前言

主權(quán)財(cái)富基金應(yīng)當(dāng)具備如下要素或特征：（1）由主權(quán)國家政府直接擁有；（2）與國家其他財(cái)政或政治機(jī)構(gòu)相區(qū)隔，能夠獨(dú)立投資和管理；（3）主要承擔(dān)的義務(wù)并非是明確現(xiàn)時(shí)的支付義務(wù)或流動(dòng)性要求；（4）為了追求商業(yè)回報(bào)而投資于多樣化的資產(chǎn)組合；（5）相當(dāng)大一部分投資在全球分布。其法律定位首先立足于母國的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)受到投資東道國監(jiān)管的約束。于是，投資東道國和主權(quán)財(cái)富基金母國就此展開了一系列博弈，《華盛頓約定》《圣地亞哥原則》等國際治理規(guī)則紛紛出臺(tái)。

主權(quán)財(cái)富基金的研究大致可以從兩個(gè)維度展開：一是如何因應(yīng)投資東道國的監(jiān)管，二是主權(quán)財(cái)富基金如何改革、完善自身治理。

本書第二章至第五章主要圍繞前一維度進(jìn)行分析。總體而言，東道國對(duì)于主權(quán)財(cái)富基金的監(jiān)管措施可類型化為信息披露機(jī)制、新設(shè)外資與國家安全審查、黃金股制度等三類由普遍到特殊的監(jiān)管手段。具體而言，本書主要考察了美國和歐洲作為投資目的地對(duì)中投公司所設(shè)置的政策障礙和監(jiān)管壁壘。美國對(duì)中投公司投資的監(jiān)管，首先是針對(duì)所有外國投資者普遍開展的國家安全審查制度。2018年修法后，美國外國投資審查委員會(huì)的審查范圍、權(quán)限大幅擴(kuò)張，審核期限也得以延長，審查力度進(jìn)一步加大。其次，美國將中投公司視為銀行控股公司，對(duì)其施加行業(yè)性監(jiān)管，隨著頗為嚴(yán)苛的“沃爾克規(guī)則”落地，中投公司在美投資受到較大影響。歐洲方面的監(jiān)管措施圍繞著剝離或限制主權(quán)財(cái)富基金對(duì)東道國投資實(shí)體控制權(quán)展開，分別體現(xiàn)為：第一，出于反壟斷、限制控制力或其他目的（例如金融市場(chǎng)的審慎管理等），事前采取限制控制程度的措施。第二，基于特定目的（如保護(hù)國防安全或公共秩序），要求進(jìn)行信息披露，或直接進(jìn)行國家安全審查。第三，對(duì)個(gè)別交易進(jìn)行直接干預(yù)，如采取黃金股制度。典型如英國、德國、意大利，根據(jù)三國不同的監(jiān)管傾向和具體措施，中投公司相應(yīng)采取了股權(quán)直投、搭伙間投、組合投資等模式。究其根本，主權(quán)財(cái)富基金與既有監(jiān)管體制的博弈應(yīng)是一個(gè)雙向去政治化的過程。主權(quán)財(cái)富基金可以在有限信息披露、國家安全審查、銀行控股公司等方面對(duì)監(jiān)管作出更從容的應(yīng)對(duì)。

后一維度上的探討體現(xiàn)在本書的第六章至第七章。主權(quán)財(cái)富基金除了對(duì)投資東道國監(jiān)管加以應(yīng)對(duì)外，自身治理制度的改革是其發(fā)展的重要基石。從理論角度看，內(nèi)含于主權(quán)財(cái)富基金、融合了國家公共政策因素和國內(nèi)外治理準(zhǔn)則的協(xié)同治理框架，對(duì)傳統(tǒng)公司/組織治理理論提出了質(zhì)疑，國際規(guī)則引入、透明度要求撼動(dòng)了傳統(tǒng)私法體系下的股東至上理論。而對(duì)傳統(tǒng)公私法劃分、國際法有效性的挑戰(zhàn)，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的潛在沖擊以及對(duì)關(guān)聯(lián)交易可能風(fēng)險(xiǎn)的隱憂，則是主權(quán)財(cái)富基金作為公法主體參與市場(chǎng)所面臨的理論難題。無疑，主權(quán)財(cái)富基金對(duì)當(dāng)下國際社會(huì)普遍接受的公正法律治理狀態(tài)，即“國際法治”，產(chǎn)生了一定的沖擊。特別是隨著世界范圍內(nèi)市場(chǎng)不確定性增加、金融保護(hù)主義盛行，主權(quán)財(cái)富基金活動(dòng)正遭遇更多的疑問。

與此同時(shí)，主權(quán)財(cái)富基金的“自我規(guī)制”及其延伸功能，可以在“國際法治”的重構(gòu)中發(fā)揮不可替代的作用。主權(quán)財(cái)富基金形成了復(fù)雜而協(xié)同的規(guī)則秩序，以國家作為關(guān)聯(lián)點(diǎn)，先將國際準(zhǔn)則轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律，再通過主權(quán)財(cái)富基金的市場(chǎng)力量將這些國內(nèi)法重新國際化。在該過程中，這些基金使得母國的公共治理和私人或股東利益最大化有機(jī)結(jié)合，并變相推動(dòng)了全球市場(chǎng)和投資東道國公共政策的發(fā)展。分析全球范圍內(nèi)最具特色和借鑒意義的主權(quán)財(cái)富基金（如挪威政府養(yǎng)老基金、新加坡淡馬錫控股公司和政府投資有限公司、阿聯(lián)酋阿布扎比投資局、科威特投資局）的治理經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)主權(quán)財(cái)富基金成功的關(guān)鍵因素有二：一是適度提高透明度，堅(jiān)持有限披露；二是引入外部資產(chǎn)管理人。兩者也是主權(quán)財(cái)富基金治理的關(guān)鍵因素。

具體到中國投資有限責(zé)任公司（中投公司），因應(yīng)新常態(tài)下各國監(jiān)管政策逐步明確化與自由化的趨勢(shì)，借助大國戰(zhàn)略（如“一帶一路”倡議）所提供的新發(fā)展空間，中投公司應(yīng)審視和處理自身存在的突出問題，如與其他主權(quán)投資類型機(jī)構(gòu)的競(jìng)合、潛在行政干預(yù)、注資撤資機(jī)制與特殊的資金來源安排不明晰，以及政府監(jiān)管、市場(chǎng)問責(zé)機(jī)制缺失等。在此基礎(chǔ)上，中投公司有必要重新思考定位取向，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)澄清與功能剝離，以更嚴(yán)格的立法授權(quán)與規(guī)則制定為輔助，通過“國際法治”的協(xié)同治理模式發(fā)揮全球影響力。