化事業(yè)、公共福利和保障、國家安全、法制建設(shè)等方面發(fā)揮政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。凡是市場、社會(huì)、企業(yè)和公民能自我調(diào)節(jié)、自我管理的事，政府就不必介入。同時(shí)政府要積極培育社會(huì)中介組織，提高社會(huì)與公民的，自治能力，形成政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。

7．行政職能轉(zhuǎn)變

答：行政職能轉(zhuǎn)變即政府要處理好新形勢下與市場、企業(yè)、社會(huì)、公民之間的關(guān)系，同時(shí)作為市場競爭規(guī)則的制定者和市場秩序的維護(hù)者、財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障者、宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者、公共服務(wù)的提供者、收入及財(cái)產(chǎn)的再分配者、良好國際環(huán)境的維護(hù)者等多重身份和復(fù)合角色發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而在經(jīng)濟(jì)全球化的背景和潮流下，政府具體的作用方式將更趨多樣化、市場化、民主化和更加貼近公民的實(shí)際需要。

8．管制型政府

答：管制型政府即傳統(tǒng)的行政管理，政府對社會(huì)實(shí)行全方位、多層次、寬領(lǐng)域的統(tǒng)攬一切的直接管理，政府部門通過計(jì)劃、行政控制、微觀管理、政治強(qiáng)制等手段直接管理社會(huì)和企業(yè)，政府無所不包，無所不管，這種管制型政府所帶來的后果很嚴(yán)重，不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)與市場的積極性。

9．服務(wù)型政府

答：服務(wù)型政府是指在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府是政府對社會(huì)管理方式的重大變革，強(qiáng)調(diào)從觀念上到行動(dòng)上弱化權(quán)力意識(shí)，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。為市場、企業(yè)、社會(huì)乃至公民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，乃是政府的重要職責(zé)之一。我國政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變工作方式和工作作風(fēng)，推行政務(wù)公開制度，改革行政審批制度，建立依法行政制度，規(guī)范政府行為，提高行政效率，進(jìn)一步提高政府機(jī)關(guān)按國際通行規(guī)則辦事的能力。

二、復(fù)習(xí)思考題

1．行政職能及其特點(diǎn)是什么？

答：行政職能的特點(diǎn)主要有：

（1）行政職能的穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性相統(tǒng)一

行政職能的具體內(nèi)容和范圍并非一成不變，在生產(chǎn)力發(fā)展的不同階段國家社會(huì)生活的主題不同，所以行政職能的穩(wěn)定性是相對而言。通常來說行政職能的動(dòng)態(tài)性的形成原因有兩個(gè)方面：

①行政職能反映了國家的階級(jí)本質(zhì)，其根本目的是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益，所以當(dāng)國家性質(zhì)改變時(shí)行政職能必然相應(yīng)的發(fā)生改變。從歷史發(fā)展的角度可以將行政職能分為奴隸社會(huì)的行政職能，封建社會(huì)的行政職能，資本主義社會(huì)的行政職能和社會(huì)主義社會(huì)的行政職能。

②行政職能涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、治安等諸多領(lǐng)域，如果行政環(huán)境改變，行政職能內(nèi)容的主次地位也會(huì)相應(yīng)發(fā)生改變。比如l978年黨的十一屆三中全會(huì)明確提出改革開放的任務(wù)和對外開放的基本方針后，國家的行政職能的重點(diǎn)從鞏固政治統(tǒng)治轉(zhuǎn)為發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式也逐步轉(zhuǎn)向以市場為導(dǎo)向的發(fā)展模式。

（2）行政職能的綜合性與整體性相統(tǒng)一

從動(dòng)態(tài)的角度可以將行政職能劃分為計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督等流程，從靜態(tài)的角度包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科研等，滲透在社會(huì)生活的各個(gè)方面，承擔(dān)著對社會(huì)事務(wù)的管理和調(diào)節(jié)，同時(shí)，從中央到地方不同層級(jí)的政府部門行政職能的范圍和方式也有所區(qū)別。由于復(fù)雜多樣的行政客體客觀上要求行政職能的綜合執(zhí)行、協(xié)調(diào)運(yùn)用，所以行政職能履行的過程往往是一個(gè)綜合的過程。雖然行政職能可以從多個(gè)角度去理解，但相對于立法職能和司法職能而言，行政職能仍然是一個(gè)整體，依據(jù)強(qiáng)制力而執(zhí)行。

2．分述亞當(dāng)·斯密、薩繆爾森、布坎南關(guān)于行政職能的理論。

答：（1）亞當(dāng)·斯密關(guān)于行政職能的理論

亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，除了最低限度的職能外，政府應(yīng)當(dāng)盡可能遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)生活，而由市場機(jī)制這一“看不見的手”來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府只充當(dāng)“守夜人”這樣一種角色。亞當(dāng)·斯密關(guān)于政府職能的理論，至今仍有相當(dāng)重要的影響，新古典主義和自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家都將他的理論作為對其思想產(chǎn)生重大影響的理論來源。亞當(dāng)·斯密對政府最低限度職能的劃分包括以下幾個(gè)方面：

①政府具有保護(hù)其社會(huì)免受其他獨(dú)立社會(huì)的暴力與侵犯的職責(zé)；

②盡可能地保護(hù)每一個(gè)社會(huì)成員免受社會(huì)中其他成員的壓迫和侵犯的職責(zé)；

③建立并維護(hù)某些公共機(jī)關(guān)和公共工程的職責(zé)。

（2）薩繆爾森關(guān)于行政職能的理論

在凱恩斯主義政策化的過程中，薩繆爾森關(guān)于政府職能的概括頗具代表性。他認(rèn)為“市場和政府這兩個(gè)部分都是必不可缺的，沒有政府和沒有市場的經(jīng)濟(jì)都是一個(gè)巴掌拍不響的經(jīng)濟(jì)”，在他看來，政府的經(jīng)濟(jì)職能可歸結(jié)為效率、平等和穩(wěn)定三個(gè)方面。具體表現(xiàn)為：

①政府的效率職能

當(dāng)市場失靈導(dǎo)致生產(chǎn)或消費(fèi)的無效率時(shí)，政府可通過“稅收—公共支出機(jī)制”增進(jìn)效率，也可以制定和強(qiáng)制地實(shí)施各種規(guī)則以規(guī)范經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的行為。

