第二節(jié)　物有所值評(píng)價(jià)的操作

物有所值評(píng)價(jià)工作由項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門組織開展，并積極利用第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家力量。物有所值評(píng)價(jià)應(yīng)遵循真實(shí)、公允、客觀、公正的原則。

一、評(píng)價(jià)準(zhǔn)備

物有所值評(píng)價(jià)所需的資料有項(xiàng)目初步實(shí)施方案、項(xiàng)目產(chǎn)出說明以及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配情況。其中，存量項(xiàng)目需要提供存量公共資產(chǎn)的歷史資料，新建或改建項(xiàng)目需要提供項(xiàng)目的（預(yù)）可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)文件等。

在開展物有所值評(píng)價(jià)前，項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門確定定性評(píng)價(jià)的開展程序、定性評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)指標(biāo)及其權(quán)重、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等要求。

同時(shí)，項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門確定是否要開展定量評(píng)價(jià)。如果確定需要開展定量評(píng)價(jià)，則應(yīng)明確定量的內(nèi)容、測(cè)算指標(biāo)、測(cè)算方法以及定量評(píng)價(jià)結(jié)論能否作為采用PPP模式的決策依據(jù)。

二、定性評(píng)價(jià)

物有所值定性分析采用專家評(píng)分法，主要包括確定定性分析指標(biāo)、組成專家小組、召開專家小組會(huì)議和做出定性分析結(jié)論等。

（一）定性評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)指標(biāo)

定性評(píng)價(jià)的基本評(píng)價(jià)指標(biāo)包括全生命周期整合程度指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配指標(biāo)、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新指標(biāo)、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度指標(biāo)、政府機(jī)構(gòu)能力指標(biāo)、可融資性指標(biāo)。除六項(xiàng)基本指標(biāo)外，項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，可根據(jù)具體情況設(shè)置補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)。補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)未涵蓋的其他影響因素，包括項(xiàng)目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測(cè)算準(zhǔn)確性、運(yùn)營收入增長潛力、行業(yè)示范性等。

（1）全生命周期整合程度指標(biāo)主要考核在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投融資、建造、運(yùn)營和維護(hù)等環(huán)節(jié)能否實(shí)現(xiàn)長期充分的整合，主要通過查看項(xiàng)目計(jì)劃整合全生命周期各環(huán)節(jié)的情況來評(píng)分。

（2）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配指標(biāo)主要考核在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，各風(fēng)險(xiǎn)因素是否得到了充分識(shí)別并在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行了合理分配，主要通過查看在項(xiàng)目識(shí)別階段對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知情況來評(píng)分。清晰識(shí)別和優(yōu)化分配風(fēng)險(xiǎn)是物有所值評(píng)價(jià)的一個(gè)主要驅(qū)動(dòng)因素。在項(xiàng)目識(shí)別階段的物有所值評(píng)價(jià)工作開始前，著手風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工作，有利于在后續(xù)工作中實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化。

（3）績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新指標(biāo)主要考核是否建立了以基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量和效率為導(dǎo)向的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管機(jī)制，是否落實(shí)了節(jié)能環(huán)保、支持本國產(chǎn)業(yè)等政府采購政策，以及能否鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)新。績(jī)效導(dǎo)向指標(biāo)主要通過查看在項(xiàng)目識(shí)別階段對(duì)于項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置情況來評(píng)分。PPP項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)，特別是關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，主要是確定對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)和產(chǎn)出進(jìn)行檢測(cè)的要求及標(biāo)準(zhǔn)，比如針對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量及質(zhì)量（或可用性）等。績(jī)效指標(biāo)越符合項(xiàng)目的具體情況，越全面合理、清晰明確，則績(jī)效導(dǎo)向程度越高。鼓勵(lì)創(chuàng)新指標(biāo)通過查看項(xiàng)目產(chǎn)出說明來評(píng)分。一般來說，產(chǎn)出說明應(yīng)主要規(guī)定社會(huì)資本合作方應(yīng)付產(chǎn)出的規(guī)格要求，盡可能不對(duì)項(xiàng)目的投入和社會(huì)資本合作方的具體實(shí)施等問題提出要求，從而為社會(huì)資本合作方提供創(chuàng)新機(jī)會(huì)。

（4）潛在競(jìng)爭(zhēng)程度指標(biāo)主要考核項(xiàng)目?jī)?nèi)容對(duì)社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng)的吸引力，主要通過查看項(xiàng)目將引起社會(huì)資本（或其聯(lián)合體）之間競(jìng)爭(zhēng)的潛力，以及通過預(yù)計(jì)在隨后的項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購等階段是否能夠采取促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的措施等來評(píng)分。

