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第二部分 課后習題

第一章 緒 論

一、重要概念

1.公共事務

答:公共事務是相對于私人事務而言的,是指涉及全體社會公眾整體的生活質量和共同利益的一系列活動,以及這些活動的實際結果。公共事務有以下基本特征:公益性,是指公共事務的受益對象是全體社會公眾;非營利性,是指提供與公共事務有關的管理和服務不能以營利為目的;規模性;階級性。

2.公共物品

答:(1)公共物品是與私人物品相對應的一個概念,是指消費具有非競爭性和非排他性特征,一般不能或不能有效通過市場機制由企業和個人來提供,主要由政府來提供。

(2)公共物品是指公共使用或消費的物品。公共物品是可以供社會成員共同享用的物品,嚴格意義上的公共物品具有非競爭性和非排他性。非競爭性,是指某人對公共物品的消費并不會影響別人同時消費該產品及其從中獲得的效用,即在給定的生產水平下,為另一個消費者提供這一物品所帶來的邊際成本為零。非排他性,是指某人在消費一種公共物品時,不能排除其他人消費這一物品(不論他們是否付費),或者排除的成本很高。

3.公共行政

答:公共行政就是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。具體來說就是即以正式的政府組織機構的活動過程作為主要的研究對象,以效率標準作為最高準則,探索公共行政管理的一般規律和普遍原則。這一定義的含義包括:公共行政是一種活動,這一活動的主體是國家行政機構,即通常所說的政府或者行政當局,不包括立法和司法機構。這一活動的客體是社會公共事務,與管理社會公共事務的主體相應的必然是具有社會公共權威的機構,而這一機構在現代社會中非政府莫屬。作為一種活動,它必須依法舉行,而且必須是有效的。有效包含兩層含義,即有效性和效率。

4.公共管理

答:公共管理是指社會公共組織以及其他組織推進社會整體協調發展、增進社會共同利益實現,通過制度創新和手段創新對社會公共事務進行調節和控制的活動。公共管理的特征有:公共管理的主體是多元的,包括社會公共組織和社會其他組織兩大類。作為公共管理客體的社會公共事務表現出不斷擴展的趨勢。公共管理的目的是推進社會整體協調發展和增進社會公共利益實現。公共管理的職能是調節和控制。公共管理體制和手段面臨創新的迫切任務。

5.公共權力

答:公共權力,是指在公共管理的過程中,由政府官員及其相關部門掌握并行使的,用以處理公共事務、維護公共秩序、增進公共利益的權力。公共權力的運行過程實際上就是把權力的運行機制應用到經濟、社會公共事務的管理之中,進而實現一定的經濟、社會目標。在公共管理中,公共權力主要有以下兩種表現形式:強制性權力,即以強制的方式要求絕對服從的力量;非強制性權力,即通過說明、引導而使之服從的能力。

6.公共項目

答:公共項目是把公共政策具體化的一系列行為及其過程,是公共管理中最直接的對象。具有下列特點:

(1)把特定的公共管理活動劃分為必要的行為步驟或階段,以便有效地實現公共管理的目標。

(2)必須仔細考慮每個步驟之間的關系,尤其是與特定結果之間的關系。也就是說,它指向于達到某種與一定社區內所有人利益相一致的結果。

(3)明確每一步的實施者和責任者,也即為完成該項目而組織起來的管理人員應當有明確的分工與責任。

(4)有明確的時問表,包括每一步驟所需要的時間及完成期限。整個項目的完成日期和每一步驟的完成日期都應該事先確定。

(5)檢查資源分配與預先規劃之間是否吻合。整個項目的預算應當是確定而合理的,不能模糊不清或不切實際。同時,應對每一步驟使用的資源情況和預算執行情況進行動態檢查。

7.公共管理學

答:(1)公共管理學是一門研究社會公共組織以及社會其他組織對社會公共事務進行管理的過程、原則、規律和方式的科學。

(2)公共管理學是一門邊緣交叉性學科,它涉及多種門類的學科和知識,包括經濟學、管理學、政治學、社會學、法律、政策分析等學科。公共管理學有其占主導地位的研究途徑,如果說公共行政學是以政治學途徑為主導的話,那么,公共管理學則是以經濟學和管理學途徑為主導。