②政府的平等職能

基于有效率的市場制度可能產(chǎn)生極大的不平等，薩繆爾森認(rèn)為可以由政府通過財(cái)政分配政策來矯正市場機(jī)制下用貨幣選票分配生產(chǎn)成果所形成的不合理的格局。

③政府的穩(wěn)定職能

薩繆爾森認(rèn)為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中周期性的起伏波動(dòng)，是市場機(jī)制所不能克服的。因此政府有必要通過運(yùn)用財(cái)政和貨幣政策來保持宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定。

（3）布坎南關(guān)于行政職能的理論

公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南在談到政府職能時(shí)，認(rèn)為“顯然必須建立合法的框架，為財(cái)產(chǎn)和契約提供保護(hù)，需要保證貨幣價(jià)值一定程度的可預(yù)測性以及維持競爭性市場的運(yùn)行”，對于超出保護(hù)性國家的界限，涉及到公共物品、分配、稅收等方面，布坎南的觀點(diǎn)是“公民個(gè)人是否想采取聯(lián)合行動(dòng)集體花費(fèi)他們的資源，或者他們是否想以個(gè)人的方式花費(fèi)資源，這應(yīng)該由人們自己決定”?？傊?，布坎南作為自由市場的堅(jiān)定擁護(hù)者和公共選擇學(xué)派的杰出代表，從新的角度對生產(chǎn)性或轉(zhuǎn)移支付福利國家的模式提出質(zhì)疑并闡述了解決這一模式弊端的思路。

3．試述西方國家政府職能的發(fā)展階段。

答：近現(xiàn)代西方國家政府職能實(shí)質(zhì)上是西方國家在市場經(jīng)濟(jì)條件下對政府與市場關(guān)系不斷調(diào)整的過程。西方社會(huì)在這段時(shí)期中經(jīng)歷了政府干預(yù)的三個(gè)階段。這三個(gè)階段分別是：

（1）自由放任的社會(huì)

在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，為擺脫教會(huì)、地主、城鎮(zhèn)行會(huì)對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制，確立新型的市場秩序，打破地方封鎖，同時(shí)擴(kuò)大國內(nèi)市場、對外擴(kuò)張和促進(jìn)外貿(mào)，一般強(qiáng)調(diào)國家的干預(yù)作用，重商主義主張通過增強(qiáng)政府對國民經(jīng)濟(jì)的干預(yù)作用來增加國民財(cái)富。

（2）從自由放任到政府干預(yù)

19世紀(jì)末，隨著自由資本主義向壟斷資本主義的過渡，資本主義世界出現(xiàn)了失業(yè)、貧富分化以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)等問題，特別是1929～1933年世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)，表明自由放任和“守夜人”的理論越來越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求。于是，以凱恩斯為代表的國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的思想成為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流思想。凱恩斯主張放棄自由的放任主義，實(shí)行政府對經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)，特別是通過財(cái)政和貨幣政策來調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。他主張，政府不僅要履行傳統(tǒng)的職能，而且要對充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長、國際收支平衡等負(fù)責(zé)。例如，美國羅斯福新政，其核心是通過強(qiáng)有力的國家干預(yù)控制危機(jī)，使社會(huì)走出困境。

（3）由政府干預(yù)到自由市場的回歸

20世紀(jì)70年代末80年代初，“滯脹”成為困擾西方主要資本主義國家的難題，凱恩斯主義在解決這一問題上明顯乏力，甚至使情況更糟。于是，主張自由放任的新自由主義經(jīng)濟(jì)思潮漸占上風(fēng)。以弗里德曼為代表的新貨幣主義，以拉弗為代表的供給學(xué)派，以華萊士等為代表的合理預(yù)期學(xué)派，以科斯為代表的產(chǎn)權(quán)學(xué)派，以加爾布魯斯為代表的新制度學(xué)派，以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派等開始活躍起來，這些學(xué)派分析了政府干預(yù)行為的局限性及政府失靈的成因及表現(xiàn)，主張限制或取消政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。

4．政府職能的構(gòu)成有哪些？

答：行政職能按其作用的范圍可分：

（1）基本職能

所謂基本職能，它包括政府行政管理的基本內(nèi)容，主要有政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能等。基本職能集中體現(xiàn)了國家行政管理在國家社會(huì)中所起的整體作用?；韭毮馨ㄒ韵禄緝?nèi)容：

①政治職能

政府的政治職能主要體現(xiàn)為：政府是政治秩序的維持者、社會(huì)發(fā)展的決策者和公共政策的制定者、利益的調(diào)節(jié)者以及政治一體化的工具。

②經(jīng)濟(jì)職能

經(jīng)濟(jì)職能指政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展申的作用以及與之相關(guān)的作用的范圍和方式。不同國家對于經(jīng)濟(jì)管理的模式有很大的不同，主要取決于政府和市場關(guān)系的不同安排。

③文化職能

文化是社會(huì)成員所習(xí)得和共有的，并對其成員的行為產(chǎn)生巨大影響的一個(gè)綜合體。政府的文化職能，其首要的一條就在于維護(hù)和弘揚(yáng)一種意識(shí)形態(tài)。使這種意識(shí)形態(tài)成為社會(huì)文化的主體組成部分，成為社會(huì)成員所共同擁有的信念和價(jià)值觀。

④社會(huì)職能

社會(huì)職能指為維護(hù)人民正常的生產(chǎn)、生活秩序，增進(jìn)人民福利，由各級(jí)人民政府通過相應(yīng)的職能部門所采取的各種社會(huì)補(bǔ)益與服務(wù)措施，廣義的社會(huì)職能與政治職能相對應(yīng)，除政治職能外，都可稱之為社會(huì)職能。

（2）運(yùn)作職能

運(yùn)作職能是政府管理的程序性職能，是指在具體的管理過程中，依照行政管理的內(nèi)在規(guī)律性，以科學(xué)的程序和方式，保障行政管理活動(dòng)準(zhǔn)確、高效、協(xié)調(diào)運(yùn)行的功能，它包括決策職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能四種。從政府管理的具體運(yùn)作過程來看，政府的職能可分為：

①決策職能

這是行政管理過程的首要職能，包括目標(biāo)和計(jì)劃在內(nèi)。決策職能的主要內(nèi)容是確立目標(biāo)、總體設(shè)計(jì)、預(yù)測預(yù)算、論證評(píng)估、選擇決斷和實(shí)施修正。