（5）政府機(jī)構(gòu)能力指標(biāo)主要考核政府轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)、依法履約、行政監(jiān)管和項(xiàng)目執(zhí)行管理等能力，主要通過查看政府的PPP理念以及結(jié)合項(xiàng)目具體情況查看相關(guān)政府部門及機(jī)構(gòu)的PPP能力等來評(píng)分。PPP理念主要包括依法依合同平等合作、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、全生命周期績(jī)效管理等。PPP不僅是基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的融資手段，更是轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財(cái)政制度等的重要手段。政府的PPP能力主要包括知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)等，還包括可通過購買服務(wù)獲得的能力。

（6）可融資性指標(biāo)主要考核PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)融資能力，主要通過預(yù)計(jì)PPP項(xiàng)目對(duì)金融機(jī)構(gòu)（貸款和債券市場(chǎng)）的吸引力來評(píng)分。吸引力越大，PPP項(xiàng)目越具有融資可行性，越能順利完成融資交割和較快進(jìn)入建設(shè)、運(yùn)營階段，進(jìn)而較快增加基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給的可能性就越大。

項(xiàng)目規(guī)模主要依據(jù)項(xiàng)目的投資額或資產(chǎn)價(jià)值來評(píng)分。PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備、論證、采購等前期環(huán)節(jié)的費(fèi)用較大，只有項(xiàng)目規(guī)模足夠大，才能使這些前期費(fèi)用占項(xiàng)目全生命周期成本的比例處于合理或較低水平。此外，在一般情況下，只有基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目的規(guī)模較大，才能采用PPP模式吸引社會(huì)資本參與。

預(yù)期使用壽命長短主要依據(jù)項(xiàng)目資產(chǎn)的預(yù)期使用壽命來評(píng)分。項(xiàng)目資產(chǎn)的使用壽命長，就為利用PPP模式提高效率和降低全生命周期成本提供了基礎(chǔ)條件。

項(xiàng)目資產(chǎn)種類主要依據(jù)PPP項(xiàng)目包含的資產(chǎn)種類多少來評(píng)分。一個(gè)項(xiàng)目可以包含多種資產(chǎn)。一般來說，項(xiàng)目的資產(chǎn)種類越多，則由社會(huì)資本實(shí)施項(xiàng)目后，將實(shí)現(xiàn)更高的效率和更好的效果。

全生命周期成本估計(jì)準(zhǔn)確性主要通過查看項(xiàng)目采用PPP模式后的全生命周期成本以及全生命周期成本將被準(zhǔn)確預(yù)估的可能性來評(píng)分。全生命周期成本是確定PPP合作期長短、付費(fèi)多少、政府補(bǔ)貼等的重要依據(jù)。

資產(chǎn)利用及收益主要通過預(yù)計(jì)社會(huì)資本合作方增加額外收入的可能程度來評(píng)分。社會(huì)資本合作方通過實(shí)施項(xiàng)目，在滿足公共需求的前提下增加額外收入，可以降低政府的成本和公眾的支出。

在各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)中，六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重為80%，其中任一指標(biāo)的權(quán)重一般不超過20%；補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重為20%，其中任一指標(biāo)的權(quán)重一般不超過10%。

（二）組成專家小組

項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門根據(jù)項(xiàng)目的具體情況組成專家小組。專家小組包括財(cái)政、資產(chǎn)評(píng)估、會(huì)計(jì)、金融等經(jīng)濟(jì)方面的專家以及行業(yè)、工程技術(shù)、項(xiàng)目管理和法律方面的專家等。

（三）召開專家小組會(huì)議

項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門組織召開專家小組會(huì)議。定性評(píng)價(jià)所需的資料應(yīng)于專家小組會(huì)議召開前送達(dá)專家，確保專家掌握必要信息。

專家小組會(huì)議的基本程序?yàn)椋?/p>

（1）專家在充分討論后按照評(píng)價(jià)指標(biāo)逐步打分。

（2）按照指標(biāo)權(quán)重計(jì)算加權(quán)平均分，得出評(píng)分結(jié)果，形成專家小組意見。

（四）做出定性分析結(jié)論

項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門根據(jù)專家小組意見做出定性評(píng)價(jià)結(jié)論。從原則上說，評(píng)分結(jié)果在60分（含）以上的，通過定性評(píng)價(jià)；否則，不能通過定性評(píng)價(jià)。

三、定量評(píng)價(jià)

定量評(píng)價(jià)是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績(jī)效相同的前提下，通過對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較，判斷PPP模式能否降低項(xiàng)目全生命周期成本。

（一）PSC值

PSC值是參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本、競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值、項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本三項(xiàng)成本的全生命周期現(xiàn)值之和。

PSC值的計(jì)算需要假定項(xiàng)目與擬采取PPP模式的項(xiàng)目相同，參照項(xiàng)目可根據(jù)具體情況確定為以下兩種項(xiàng)目：①假設(shè)政府采用現(xiàn)實(shí)可行的、最有效的傳統(tǒng)投資方式實(shí)施的、與PPP項(xiàng)目產(chǎn)出相同的虛擬項(xiàng)目；②最近五年內(nèi)，相同或相似地區(qū)采用政府傳統(tǒng)投資方式實(shí)施的、與PPP項(xiàng)目產(chǎn)出相同或非常相似的項(xiàng)目。