(3)公共管理學還是一門應用性學科,它為公共管理的實踐提供系統的知識和理論,提供具體的指導和新的模式。

總之,公共管理學有其獨立的研究領域和研究對象,有其特定的研究方法和社會功能,這些特殊性構成它存在的理由,使其成為一門獨立的學科。

8.實踐抽象法

答:實踐抽象法是指對公共管理實踐中形成的一些比較穩定、定型化的思考方式和操作程式,加以總結、概括和抽象,形成一定的公共管理理論。這是從實踐經驗上升為科學理論的過程,體現了公共管理實踐性的特征。

9.實體分析法

答:實體分析法是指把公共管理主體作為實體來看待,分析其存在和發展的前提條件,不同主體之間的相互聯系,以及主體與環境的關系。實體分析法是從公共管理主體的角度,研究和分析公共管理過程,形成公共管理理論和方法。

10.案例分析法

答:案例分析法是指提供一種真實的或假設的公共管理場景,要求研究者去思考和尋求答案。其中真實的場景來自于公共管理實踐中的成功經驗和失敗教訓。案例分析法具有較強的真實感,從中可以得到現實的啟發,給研究者和學習者留下深刻印象。案例研究法是公共管理學研究中最常用的方法。

11.比較分析法

答:比較分析法是指把不同的或相似的特征放在一起進行比較,用以鑒別異同,尋找原因,加深對公共管理過程的全面認識。比較分析法可具體分為縱向比較法和橫向比較法。縱向比較法是從歷史演變的角度,對同一問題的不同變化及特點進行比較,找出這種變化的原因和實質。橫向比較法是從區域現狀的角度,對同一問題在不同區域中的表現進行比較,發現造成差異的原因:擇優棄劣,取長補短。

二、思考題

1.公共管理的基本特征是什么?

答:公共管理是指社會公共組織以及其他組織推進社會整體協調發展、增進社會共同利益實現,通過制度創新和手段創新對社會公共事務進行調節和控制的活動。

公共管理的基本特征有:

(1)公共管理的主體是多元的,包括社會公共組織和社會其他組織兩大類。社會公共組織的特點是非營利性,其范圍涉及政府行政機構、準行政性組織、非營利性社會組織、社會民間團體等。社會其他組織主要是指營利性的企業、投資基金等,它們在參與公共管理過程中有盈利的要求,但是,其盈利的程度是被嚴格控制的。不同的主體根據自身的行為特點,在公共管理整體運作中發揮各自的作用。

(2)作為公共管理客體的社會公共事務表現出不斷擴展的趨勢。隨著社會的進步和發展,一方面社會公共事務的具體內容逐漸擴大,整體性更加突出;另一方面社會公共事務涉及的地域范圍也逐漸擴大,已經出現了全球范圍的社會公共事務。

(3)公共管理的目的是推進社會整體協調發展和增進社會公共利益實現。所謂協調發展,是以系統論和控制論理論為基礎,使社會大系統內的多個子系統按合理有序的原則,相互促進,相互推動,保證整個社會平衡和均衡地發展。協調發展體現了社會公共事務整體性的要求。所謂公共利益,是社會成員在共同使用的基礎上共享的利益。公共利益既是公共管理的根本目的,也是公共管理的本質要求。

(4)公共管理的職能是調節和控制。調節就是根據公共管理客體的變化,及時調整公共管理的任務和目標,引導公共管理主體之間的互相協同和配合;控制就是在公共管理具體實施過程中,隨時糾正偏離目標的行為,使各項管理活動保質保量,按時完成。通過調節和控制使社會公共事務處于有序、有效、可控的狀態,以充分滿足社會成員的共同需要。

(5)公共管理體制和手段面臨創新的迫切任務。管理體制和手段必須與管理內容和目標相一致,這是管理學的基本原則。社會公共事務的廣泛性和復雜性,公共管理目標的整體性和超前性,使傳統的社會公共事務的管理體制和手段已經不再適應,迫切需要進行重大的創新。可以說,在相當長的時問內,管理體制和手段的創新是公共管理發展的主要內容。

2.公共權力有哪些主要作用?