②組織職能

組織職能指行政機(jī)關(guān)圍繞行政目標(biāo)，具體策劃和安排行政活動(dòng)的功能。

③協(xié)調(diào)職能

協(xié)調(diào)職能指通過有效的行政溝通，協(xié)調(diào)行政過程中組織內(nèi)外部關(guān)系的一種職能。

④控制職能

控制職能指根據(jù)既定的目標(biāo)與計(jì)劃執(zhí)行的情況，對行政過程進(jìn)行檢查、督促和糾偏，以確保行政過程的順利進(jìn)行和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5．比較美國模式、德國模式、日本模式三種市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的不同。

答：因市場發(fā)育程度和國家歷史傳統(tǒng)的不同，各國政府角色在干預(yù)與市場兩極搖擺的過程中形成了不同的市場經(jīng)濟(jì)模式。市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、自由經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)越久遠(yuǎn)的國家，如美國和英國，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式越間接、越靈活，越強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的作用；市場經(jīng)濟(jì)越落后、統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)越久遠(yuǎn)的國家，如日本，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式越直接、越強(qiáng)硬，越強(qiáng)調(diào)政府調(diào)節(jié)的作用；而處于上述兩者中間狀態(tài)或接近這兩種狀態(tài)的國家，如歐洲大陸國家，則對市場機(jī)制和政府調(diào)節(jié)并重，其典型就是德國“自由＋秩序”的社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)。我們把它們稱為“美國模式”、“德國模式”和“日本模式”。這三種模式的具體如下：

（1）美國模式

美國模式又被稱為“自由主義的市場經(jīng)濟(jì)”。美國模式的核心內(nèi)容是：

①強(qiáng)調(diào)市場力量對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，認(rèn)為政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展只能起次要作用；

②推崇企業(yè)家精神，崇尚市場效率而批評(píng)政府干預(yù)；

③政府進(jìn)行調(diào)控與否往往以是否有利于消費(fèi)者利益為目標(biāo)，而較少從生產(chǎn)者角度出發(fā)。

（2）德國模式

德國模式又被稱為“自由加秩序的社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)”。德國模式的特點(diǎn)在于：

①反對國家統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)，主張自由競爭；

②主張維護(hù)自由競爭的秩序，創(chuàng)造合適的競爭環(huán)境；

③主張保障社會(huì)福利和社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展。

（3）日本模式

日本模式又被稱為“政府主導(dǎo)型”市場經(jīng)濟(jì)。日本模式的特點(diǎn)在于：

①政府建立強(qiáng)有力的調(diào)控系統(tǒng)，保證政府在市場經(jīng)濟(jì)體制中的主導(dǎo)地位；

②建立一套嚴(yán)密而有效的多層次組織體系，保證政府決策與經(jīng)濟(jì)決策的順利實(shí)施；

③日本政府的產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展中占有重要的地位。

6．我國行政職能轉(zhuǎn)變的客觀條件是什么？

答：行政職能轉(zhuǎn)變關(guān)系到國家的政治社會(huì)生活的諸多方面，一旦失誤或失敗就會(huì)造成巨大的損失，因此必須反復(fù)論證、謹(jǐn)慎決斷、多方配合，穩(wěn)步推進(jìn)，其中需要滿足的客觀要求包括以下幾點(diǎn)：

（1）行政職能轉(zhuǎn)變要適應(yīng)客觀環(huán)境要求

行政職能的轉(zhuǎn)變要符合一定的客觀規(guī)律，這個(gè)規(guī)律首先就是國際背景和國家的現(xiàn)實(shí)國情。當(dāng)今世界無論是經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作、環(huán)境能源開發(fā)利用還是傳染病預(yù)防與控制等問題，已經(jīng)不可能僅限于一國范圍內(nèi)就能得到解決，20世紀(jì)90年代掀起的全球化浪潮要求我國政府將國際慣例納入到行政職能的設(shè)定范圍中，便于與其他國家的溝通、交流，全球化使得國家間日益相互依賴，因此政府職能的轉(zhuǎn)變要結(jié)合大的國際背景。

（2）行政職能轉(zhuǎn)變要統(tǒng)籌兼顧、依法進(jìn)行

從國家權(quán)力的實(shí)施來看，政府行政管理系統(tǒng)的完善要與立法、司法系統(tǒng)的完善相互協(xié)調(diào)。政府行政職能轉(zhuǎn)變作為國家政治體制改革的重要組成部分，必須與經(jīng)濟(jì)體制改革相互統(tǒng)一，共同推進(jìn)。從行政管理系統(tǒng)內(nèi)部來看，政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)職能亦要統(tǒng)籌兼顧。經(jīng)濟(jì)職能的調(diào)整以強(qiáng)化宏觀調(diào)控環(huán)節(jié)，減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門為基礎(chǔ)，帶動(dòng)發(fā)展文化教育、科技衛(wèi)生、醫(yī)療住房等職能的健全和完善。政府職能的轉(zhuǎn)變必須按照“依法治國”的要求進(jìn)行，加強(qiáng)行政職能體系的法治化建設(shè)。

（3）行政職能轉(zhuǎn)變要與機(jī)構(gòu)改革相協(xié)調(diào)

行政職能是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和改革的依據(jù)，機(jī)構(gòu)改革的核心是政府職能的充分履行，政府的機(jī)構(gòu)改革并不是單純從組織、人員數(shù)量上做加法或減法，而是應(yīng)該配合政府職能轉(zhuǎn)變而展開，此外全國各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一，對地方政府職能的具體要求也不同，這就要求行政職能應(yīng)適當(dāng)體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣?，滿足地方發(fā)展要求。這樣既能真正走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，又能準(zhǔn)確把握行政職能轉(zhuǎn)變的尺度，實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。

7．我國政府職能轉(zhuǎn)變的依據(jù)有哪些？

答：政府的行政職能受多方面因素影響，這些因素成為行政職能轉(zhuǎn)變的主要依據(jù)。這些依據(jù)具體表現(xiàn)在：

（1）行政環(huán)境的改變

行政環(huán)境決定政府職能的范圍，兩者之間是相互聯(lián)系、相互作用的關(guān)系。在社會(huì)發(fā)展過程中，會(huì)不斷出現(xiàn)一些新的問題需要政府解決，這些問題進(jìn)入行政系統(tǒng)后，就會(huì)引起行政職能的變化。