建設(shè)凈成本主要包括參照項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、升級(jí)、改造、大修等方面投入的現(xiàn)金以及固定資產(chǎn)、土地使用權(quán)等實(shí)物和無形資產(chǎn)的價(jià)值，并扣除參照項(xiàng)目全生命周期內(nèi)產(chǎn)生的轉(zhuǎn)讓、租賃或處置資產(chǎn)所獲的收益。

運(yùn)營維護(hù)凈成本主要包括參照項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)所需的原材料、設(shè)備、人工等成本，以及管理費(fèi)用、銷售費(fèi)用和運(yùn)營期財(cái)務(wù)費(fèi)用等，并扣除假設(shè)參照項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制相同情況下能夠獲得的使用者付費(fèi)收入等。

競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整是指將公共部門主體憑借其公有體制獲得的凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)移除，以實(shí)現(xiàn)PSC值與私人部門投標(biāo)方案之間公平、公正的評(píng)價(jià)比較。競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值主要是采用政府傳統(tǒng)投資方式比采用PPP模式實(shí)施項(xiàng)目少支出的費(fèi)用，通常包括少支出的土地費(fèi)用、行政審批費(fèi)用、有關(guān)稅費(fèi)等。

項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本包括可轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和政府自留風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)成本。風(fēng)險(xiǎn)控制的最優(yōu)原則是將風(fēng)險(xiǎn)分配給能夠以最小成本管理它的一方，因此公眾部門投資建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)成本應(yīng)該反映在PSC值中。政府自留風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)成本等同于PPP值中的全生命周期風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任，兩者在PSC值與PPP值比較時(shí)可對(duì)等扣除。

（二）PPP值

PPP值可等同于PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值。

PPP值的具體計(jì)算依據(jù)和方法見第五章。

（三）做出定量評(píng)價(jià)結(jié)論

PPP值小于或等于PSC值的，認(rèn)定為通過定量評(píng)價(jià)；PPP值大于PSC值的，認(rèn)定為未通過定量評(píng)價(jià)。

四、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告和信息管理

（一）物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告的編制

在物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論形成后，項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門完成物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告的編制工作，報(bào)省級(jí)財(cái)政部門備案，并將報(bào)告電子版上傳PPP綜合信息平臺(tái)。

（二）物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容

物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容主要包括項(xiàng)目基礎(chǔ)信息、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)結(jié)論及附件。項(xiàng)目基礎(chǔ)信息主要包括項(xiàng)目概況、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、PPP運(yùn)作方式、風(fēng)險(xiǎn)分配框架和付費(fèi)機(jī)制等。評(píng)價(jià)方法主要包括定性評(píng)價(jià)程序、指標(biāo)及權(quán)重、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)分結(jié)果、專家小組意見以及定量評(píng)價(jià)的PSC值和PPP值的測(cè)算依據(jù)、測(cè)算過程及結(jié)果等。評(píng)價(jià)結(jié)論分為“通過”和“未通過”。附件通常包括（初步）實(shí)施方案、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)文件、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、PPP項(xiàng)目合同、績(jī)效監(jiān)測(cè)報(bào)告和中期評(píng)估報(bào)告等。

（三）物有所值評(píng)價(jià)的信息管理

（1）物有所值評(píng)價(jià)的信息披露。項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)在物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告編制完成之日起5個(gè)工作日內(nèi)，將報(bào)告的主要信息通過PPP綜合信息平臺(tái)等渠道向社會(huì)公開披露，但涉及國家秘密和商業(yè)秘密的信息除外。

（2）物有所值評(píng)價(jià)的信息管理。在PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)和期滿后，項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門（或政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門將物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告作為項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的重要組成部分，對(duì)照進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析。

（3）物有所值評(píng)價(jià)的信息監(jiān)管。各級(jí)財(cái)政部門（或政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門加強(qiáng)對(duì)物有所值評(píng)價(jià)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家的監(jiān)督管理，通過PPP綜合信息平臺(tái)進(jìn)行信用記錄、跟蹤、報(bào)告和信息公布。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)全省（市、區(qū)）物有所值評(píng)價(jià)工作的監(jiān)督管理。各級(jí)財(cái)政部門（或政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)加強(qiáng)物有所值評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，做好定性和定量評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的收集、統(tǒng)計(jì)、分析和報(bào)送等工作。

圖4—1為物有所值評(píng)價(jià)的工作流程圖。表4—1為物有所值定性評(píng)價(jià)專家打分表。

圖4—1　物有所值評(píng)價(jià)的工作流程圖

表4—1　物有所值定性評(píng)價(jià)專家打分表