答:(1)公共權力,是指在公共管理的過程中,由政府官員及其相關部門掌握并行使的,用以處理公共事務、維護公共秩序、增進公共利益的權力。公共權力的運行過程實際上就是把權力的運行機制應用到經濟、社會公共事務的管理之中,進而實現一定的經濟、社會目標。

(2)公共權力的作用

公共權力的作用主要體現在以下三個方面:

公共權力要維持社會生活的基本秩序,使其具有一定程度的穩定性,保證人類社會的生存與發展;

隨著社會生活各個方面的不斷變化與發展,公共權力對某些變化了的社會基本秩序作出調整,以克服社會內部的一般矛盾與沖突,防止其向對抗方向轉化;

根據社會發展變化的需要,公共權力還會推動和引導原有的生活秩序向一定的方向演變。

3.為什么在公共管理中主要采用非強制性公共權力?

答:(1)非強制性公共權力是指非強制性權力,通過說明、引導而使之服從的能力。公共權力有強制性與非強制性兩種表現形式,強制性是其最重要的特征。

(2)但必須指出的是,公共權力的強制性特征并不意味著公共權力的主體憑借著掌握的強制力量可以隨心所欲地支配公共權力客體。也就是說,對于公共權力主體實現其目標和利益而言,強制力的作用存在著一定的限制性。其原因在于,

強制力并不是公共權力合法化的力量;

強制力的作用必須符合價值合理性,即只有當懲罰行為的結果不僅符合社會整體利益,從根本上說也符合每個社會成員的利益時,這種懲罰行為才是合理的。

確切地說,強制力僅僅是保障社會規范的效力、實現公共權力主體目的和利益的手段。公共權力使用強制力的合理性離不開它的準確性和有效性。隨著人類社會文明程度的提高,強制力的使用范圍與效能愈來愈小。通過一定的制度安排和程序設計保證公共權力在使用強制力過程中的準確性和有效性,已經成為衡量一個社會文明程度的重要指標之一。

(3)在公共管理中,非強制性權力更容易被社會成員所接受,更能有效地實現公共管理的目的。常見的非強制性權力的形式有下列幾種:

提出公共規范,要求社會公眾遵從這些規范;

頒布特定的法定義務,但不執行者并不受罰;

樹立各種榜樣并號召公眾學習;

價值導向,利用大眾媒體和其他鼓勵手段引導社會公眾的行為;

仲裁和調解,公共管理部門以其權威性對各種糾紛作出仲裁、進行調解。

由于公共管理的客體是社會公共事務,公共管理機構主要是一種公益性組織,因此,非強制性權力應占主導地位。

4.公共事務的非營利性是否意味著在提供公共服務過程中不能收費?

答:(1)公共事務非營利性是指提供與公共事務有關的管理和服務不能以營利為目的。公共事務的公益性決定了在一般情況下,社會公眾在享受公共事務所體現的物品和服務時是不需要交費的。

(2)有時為了彌補提供公共事務過程中的經費不足,或者為了平衡在享受公共事務所體現的物品和服務方面實際存在的差異,也會采用收費的辦法,但是,這種收費絕不是以營利為目的。

綜上所述,公共事務本身不以營利為目的,但是其非營利性并不意味著在提供公共服務過程中不能收費。“取之于民,用之于民”。公共管理過程中需要的一些成本,如運用管理費,項目經費等可以適當的收取服務費用。

5.管理社會公共事務的需要在國家產生過程中起到什么作用?

答:管理社會公共事務的需要在國家產生過程的作用具體表現為:國家的產生和發展是與管理社會公共事務、行使社會公共權力的職能聯系在一起。

馬克思和恩格斯系統地考察了國家的歷史演變過程,提出了國家的產生和發展是與管理社會公共事務、行使社會公共權力的職能聯系在一起的思想:

(1)恩格斯認為國家是萌芽于維護社會公共利益的需要。

(2)國家受益于社會經濟發展,因為經濟的發展引起兩方面的結果:一方面,它為私有制和階級的產生創造了物質前提;另一方面,它以規模更大的社會生產為自己創造規模更大的生產管理組織,這兩方面導致在原始氏族或部落生活中產生將生產、分配和交換產品的行為用一個共同規則概括起來的需要,這種需要最初表現為習慣,隨后成為法律,最后發展為公共權力即國家。

(3)國家一方面具有管理公共事務的社會職能,另一方面具有抵御外敵和壓制奴隸的統治職能。

(4)從歷史看,國家最終取得社會公共事務管理主體的地位是一個漸進的演化過程。

6.為什么說公共管理學是一門邊緣交叉性學科?