（2）政府與市場的定位

1988年政府機(jī)構(gòu)改革首次提出轉(zhuǎn)變政府職能至今，我國已進(jìn)行了幾次大的行政改革，其間所取得的成就是有目共睹的，但從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要看，政府職能還沒有到位，政府管理中的“錯(cuò)位”、“越位”、“缺位”問題十分突出，各級(jí)政府部門仍然管了許多不該管、管不了也管不好的事，而許多該管的事卻沒有管好、管住。目前政府職能轉(zhuǎn)變中存在的問題有：

①從政府與企業(yè)的關(guān)系看，政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

a．政府對企業(yè)，尤其是對國有企業(yè)的行政干預(yù)仍大量存在，對企業(yè)的引導(dǎo)和服務(wù)則明顯不足，這一點(diǎn)在地方和基層更為突出；

b．在涉及國家投資、貸款、技改項(xiàng)目時(shí)，國有企業(yè)享有優(yōu)先權(quán)，理所當(dāng)然地成為財(cái)政、金融、工商、稅務(wù)等部門支持的重點(diǎn)；

c．各地政府對外商投資企業(yè)的優(yōu)惠政策，涉及進(jìn)口商品減免稅、企業(yè)所得稅減免、進(jìn)口經(jīng)營權(quán)獲得等，國內(nèi)企業(yè)難以獲得。這些情況使企業(yè)難以在公平、公正的環(huán)境下展開競爭。

②從政府和市場的關(guān)系看，政府特別是地方政府，由于體制缺陷和利益驅(qū)動(dòng)，既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的問題普遍存在，導(dǎo)致了地區(qū)封鎖，行業(yè)壟斷，以及在政策執(zhí)行上的“上有政策，下有對策”，不利于全國統(tǒng)一的自由市場的形成。

③從政府與社會(huì)的關(guān)系上看，我國的社會(huì)組織總體上仍大大滯后于發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的發(fā)展水平，政府仍然承擔(dān)了大量可以由社會(huì)組織行使的職能。

（3）政府能力的提高

行政管理的法治化、民主化建設(shè)既要求政府部門及其公職人員依法行政，又要求政府向“責(zé)任政府”、“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，這關(guān)系到我國社會(huì)法治化、民主化建設(shè)，對政府能力的提高不斷提出新的要求。政府能力是指政府實(shí)際能夠履行國家和社會(huì)發(fā)展的需要所承擔(dān)的職責(zé)和功能的程度。

8．我國政府行政職能轉(zhuǎn)變的必然性和必要性。

答：我國轉(zhuǎn)變政府行政職能的必然性和必要性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）政府職能轉(zhuǎn)變是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的必然要求

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用明顯增強(qiáng)。在這種社會(huì)歷史條件下，政府的作用范圍、方式等必然發(fā)生變化。

（2）中國日益融入國際社會(huì)對政府職能提出了新的挑戰(zhàn)

我國于2001年正式加入WTO之后，加入二十國集團(tuán)、舉辦“博鰲亞洲論壇”等國際性組織表明中國以更加開放、更加負(fù)責(zé)任的態(tài)度融入國際社會(huì)。因此，我國政府職能的轉(zhuǎn)變必須適應(yīng)新的國際環(huán)境，在行政管理體制、方式和觀念上符合時(shí)代的要求。

（3）政府職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的前提和基礎(chǔ)

不能把機(jī)構(gòu)改革當(dāng)作是政府機(jī)構(gòu)簡單的撤減、合并，要以行政職能為重要依據(jù)。

（4）政府職能轉(zhuǎn)變是提升政府能力的保證

只有切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，將政府不該管、管不了也管不好的事情轉(zhuǎn)交給企業(yè)、社會(huì)組織和市場，才能形成“小政府大社會(huì)”?！靶≌⒋蠓?wù)”，“小政府、大保障”的格局，從而提高政府的行政能力和服務(wù)能力。

9．當(dāng)前，我國政府職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容有哪些？

答：黨的十七大報(bào)告指出，加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。在我國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步推進(jìn)以及全球化的背景之下，我國政府行政職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容可以概括為：

（1）從全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變

按照黨的十七大報(bào)告提出的行政體制改革的目標(biāo)，今后我國的政府職能應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來，在公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境資源保護(hù)、發(fā)展科學(xué)教育文化事業(yè)、公共福利和保障、國家安全、法制建設(shè)等方面發(fā)揮政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。凡是市場、社會(huì)、企業(yè)和公民能自我調(diào)節(jié)、自我管理的事，政府就不必介入。同時(shí)政府要積極培育社會(huì)中介組織，提高社會(huì)與公民的自治能力，形成政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。

（2）從微觀經(jīng)濟(jì)管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用日益得到體現(xiàn)。我國應(yīng)進(jìn)一步減少對市場和企業(yè)的直接干預(yù)和微觀管理，從真正意義上實(shí)行政企分開，把本來屬于企業(yè)的權(quán)力毫無保留地、實(shí)實(shí)在在地歸還給企業(yè)，使企業(yè)真正成為參與國內(nèi)外市場競爭的主體。同時(shí)，政府要通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，培育和完善市場體系，完善和規(guī)范市場運(yùn)行規(guī)劃，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的長久健康發(fā)展。

（3）從市場參與者到市場秩序的維護(hù)者轉(zhuǎn)變

維護(hù)市場秩序是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府最為基本的職能之一。目前，我國還存在著地方保護(hù)、行業(yè)壟斷、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等阻礙市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，這就要求政府要從對市場的直接干預(yù)者轉(zhuǎn)變到市場規(guī)則的制定者和監(jiān)督者，從側(cè)重市場準(zhǔn)入轉(zhuǎn)向全面規(guī)范市場主體、維護(hù)市場秩序上來。尤其是要加強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)的法制建設(shè)，建立健全市場經(jīng)濟(jì)中的各種基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法規(guī)；規(guī)定市場活動(dòng)和市場主體行為方面的法規(guī)；規(guī)定解決特定經(jīng)濟(jì)行為方面的法規(guī)。同時(shí)，取消關(guān)稅壁壘、打破壟斷，規(guī)范補(bǔ)貼，從而為企業(yè)創(chuàng)設(shè)一個(gè)統(tǒng)一、公正的市場運(yùn)行環(huán)境。

（4）從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變

服務(wù)型政府，是在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)，政府對社會(huì)的管理方式必將產(chǎn)生重大變革，我們必須從觀念上到行動(dòng)上弱化權(quán)力意識(shí)，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。為市場、企業(yè)、社會(huì)乃至公民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，乃是政府的重要職責(zé)之一。

總之，轉(zhuǎn)變政府行政職能的關(guān)鍵在于政府要處理好新形勢下與市場、企業(yè)、社會(huì)、公民之間的關(guān)系，同時(shí)作為市場競爭規(guī)則的制定者和市場秩序的維護(hù)者、財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障者、宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者、公共服務(wù)的提供者、收入及財(cái)產(chǎn)的再分配者、良好國際環(huán)境的維護(hù)者等多重身份和復(fù)合角色發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而在經(jīng)濟(jì)全球化的背景和潮流下，政府具體的作用方式將更趨多樣化、市場化、民主化和更加貼近公民的實(shí)際需要。

三、案例分析

案例一  加大政府監(jiān)管責(zé)任保障食品安全

一、監(jiān)管部門總是慢一拍？

從阜陽劣質(zhì)奶粉事件到蘇丹紅、福壽螺、多寶魚，再到“三鹿事件”，回顧近年來發(fā)生的食品安全事件，幾乎所有事件都是先被消費(fèi)者或媒體披露出來，監(jiān)管部門則總是慢一拍，這導(dǎo)致出現(xiàn)問題后，消費(fèi)者常常因聽不到權(quán)威聲音而無所適從。

震驚中外“三鹿事件”直接推動(dòng)了食品安全監(jiān)管制度的變遷。2008年9月18日，國家質(zhì)檢總局發(fā)布第l09號(hào)總局令，決定廢止《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》。第十一屆全國人大常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議以高票通過《食品安全法》，于2009年6月1日正式施行。

從食品衛(wèi)生到食品安全，兩個(gè)字的差別，表明了從觀念到監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。全國人大常委會(huì)法工委行政法室主任李援介紹說，“食品衛(wèi)生，通俗講就是‘干凈’，而食品安全則涉及到無毒無害。這是由對食品安全監(jiān)管的外在為主，深入到食品安全的內(nèi)在因素來進(jìn)行監(jiān)管，并且導(dǎo)致了監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變。”

據(jù)李援介紹，食品安全法監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變主要有以下重點(diǎn)：

食品安全法明確了監(jiān)管部門的職責(zé)，確立食品安全監(jiān)管重點(diǎn)為食品的風(fēng)險(xiǎn)檢測與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。國家以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果為依據(jù)，制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)必須按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，監(jiān)管部門按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)、許可、進(jìn)出口管理等監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，立即進(jìn)行處置，如報(bào)告、評(píng)估、召回、查封、處罰等。相較于以前僅關(guān)注產(chǎn)品的外標(biāo)簽和說明書的監(jiān)管方式，這種以加強(qiáng)檢測、評(píng)估和檢驗(yàn)的監(jiān)管方式更注重產(chǎn)品的內(nèi)在質(zhì)量。

“三鹿事件”中奶源收購運(yùn)輸環(huán)節(jié)無人監(jiān)管；在消費(fèi)者投訴產(chǎn)品質(zhì)量問題后，相關(guān)部門之間沒有信息互通……集中暴露了我國監(jiān)管體制弊端：全程劃定政府監(jiān)管職責(zé)，從“田頭”到“餐桌”，食品生產(chǎn)經(jīng)營的各個(gè)環(huán)節(jié)都有“重兵把守”：農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生……然而在實(shí)踐中，分段監(jiān)管體制問題日益顯現(xiàn)：部門間責(zé)任不清，有利就搶著管，無利就讓著管，重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)并存。同時(shí)部門間內(nèi)耗嚴(yán)重，問題出現(xiàn)后相互推諉扯皮容易導(dǎo)致失去最佳監(jiān)管時(shí)機(jī)。

經(jīng)多方研究，食品安全法對現(xiàn)行監(jiān)管體制進(jìn)行了調(diào)整，明確規(guī)定國務(wù)院設(shè)立的食品安全委員會(huì)是一個(gè)高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，旨在加強(qiáng)部門間的配合和消弭監(jiān)管空隙。此外，食品安全法還加強(qiáng)了地方政府的監(jiān)管職責(zé)。

李援指出，監(jiān)管體制調(diào)整后，各部門要擔(dān)負(fù)起各自的職責(zé)，這樣才有可能做到環(huán)環(huán)相扣、無縫銜接，才能串起完整的食品安全監(jiān)管鏈條。

二、食品標(biāo)準(zhǔn)混亂

我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)“不標(biāo)準(zhǔn)”一直是我國食品安全監(jiān)管的軟肋。一方面，我國的標(biāo)準(zhǔn)太老、太少，未與國際接軌。我國現(xiàn)行食品衛(wèi)生法制定于l995年，其中僅規(guī)定了291條食品農(nóng)藥殘留指標(biāo)，而國際食品法典則規(guī)定了2439條農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，我國食品標(biāo)準(zhǔn)又太多、太亂，衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；國家標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)……各標(biāo)準(zhǔn)間重復(fù)交叉、層次不清。 從蘇丹紅到孔雀石綠，從奪命果凍到可能致癌的PVC保鮮膜……標(biāo)準(zhǔn)的陳舊與缺失讓食品安全的防線一次次失守。為此，食品安全法明確了統(tǒng)一制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的原則，要求國務(wù)院衛(wèi)生行政部門對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。

隨著技術(shù)發(fā)展，新食品不斷增多，食品標(biāo)準(zhǔn)的升級(jí)、更新迫在眉睫。據(jù)悉，衛(wèi)生部已將食品中農(nóng)獸藥殘留限量、有毒有害污染物、食品添加劑使用限量等標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂工作列為近期的優(yōu)先領(lǐng)域。2009年還要完成國家乳品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)修訂。