答:之所以說公共管理學是一門邊緣交叉性學科是因為:

(1)它涉及多種門類的學科和知識,包括經濟學、管理學、政治學、社會學、法律、政策分析等學科。公共管理學的研究者來自廣泛不同的學科,他們充分吸收了當代各門科學的理論和方法,特別是更多地依賴于經濟學的理論和方法,并日益與工商管理學相融合。因此,它的基礎更扎實,并具有更廣泛的學科知識框架。

(2)公共管理學有其占主導地位的研究途徑,相對于公共行政學是以政治學途徑為主導而言,公共管理學則是以經濟學和管理學途徑為主導。

7.公共管理學與行政管理學有什么樣的關系?

答:(1)行政管理學主要研究行政機構和行政人員的管理調度問題,包括行政制度、行政立法、行政體系的模式、行政運行機制、行政人員的激勵等,也就是說,行政管理學側重于討論行政系統本身的有效控制和有序運行。公共管理學主要是研究有序化后的社會公共組織如何通過開展有效活動去管理社會公共事務,并在實施管理過程中充分發揮其功能,而有關社會公共組織自身的行政制度和組織協調并不作為公共管理學研究的重點。

(2)公共管理學是行政學發展的最新的方向,但是它并不等于可以包容以前的研究內容和方向。

它的研究內容有限,公共管理學以經濟學的公共理念為其理論的核心和根本,它的研究對象不局限于政府,而是整個公共部門的組織,這同以往的行政學以政府為主要的研究對象是不一樣的;

公共管理學的研究方法主要集中在公共選擇理論上,經濟學對它的影響最大,而以往的行政學受政治學、管理學的影響最大,當然現在這以差別正在弱化。但是二者的視角的差別以及由此帶來的觀點的不同仍然有并行發展的趨勢。

總之,公共管理學與行政管理學關系密切,既有聯系又有區別。

8.學習和研究公共管理學有哪些重要意義?

答:學習和研究公共管理學的重要意義有:

(1)加強公共管理學的學習和研究有助于推動政治體制民主化、科學化和法制化的進程。政治體制改革必須向法制化、民主化、公開化方向邁進,但同時不能忽視政府管理行為科學化的要求。這種科學化的實現,一方面離不開政治學、行政管理學、公共政策學的研究,另一方面也離不開公共管理學的研究。因為,實施公共管理是政府的主要職能,公共管理行為構成政府的主要行為,如果不認真研究公共管理方面的問題,政府行為就不可能走上科學化的軌道。事實上,科學化與民主化、法制化是緊密相聯、相互推動的,沒有對社會公共事務管理的科學化,也就不可能真正實現政府行為的民主化和法制化,從而也就不可能實現政治體制改革的預定目標。

(2)加強公共管理學的學習和研究有助于促進社會的整體協調進步與發展。在當今世界,一個國家的發展不能單純地歸結為經濟的增長和發展,必須同步表現為社會的整體進步,其中既包括公眾生活水平的普遍提高,又包括公眾生活質量的極大改善。20世紀80年代以后國際社會提出了可持續發展及和諧發展的理論,要求科學合理地配置多種社會資源,以保持人類社會持續性地發展。所有這些都屬于社會公共事務的范圍,需要通過公共管理的實施來為上述目標和要求的實現創造充分的條件。公共管理的科學化程度、公共管理方式的有效性等已經成為衡量一個社會發展程度的重要指示器。發達的經濟發展水平和良好的公共管理能力共同為社會整體協調發展提供了堅實的基礎。

(3)學習和研究公共管理是建設中國特色社會主義的必然要求。中國特色社會主義是一個有機的整體,它既包括在經濟上建立社會主義的市場經濟體制,在政治上建立符合中國實際的社會主義的政治體制,還包括在社會公共事務管理的制度和方法等方面形成中國特色。社會主義國家的社會制度和生產目的,決定著必須把改善人民的生活質量、創造最佳的適合國情的生活環境和生活方式,作為社會進步與發展的目的和歸宿。為此,中國特色社會主義道路應包含著形成我國自己的公共管理理論、經驗和模式。

(4)學習和研究公共管理學有助于提高公共管理人員的管理素質和管理能力。通過學習和研究,不僅能對公共管理實踐提供直接的指導,而且能有效地改善公共管理人員的知識結構,提高公共管理人員的管理能力,從而提升整個社會的公共管理水平。

由此可見,學習和研究公共管理學具有非常重要的現實意義,一方面填補了公共管理的理論空白,另一方面回答了實踐中迫切需要解決的各種公共管理問題。

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