三、罰款翻倍嚴(yán)懲失職瀆職

明知三聚氰胺是一種化工原料不是食品添加劑，但是不法分子仍然將其摻入牛奶以牟利——“三鹿事件”慘痛教訓(xùn)敲響的警鐘，振聾發(fā)聵。

目前我國有1800多種食品添加劑，中國疾控中心營養(yǎng)與食品安全所副所長王竹天說：“如果沒有食品添加劑，超市里的食品貨架基本上就空了。食品添加劑應(yīng)用如此廣泛，對其加強(qiáng)監(jiān)管勢在必行。”食品添加劑的使用有規(guī)范和要求，但是如果生產(chǎn)者沒有良心和道德，再多的規(guī)范也枉然。食品安全法特別強(qiáng)調(diào)了食品生產(chǎn)經(jīng)營者的社會(huì)責(zé)任，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)對社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，接受社會(huì)監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。該法還確立了食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全信用檔案、不安全食品召回等一系列制度。

食品安全法還明顯加大了對違法行為的處罰力度，將現(xiàn)行的最高處以違法所得5倍的罰款提高為貨值金額l0倍的罰款。與此同時(shí)，食品安全法還對監(jiān)管部門和認(rèn)證機(jī)構(gòu)人員失職、瀆職的行為規(guī)定了處罰措施：出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，對縣級(jí)以上地方政府的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過、降級(jí)、撤職或開除的處分；對縣級(jí)以上各監(jiān)管部門不履行職責(zé)或?yàn)E用職權(quán)、玩忽職守等，造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除的處分，主要責(zé)任人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。

根據(jù)以上資料，回答下列問題：

1．關(guān)于目前我國政府對食品安全的監(jiān)管你有怎樣的看法？為什么？

答：關(guān)于目前我國政府對食品的安全監(jiān)管，可以說政府鑒于監(jiān)管無力與監(jiān)管失效的經(jīng)歷，開始強(qiáng)化政府對食品安全的監(jiān)管。具體表現(xiàn)及原因?yàn)椋?/p>

（1）在食品安全生產(chǎn)方面，結(jié)合最近頻發(fā)的食品安全事件，政府的應(yīng)對處理方法給人一種“兵來將擋，水來土掩”感覺，嚴(yán)厲的食品安全生產(chǎn)管理方法總是在事后提出的，而對之前的環(huán)節(jié)，政府監(jiān)管不力。沒有在事件暴露出來之前將其制止，這說明我國政府的監(jiān)管理念還比較落后，只是補(bǔ)救，而缺乏對補(bǔ)救之前的預(yù)防環(huán)節(jié)的重視。所以，在以后的食品安全監(jiān)管中，政府應(yīng)該形成一套完整的監(jiān)管系統(tǒng)，從原料產(chǎn)地到最終的市場流通、消費(fèi)者反映，都應(yīng)當(dāng)有成形正式的法律規(guī)章加以規(guī)定。

（2）政府的經(jīng)濟(jì)職能，尤其是市場監(jiān)管的職能缺位或發(fā)揮不好。通過案例我們可以發(fā)現(xiàn)，在提及的多次食品安全事件中，往往是消費(fèi)者與社會(huì)媒體做先行者，發(fā)揮第四種權(quán)力的監(jiān)督作用。相比之下，政府顯得遲滯而被動(dòng)，這不符合政府能力對政府職能的要求。

（3）在發(fā)現(xiàn)政府職能失效之后，我國政府重視食品安全監(jiān)管，強(qiáng)化食品安全監(jiān)管職能。從食品衛(wèi)生到食品安全，兩個(gè)字的差別，表明了從觀念到監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。食品安全法明確了監(jiān)管部門的職責(zé)，確立食品安全監(jiān)管重點(diǎn)為食品的風(fēng)險(xiǎn)檢測與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。食品安全法還明顯加大了對違法行為的處罰力度，將現(xiàn)行的最高處以違法所得5倍的罰款提高為貨值金額l0倍的罰款。種種實(shí)踐都表明政府愈加重視食品安全的監(jiān)管。

2．材料中體現(xiàn)了政府行政職能的哪些內(nèi)容？

答：行政職能是狹義政府即國家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的國家職能，是相關(guān)政治權(quán)利主體按照一定的規(guī)則，經(jīng)由一定的過程，通過多種表達(dá)形式實(shí)現(xiàn)彼此價(jià)值觀念和利益關(guān)系的契合，從而賦予的國家行政機(jī)關(guān)在廣泛的國家政治生活、社會(huì)生活過程中的各種任務(wù)的總稱，是國家行政機(jī)關(guān)因其國家公共行政權(quán)力主體的地位而產(chǎn)生，并由憲法和法律加以明示規(guī)定的國家行政機(jī)關(guān)各種職責(zé)的總稱。按照國內(nèi)學(xué)者張金鑒的觀點(diǎn)，在一般的意義上，行政職能大體可以分為維持、保衛(wèi)、扶助、管制、服務(wù)、發(fā)展六個(gè)范疇。材料中體現(xiàn)的行政職能主要是：

（1）維持職能，即維護(hù)國家法典和制度的職能。主要通過制定得到社會(huì)公眾較為普遍認(rèn)同的國家典章法令，建立、確定和鞏固國家的政治意識(shí)形態(tài)。材料中食品安全法的制定與完善，就是行政職能中維持職能的體現(xiàn)，目的是為了規(guī)制食品市場的秩序。

（2）管制職能，即管制社會(huì)行為主體與國家公共權(quán)力主體的社會(huì)行為的職能。在材料中，整治食品生產(chǎn)市場，制定嚴(yán)格的規(guī)章制度來約束食品生產(chǎn)主體的行為，都是一種管制的表現(xiàn)，目的是為了維護(hù)社會(huì)公眾在食品安全方面的利益。

（3）發(fā)展職能，即運(yùn)用各種可能的方式啟發(fā)、誘導(dǎo)創(chuàng)新的意愿和積極性，促動(dòng)、推進(jìn)發(fā)展和進(jìn)步的行為的職能。政府面對頻繁發(fā)生的食品安全生產(chǎn)問題，對自身的職能履行展開反思，完善食品安全法，制定新的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，這些都是行政職能中發(fā)展職能的體現(xiàn)。

案例二  金融危機(jī)中的政府職能

2007年美國次貸危機(jī)爆發(fā)之后，美國政府穩(wěn)定金融市場的努力主要集中于聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)，進(jìn)行了大規(guī)模的直接救助，降息、向金融系統(tǒng)注資、為銀行間收購提供擔(dān)保，打破了長久以來美歐等國政府不對金融市場進(jìn)行直接干預(yù)的“慣例”。隨著美國金融形勢急轉(zhuǎn)直下，2008年9月，美國先后宣布由政府接管美國最大的房地產(chǎn)信貸機(jī)構(gòu)房利美（Fannie Mae）、房地美（Freddie Mac）和AIG，這成為最大規(guī)模的政府救市行動(dòng)。2008年10月，美國政府提出7000億美元金融救援計(jì)劃，經(jīng)國會(huì)同意后由布什簽署生效。在美國大選過程中，奧巴馬明顯延續(xù)民主黨的傳統(tǒng)政策，其救市主張?bào)w現(xiàn)出兩大特色：“劫富濟(jì)貧”和“加強(qiáng)監(jiān)管”，即擴(kuò)大

政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職能，緩和貧富矛盾，創(chuàng)造共同繁榮。2009年2月美國新任總統(tǒng)奧巴馬宣布了房貸戶救助計(jì)劃，目的是減少房屋查封，并阻止房價(jià)繼續(xù)下跌。美國財(cái)長蓋特納3月份公布了完整銀行“毒資產(chǎn)”收購方案詳情，財(cái)政部將動(dòng)用750億至l000億美元收購不良資產(chǎn)。面對風(fēng)險(xiǎn)質(zhì)疑，蓋特納說：“假如政府不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，將無法解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)?！?/p>

與美國思路不同，歐洲各國救市思路是直奔問題核心。最有代表性的是英國政府2008年lO月宣布向各大商業(yè)銀行提供500億英鎊（約合735億美元）資金，條件是政府直接介入金融機(jī)構(gòu)管理。稅收方面的措施主要包括臨時(shí)降低增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率。提高個(gè)人所得稅優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，增加中低收入階層的可支配收入。調(diào)整公司所得稅，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)啟用新的企業(yè)納稅服務(wù)系統(tǒng)，對納稅有困難的納稅人提供特別幫助等。

來勢迅猛，并持續(xù)蔓延的國際金融危機(jī)使全球經(jīng)濟(jì)增長放緩，導(dǎo)致我國產(chǎn)品的外需急劇減少，出口增速明顯下滑。面對日趨嚴(yán)峻的形勢，我國政府確立了一個(gè)重要方針，就是把保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長作為首要任務(wù)，將立足點(diǎn)放在擴(kuò)大內(nèi)需，特別是擴(kuò)大消費(fèi)需求上。及時(shí)調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策，重啟積極財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，并出臺(tái)了4萬億元的投資計(jì)劃實(shí)施十項(xiàng)擴(kuò)大內(nèi)需政策，為確保投資到位和避免腐敗，國家發(fā)改委、財(cái)政部、監(jiān)察部等部門將組成一個(gè)跨部級(jí)督察小組，向每個(gè)省派駐督察員，加強(qiáng)對投資項(xiàng)目和資金的監(jiān)督和管理。各部門加緊全面落實(shí)，統(tǒng)籌兼顧，把擴(kuò)大內(nèi)需與保持經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和改善民生結(jié)合起來。

當(dāng)代金融危機(jī)的形成背景越來越復(fù)雜，已經(jīng)不能主要依靠市場來自行解決，政府必然要發(fā)揮更積極的作用。目前，各國都紛紛采取應(yīng)對金融危機(jī)的措施，頗有一種誰的刺激方案的規(guī)模大誰就應(yīng)對得力的態(tài)勢。全球化背景下金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)改變，對宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定產(chǎn)生了重要影響。在缺乏國際金融監(jiān)管和有效的政策協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，不可能僅僅通過一國的經(jīng)濟(jì)和金融機(jī)制來化解國際貨幣、金融風(fēng)險(xiǎn)，相反國際貨幣、金融因素會(huì)加劇國內(nèi)金融的脆弱性。所以，政府在維持國內(nèi)金融穩(wěn)定上具有重大的責(zé)任。在實(shí)踐中，政府對金融市場干預(yù)的深度也確實(shí)在不斷加深，不斷嘗試保持金融穩(wěn)定和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的各種政策機(jī)制。應(yīng)對危

機(jī)，不只是單純地去解決困難、創(chuàng)造機(jī)會(huì)，更重要的是恢復(fù)后的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)要更趨合理，運(yùn)行更有效率。

根據(jù)以上資料，回答下列問題：

1．結(jié)合所學(xué)知識(shí)分析國家干預(yù)的必要性和合理性。

答：國家干預(yù)的必要性和合理性涉及國家與市場的關(guān)系，由于的不完美與市場失靈的存在，需要國家進(jìn)行干預(yù)，將“看不見的手”與“看得見的手”結(jié)合起來。

（1）市場失靈

市場失靈的具體表現(xiàn)為：

①壟斷與效率損失

市場之所以具有保證效率實(shí)現(xiàn)的能力是因?yàn)樗ㄟ^價(jià)格機(jī)制來引導(dǎo)社會(huì)將資源配置到社會(huì)成員最需要的地方。在完美的市場中，價(jià)格是通過無數(shù)個(gè)市場參與者的市場競爭活動(dòng)自動(dòng)形成的。而每個(gè)市場參與者則只能在該價(jià)格信號(hào)的指引下來選擇自己的行動(dòng)，不能獨(dú)立地對市場價(jià)格發(fā)揮任何有實(shí)質(zhì)意義的影響。一旦少數(shù)市場參與者具有了影響市場價(jià)格的能力，價(jià)格作為反映社會(huì)成員需求信息的機(jī)制的能力也就或多或少地受到了削弱，從而價(jià)格機(jī)制不再具有推進(jìn)資源配置效率實(shí)現(xiàn)的能力。因此，需要政府介入解決市場失靈的壟斷問題。

②公共物品與效率損失

公共物品的特征意味著，個(gè)體很難向那些消費(fèi)這些物品的其他個(gè)體收取由提供這些物品而應(yīng)當(dāng)獲得的合理補(bǔ)償。其結(jié)果必然是降低了個(gè)體在提供這些公共物品方面的激勵(lì)。這樣，一方面，社會(huì)中的每個(gè)個(gè)體都或多或少地對公共物品具有需求；另一方面，在沒有市場之外的其他途徑參與這些物品生產(chǎn)的情況下，市場并不能保證這些物品一定能夠被生產(chǎn)出來。這顯然意味著效率的損失。實(shí)際上，公共物品不能由市場自動(dòng)提供出來，或者即使提供出來但數(shù)量與社會(huì)的需要相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，其原因雖然直接來自于個(gè)體從提供這些物品或服務(wù)中獲得利益的困難性，但這并不意味著個(gè)體提供這些物品或服務(wù)時(shí)一定會(huì)遭受損失。

③外部效應(yīng)與效率損失

市場保證效率的實(shí)現(xiàn)所依靠的機(jī)制是通過價(jià)格和市場原則的實(shí)現(xiàn)來讓每一種活動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的成本并獲得相應(yīng)的收益。但現(xiàn)在出現(xiàn)了一些不受市場調(diào)節(jié)的活動(dòng)結(jié)果，那么，如果單純由市場來進(jìn)行調(diào)節(jié)，這種結(jié)果所對應(yīng)的成本或收益就不被考慮在成本和收益的總體計(jì)算之內(nèi)，因此資源配置的效率就不能實(shí)現(xiàn)了。

④信息不對稱與效率損失

以信息不對稱為基礎(chǔ)，掌握信息比較充分的一方必然要試圖利用其信息優(yōu)勢為自己謀取利益，而這種謀取利益的活動(dòng)又往往會(huì)降低處于信息劣勢一方的利益。以生產(chǎn)者和消費(fèi)者的信息不對稱為例。典型的結(jié)果可能是，如果事先獲得某產(chǎn)品質(zhì)量與自己的預(yù)期有差異的信息，某些消費(fèi)者就可能減少對商品的購買。這同時(shí)也意味著，由于信息不對稱，社會(huì)在該種產(chǎn)品上的資源配置超過了理想的水平，從而造成了資源配置效率的損失。

（2）政府干預(yù)的必要性

①與市場相比，政府的優(yōu)勢集中地體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，其權(quán)威的廣泛性，即除非遇到特殊的障礙，其權(quán)威一般能夠遍及其管轄范圍內(nèi)的所有地域和人群；

第二，政府是唯一的能夠合法地使用強(qiáng)制力的組織。

②作為這兩個(gè)特征的結(jié)果：

第一，政府能夠有效地克服“搭便車”現(xiàn)象所造成的負(fù)面影響，這使其行動(dòng)能夠獲得足夠的資源支持；

第二，許多時(shí)候，合法運(yùn)用強(qiáng)制力的能力也使得政府能夠有效地減少個(gè)體或群體為了進(jìn)行集體行動(dòng)所需付出的協(xié)調(diào)成本，從而提高行動(dòng)的效率；

第三，政府權(quán)威的廣泛性使得政府行動(dòng)比其他組織的行動(dòng)更有可能影響到廣泛的區(qū)域和群體。

因此，政府干預(yù)有其合理性與必要性。

2．面對全球性金融危機(jī)政府該如何調(diào)整和履行其相關(guān)職能？

答：面對全球性金融危機(jī)，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變其職能，具體表現(xiàn)為：

（1）從全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的行政管理是政府對社會(huì)實(shí)行全方位、多層次、寬領(lǐng)域的統(tǒng)攬一切的直接管理，政府部門通過計(jì)劃、行政控制、微觀管理、政治強(qiáng)制等手段直接管理社會(huì)和企業(yè)，政府無所不包，無所不管，這種全能型政府所帶來的后果我們有著深切的體會(huì)。改革開放30多年來，我國一直致力于轉(zhuǎn)變這種全能型政府的模式，成就有目共睹，但問題依然不少。按照黨的十七大報(bào)告提出的行政體制改革的目標(biāo)，今后我國的政府職能應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來，在公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境資源保護(hù)、發(fā)展科學(xué)教育文化事業(yè)、公共福利和保障、國家安全、法制建設(shè)等方面發(fā)揮政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。凡是市場、社會(huì)、企業(yè)和公民能自我調(diào)節(jié)、自我管理的事，政府就不必介入。同時(shí)政府要積極培育社會(huì)中介組織，提高社會(huì)與公民的，自治能力，形成政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。

（2）從微觀經(jīng)濟(jì)管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用日益得到體現(xiàn)。我國應(yīng)進(jìn)一步減少對市場和企業(yè)的直接干預(yù)和微觀管理，從真正意義上實(shí)行政企分開，把本來屬于企業(yè)的權(quán)力毫無保留地、實(shí)實(shí)在在地歸還給企業(yè)，使企業(yè)真正成為參與國內(nèi)外市場競爭的主體。同時(shí)，政府要通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，培育和完善市場體系，完善和規(guī)范市場運(yùn)行規(guī)劃，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的長久健康發(fā)展。

（3）從市場參與者到市場秩序的維護(hù)者轉(zhuǎn)變

維護(hù)市場秩序是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府最為基本的職能之一。目前，我國還存在著地方保護(hù)、行業(yè)壟斷、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等阻礙市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，這就要求政府要從對市場的直接干預(yù)者轉(zhuǎn)變到市場規(guī)則的制定者和監(jiān)督者，從側(cè)重市場準(zhǔn)入轉(zhuǎn)向全面規(guī)范市場主體、維護(hù)市場秩序上來。尤其是要加強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)的法制建設(shè)，建立健全市場經(jīng)濟(jì)中的各種基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法規(guī)；規(guī)定市場活動(dòng)和市場主體行為方面的法規(guī)；規(guī)定解決特定經(jīng)濟(jì)行為方面的法規(guī)。同時(shí)，取消關(guān)稅壁壘、打破壟斷，規(guī)范補(bǔ)貼，從而為企業(yè)創(chuàng)設(shè)一個(gè)統(tǒng)一、公正的市場運(yùn)行環(huán)境。

（4）從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變

服務(wù)型政府，是在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)，政府對社會(huì)的管理方式必將產(chǎn)生重大變革，我們必須從觀念上到行動(dòng)上弱化權(quán)力意識(shí)，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。為市場、企業(yè)、社會(huì)乃至公民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，乃是政府的重要職責(zé)之一。我國政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變工作方式和工作作風(fēng)，推行政務(wù)公開制度，改革行政審批制度，建立依法行政制度，規(guī)范政府行為，提高行政效率，進(jìn)一步提高政府機(jī)關(guān)按國際通行規(guī)則辦事的能力。